Гражданский кодекс часть 1

Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области (далее- заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании представления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области (далее- заинтересованное лицо, Росфиннадзор) о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 28.06.2013 № 43-04-29/1424 незаконным.

Представители заявителя в судебном заседании на заявленных требованиях настаивали по основаниям, изложенным в заявлении, дополнениях к заявлению (том 1 листы дела 5-7, 47-49, том 2 листы дела 89-92). Считают, что представление является незаконным и необоснованным, поскольку вынесено Росфиннадзором в нарушение пунктов 3, 4, 123 Регламента, статьи 2 Бюджетного кодекса РФ, ввиду отсутствия нарушений бюджетного процесса, а также возложении обязанностей на Департамент в нарушение статьи 83 Лесного кодекса РФ, Методики, выразившиеся в осуществлении контроля за субсидиями, предоставленными из федерального бюджета, на осуществление полномочий в области лесных отношений. Считают, что выявленные Росфиннадзором нефинансовые нарушения не относятся к контролю, предусмотренному пунктом 3 Регламента. Действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает вынесение Представления Росфиннадзором по результатам проверки с указанием лишь на прочие нефинансовые нарушения.

Считают, что приказ Рослесхоза от 05.10.2011 № 425 «О порядке проведения бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций субъектам Российской Федерации на реализацию полномочий в области лесных отношений на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» не является нормативным правовым актом, в виду отсутствия признаков, характеризующих нормативный правовой акт. Кроме того, указали, что содержание нарушения, указанного в Представлении, не свидетельствует о нарушении пункта 2 приказа Рослесхоза. Пункт 2 данного приказа не содержит какие-либо властно-распорядительные указания для обязательного исполнения, а лишь утверждает определенные документы, в связи с чем, положения пункта 2 приказа Департаментом не могут быть нарушены.

Пояснили, что выписка из протокола от 18.11.2011 и лист согласования объемных и финансовых показателей на реализацию полномочий в области лесных отношений на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов свидетельствуют о принятии участия представителей Департамента на заседании Комиссии Федерального агентства лесного хозяйства по бюджетным проектировкам расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период и исполнении данного приказа в целом.

Считают, что оспариваемым Представлением нарушены права Департамента, поскольку заявителю предлагается осуществлять контроль за субсидиями, предоставленными из федерального бюджета; а также рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц. Кроме того, по всему тексту представления речь идет о субсидиях, однако заявителю выделяются из федерального бюджета субвенции.

Представители заинтересованного лица в судебном заседании возражали против заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве (том 1 листы дела 61-66). Оспариваемое представление считают законным и обоснованным. Пояснили, что в ходе проверки были выявлены прочие нефинансовые нарушения.

Рассмотрев материалы дела, заслушав объяснения представителей сторон, суд установил следующее.

На основании приказа № 106 от 20.05.2013 Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области проведена проверка в отношении заявителя по вопросам соблюдения в 2012 году бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения консолидированных бюджетов Российской Федерации в части предоставленных из федерального бюджета субвенций, субсидий и иных межбюджетных трасфертов, имеющих целевое назначение (том 1 лист дела 84), результаты которой отражены в акте от 25.06.2013 (том1 листы дела 85-111).

По итогам проверки Департаменту выдано Представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 28.06.2013 № 43-04-29/1424, которым предложено рассмотреть настоящее представление, принять меры по недопущению в дальнейшем выявленных нарушений, рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц, а также указано на возможность привлечения к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае невыполнения в установленный срок данного представления (том 1 лист дела 51-52).

Не согласившись с Представлением Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области от 28.06.2013 № 43-04-29/1424 заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным и отмене.

Одновременно заявителем заявлено письменное ходатайство о восстановлении пропущенного срока, предусмотренного ч.4 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на обращение в суд. В обоснование заявленного ходатайства заявитель указывает на невозможность подписания заявления руководителем Департамента в связи с нахождением его за пределами Курганской области.

Представители заинтересованного лица по заявленному ходатайству возражали.

В силу части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявление об оспаривании ненормативного акта государственного органа может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В соответствии с частью 1 статьи 115 названного Кодекса лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных АПК РФ или иными федеральными законами либо арбитражным судом.

Частью 1 статьи 117 АПК РФ определено, что процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено АПК РФ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений. Поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм АПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Поскольку нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, определенный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Право установления этих причин и их оценка принадлежат суду.

Суд учитывает, что установленный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процессуальный срок пресекательным не является и не может ограничить конституционное право лица на судебную защиту. Восстановление процессуального срока направлено на обеспечение доступа к правосудию лица, обратившегося в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, и разрешение в судебном порядке возникшего правового конфликта, что само по себе не нарушает чьих-либо прав, не может рассматриваться в качестве нарушения норм процессуального права, которое может привести к вынесению незаконного судебного акта.

Как следует из материалов дела, оспариваемое представление № 43-04-29/1424 было получено заявителем 03.07.2013 (том 1 листы дела 51-53), а в арбитражный суд Департамент обратился 09. 10.2013.

С учётом того, что право на восстановление пропущенного срока предоставлено суду, восстановление судом срока на обжалование не нарушает прав и законных интересов как заявителя, так и заинтересованного лица, а также учитывая незначительный пропуск срока (6 дней), суд считает возможным удовлетворить ходатайство заявителя о восстановлении пропущенного срока.

По существу заявленных требований, оценив доводы сторон и представленные доказательства, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными настоящим Кодексом и Правительством Российской Федерации (ст. 166.2 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 284