Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Муниципального казённого учреждения «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» (ОГРН <***> ИНН <***>)

заинтересованное лицо: Управление государственного автодорожного надзора по Курганской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным предписания от 31.08.2012 №209

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1, представитель по доверенности от 10.01.2013,

от заинтересованного лица: ФИО2, представитель по доверенности от 08.02.2012;

установил:

Муниципальное казённое учреждение «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании недействительным предписания от 31.08.2012 №209 Управления государственного автодорожного надзора по Курганской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, Управление).

В обоснование своих требований, заявитель указывает, что Управление вправе проводить проверки в отношении автомобильных дорог федерального значения, проверка проведена и предписание выдано в отношении дорог, находящихся в муниципальном ведении, соответственно, выдавая предписание, Управление действовало с превышением полномочий. По мнению заявителя, в данном случае Управление не вправе было выдавать оспариваемое предписание, поскольку Учреждение не осуществляет перевозки, а также иную лицензируемую деятельность. Заявитель указывает, что в соответствии проектно-сметной документацией и муниципальными контрактами предусматривалось проведение работ по ремонту дорог. Мероприятия, указанные в предписании направлены на изменение проектно-сметной документации, на проведение работ по реконструкции ремонтируемых объектов и не имеют отношения к качеству выполняемых работ. Заключение муниципальных контрактов осуществлено в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и выполнить мероприятия, указанные в предписании в рамках муниципальных контрактов не возможно.

В возражениях на отзыв заинтересованного лица, заявитель указывает, что требования о выполнении мероприятий, указанных в оспариваемом предписании в соответствии со Сводом правил (СП 42.13330.2011), применимы при проектировании новых и реконструкции существующих городских и сельских поселений и включают основные требования к их планировке и застройке. Нормативные акты, на которые имеется ссылка в предписании, рекомендуются к применению при проектировании новых и реконструкции, ремонте и эксплуатации существующих автомобильных дорог общего пользования.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования по доводам заявления. Представлены возражения на дополнительный отзыв заинтересованного лица.

Управление государственного автодорожного надзора по Курганской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по заявленным требованиям возражает, в материалы дела представлен письменный отзыв, дополнение к отзыву, материалы проверки. В своих возражениях представитель заинтересованного лица суду пояснил, что оспариваемое предписание выдано в соответствии с полномочиями, установленными Положением об Управлении государственного автодорожного надзора по Курганской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утверждённым приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 12.08.2009 №ВП-906фс. Предписание выдано по результатам комиссионной проверки качества выполнения связанных с дорожной деятельностью работ на ремонтируемых участках улично-дорожной сети г. Кургана, проведённой в связи с обращением прокуратуры Курганской области.

Изучив материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующему.

В связи с проведением прокуратурой Курганской области проверки соблюдения законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, в соответствии со статьёй 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратурой Курганской области поручено Управлению государственного автодорожного надзора по Курганской области провести соответствующие проверки Главного управления автомобильных дорог Курганской области и Муниципального казённого учреждения «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана», а также поручено проверить полноту и качество выполненных работ по ремонту дорог на улицах Половинской, ФИО3, шоссе Тюнина (т.1 л.д.52).

Начальником Управления государственного автодорожного надзора по Курганской области издан приказ от 09.08.2012 №521 в соответствии с которым поручено провести внеплановую выездную проверку качества выполнения связанных с дорожной деятельностью работ на ремонтируемых участках улично-дорожной сети г. Кургана, назначено лицо, уполномоченное на проведение проверки – заместитель начальника отдела АТиАДН ФИО2 (том 1 л.д.53).

На основании данного приказа с участием представителей прокуратуры Курганской области, УГИБДД УВД по Курганской области, Муниципального казённого учреждения «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» проведена проверка качества выполнения связанных с дорожной деятельностью работ на ремонтируемых участках улично-дорожной сети г. Кургана. При проведении проверки обследованы участки улиц, на которых производились ремонтные работы, в том числе: ул. Половинская на участке от ул. Гоголя до ул. Куйбышева, схема примыкания ул. Гоголя к ул. Половинская, ул. ФИО3 от Аэропорта до автомобильной дороги «Байкал», шоссе Тюнина на участках расположенных в районе поворота к д. Смолино и поворота к пос. Керамзитный.

По результатам проверки составлен акт от 15.08.2012, где зафиксированы выявленные нарушения (том 1 л.д. 10-11), заинтересованным лицом вынесено оспариваемое предписание от 31.08.2012 №209 (том 1 л.д.14-15).

В соответствии с предписанием заявителю предписано по проектной документации:

- по ул. Половинской – привести в соответствие с требованиями СП 42.13330.2011 табл.7 и 8, характеристики планировочных элементов улично-дорожной сети (обеспечить расчётную скорость на всём протяжении ремонтируемого участка, в соответствии с требованиями ОДМ 218.4.005-2010 «Рекомендации по обеспечению безопасности движения на автомобильных дорогах» рассчитать коэффициент аварийности на пересечениях ул. Половинская с улицами Гоголя и К.Маркса (для канализированного, простого и кольцевого пересечений), обосновать варианты пересечений ул. Половинская с улицами Гоголя и К.Маркса по основным показателям, характеризующим условия движения автотранспорта (интенсивность, пропускная способность, уровень загрузки улиц движением);

- по ул. ФИО3, мост через реку Чёрная – в соответствии с требованиями СНиП 2.05.03-84* «Мосты и трубы» приложение Г предусмотреть на мосту полосы безопасности, в соответствии с требованиями ГОСТ Р 52289-2004 раздел 8 предусмотреть барьерное ограждение;

- шоссе Тюнина – в соответствии с требованиями ОДМ 218.4.005-2010 «Рекомендации по обеспечению безопасности движения на автомобильных дорогах» рассчитать коэффициент аварийности на участках примыкания подъезда от д. Смолино к шоссе Тюнина и подъезда от пос. Керамзитный к шоссе Тюнина (для канализированного, регулируемого и кольцевого пересечений), обосновать выбор вариантов пересечений на участках примыкания подъезда от д. Смолино к шоссе Тюнина и подъезда от пос. Керамзитный к шоссе Тюнина по основным показателям характеризующим условия движения автотранспорта (интенсивность, пропускная способность, уровень загрузки движением), в соответствии с требованиями СП 42.13330.2011 табл.7 и 8 предусмотреть восстановление разрушенной кромки покрытия, довести ширину покрытия до 14 м на всём протяжении ремонтируемого участка дороги;

По отремонтированным участкам дорог заявителю предписано:

- по ул. ФИО3, мост через реку Чёрная – в соответствии с требованиями СНиП 2.05.03-84* «Мосты и трубы» приложение Г обеспечить на мосту полосы безопасности, в соответствии с требованиями ГОСТ 52289-2004 раздел 8 установить барьерное ограждение;

- по шоссе Тюнина – в соответствии с требованиями СП 42.13330.2011 табл.7 и 8 предусмотреть восстановление разрушенной кромки покрытия, довести ширину полосы движения до нормативной 3,5 м, ширину покрытия до 14м на всём протяжении ремонтируемого участка дороги.

Информацию о мерах по устранению выявленных нарушений предписывалось представить в срок до 10.11.2012, учреждение предупреждено об административной ответственности по статье 19.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за неисполнение данного предписания.

Заявитель, считая оспариваемое предписание недействительным, обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Исследовав обстоятельства дела и оценив представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из анализа приведенных норм следует, что для признания недействительным предписания от 31.08.2012 №209, необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие предписания закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим предписанием прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Юридически значимыми обстоятельствами для разрешения заявленных требований по данному делу являются: установление полномочий у Управления на вынесение оспариваемого предписания; доказанность указанных в предписании нарушений требований законодательства, подлежащих устранению; исполнимость данного требования органа надзорной деятельности; соблюдение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Пунктом 1 положения "О Федеральной службе по надзору в сфере транспорта", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

В соответствии с положением "Об Управлении государственного автодорожного надзора по Курганской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта", утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 12.08.2009 N ВП-906фс, Управление является региональным территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции по надзору и контролю в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства на территории Курганской области.

Согласно пункту 5 названного положения Управление осуществляет контрольные и надзорные функции в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, а также другие функции, возложенные на него законодательными и иными актами Российской Федерации.

Управление в случае и в порядке, установленными законодательством и иными нормативными актами Российской Федерации, осуществляет государственный контроль и надзор за исполнением субъектом Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами и гражданами установленных федеральными законами и другими нормативными актами требований, в том числе за исполнением этих требований юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, организующими и осуществляющими деятельность по обеспечению процесса перевозки пассажиров и грузов на автомобильном транспорте и иную связанную с транспортным процессом деятельность (пункт 6.1 положения).

С учётом приведённых нормативных актов, суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание выдано в соответствии с предоставленными Управлению полномочиями.

Установлено, что автомобильные дороги общего пользования по ул. ФИО3, ул. Половинская, шоссе им. Тюнина включены в реестр муниципальной собственности г. Кургана (том.2 л.д.88).

В силу подпункта 5 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подпункта 1.5. пункта 1 статьи 5 Устава муниципального образования города Кургана муниципальное образование осуществляет полномочия в области использования автомобильных дорог и дорожной деятельности.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 указанного закона).

Согласно статье 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

В соответствии с Уставом Муниципального казённого учреждения «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» данное учреждение создано в целях реализации полномочий Администрации города Кургана в сфере содержания автомобильных дорог и благоустройства территории городского округа (том 1 л.д.24-34).

Для реализации функции по организации надлежащего содержания автомобильных дорог местного значения городского округа между Департаментом экономического развития и управления муниципальным имуществом Администрации города Кургана и Муниципальным казённым учреждением «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» заключен договор от 25.06.2008 на организацию контроля и надзора за техническим состоянием автомобильных дорог местного значения, мостов и путепроводов, коллекторов и водостоков ливневой канализации, водооградительных дамб, расположенных на территории города Кургана. В соответствии с дополнительным соглашением от 20.01.2012 к названному договору Департамент экономического развития и управления муниципальным имуществом Администрации города Кургана заменён на Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана (том 2 л.д.61-62, 67-84).

Одним из основных видов деятельности Учреждения является выполнение функций заказчика и заключение от имени муниципального образования города Кургана муниципальных контрактов по содержанию, ремонту, капитальному ремонту, реконструкции, строительству улиц и дорог города Кургана (пункт 2.2. Устава).

В соответствии с пунктом 3.11. Устава заключение и оплата Учреждением муниципальных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счёт бюджетных средств, производятся от имени муниципального образования города Кургана в пределах доведённых учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено Бюджетным кодексом РФ и с учётом принятых и неисполненных обязательств.

Согласно пункту 2.2.7. Устава учреждение выполняет разработку проектно-сметной документации на выполнение работ по содержанию, ремонту, капитальному ремонту улиц и дорог города Кургана.

Материалами дела установлено, что Администрацией города Кургана утверждён перечень объектов ремонта автомобильных дорог общего пользования города Кургана на 2012 год (том 2 л.д.60). В состав данных объектов вошли вышеперечисленные участки улиц, ремонт которых предполагался за счёт субсидий областного бюджета, определена сметная стоимость ремонта в соответствии с соглашением о направлении в 2012 году в бюджет муниципального образования город Курган субсидий из дорожного фонда Курганской области, подписанным 25.05.2012 между Главным управлением автомобильных дорог Курганской области и Администрацией г. Кургана (том 2 л.д.63-66).

Руководителем Администрации города Кургана, директором Департамента развития городского хозяйства утверждены задания на проектирование ремонта ул. Половинская на участке от ул. Гоголя до ул. Куйбышева, ул. ФИО3 на участке от поворота ул. Урожайная до автомобильной дороги «Байкал», шоссе Тюнина от поворота на пос. Смолино до съезда на старую кетовскую дорогу и перекрёстка на пос. Керамзитный.

Муниципальным казённым учреждением «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» выполнены проекты ремонта указанных дорог в соответствии с утверждёнными заданиями на проектирование.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Учреждением заключены муниципальные контракты на выполнение работ по ремонту вышеперечисленных улиц от 26.04.2012 №19, от 28.04.2012 №18, от 21.06.2012 №28 (том 1 л.д.60-143, том 2 л.д.11-53). Стоимость работ по данным контрактам соответствовала сметной стоимости, установленной в вышеназванных перечне объектов ремонта автомобильных дорог общего пользования города Кургана на 2012 год и соглашении о направлении в 2012 году в бюджет муниципального образования город Курган субсидий из дорожного фонда Курганской области.

Законченные работы по ремонту указанных улиц приняты приёмочной комиссией по актам от 16.10.2012, от 17.10.2012, от 09.11.2012 (том 2 л.д.95-116). Комиссия решила принять в эксплуатацию предъявленные к приёмке отремонтированные участки автомобильных дорог, установлена общая оценка качества ремонта «хорошо», к актам прилагаются ведомости выполненных работ, ведомости контрольных измерений и испытаний, графические схемы дорог с указанием принятых работ.

Согласно оспариваемому предписанию заявителю необходимо было в срок до 01.10.2012 привести проектную документацию по ремонту вышеперечисленных дорог в соответствие с требованиями СП 42.13330.2011, ОДМ 218.4.005-2010 «Рекомендации по обеспечению безопасности движения на автомобильных дорогах», СНиП 2.05.03-84* «Мосты и трубы», ГОСТ 52289-2004. По отремонтированным участкам дорог по ул. ФИО3, мост через реку Черная в срок до 01.11.2012 необходимо обеспечить на мосту полосы безопасности, установить барьерное ограждение, по шоссе Тюнина в срок до 01.10.2012 предусмотреть восстановление разрушенной кромки покрытия, довести ширину полосы движения до нормативной 3,5м, соответственно ширину покрытия до 14м на всём протяжении ремонтируемого участка дороги.

Предписание об устранении нарушений законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного контроля в области дорожного хозяйства, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для заявителя. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Предписание административного органа должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Вместе с тем, в оспариваемом предписании в части внесения изменений в проектную документацию, которая уже реализована, требования не целесообразны, выполнение этих требований не приведёт к прекращению и устранению выявленного нарушения.

Управлением не представлено доказательств того, что предписание в части обеспечения полосы безопасности и установления барьерного ограждения на мосту через реку Черная, а также расширения покрытия шоссе Тюнина, исполнимо. Заявитель является муниципальным казённым учреждением, соответственно его деятельность регламентирована Уставом учреждения, Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". В соответствии с Уставом заключение и оплата Учреждением муниципальных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счёт бюджетных средств, производятся от имени муниципального образования города Кургана в пределах доведённых учреждению лимитов бюджетных обязательств.

Заинтересованным лицом не представлено правового обоснования применения нормативных актов, указанных в оспариваемом предписании, и возможность соблюдения их заявителем исходя из утверждённых проектов, муниципальных контрактов и соответствующего финансирования.

Требования, содержащиеся в оспариваемом предписании, касаются не качества выполненных работ по ремонту улиц, а направлены на реконструкцию, усовершенствование имеющихся дорог и мостов, что в соответствии с Классификацией работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, утверждённой приказом Минтранса РФ от 12.11.2007 №160, не относится к видам работ по ремонту автомобильных дорог.

При названных обстоятельствах законность содержащихся в предписании требований не подтверждена соответствующими доказательствами, свидетельствующими о нарушении заявителем вменяемых ему обязательных требований, что является основанием для признания оспариваемого предписания недействительным.

При подаче заявления Муниципальным казённым учреждением «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» в доход федерального бюджета платёжным поручением от 24.09.2012 №857 перечислена государственная пошлина в размере 2000 рублей, в силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанная сумма подлежит взысканию с заинтересованного лица в пользу заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Заявление Муниципального казённого учреждения «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» удовлетворить.

Признать недействительным предписание Управления государственного автодорожного надзора по Курганской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 31.08.2012 №209.

Взыскать с Управления государственного автодорожного надзора по Курганской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу Муниципального казённого учреждения «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подаётся через Арбитражный суд Курганской области.

Судья Л.П. Шестакова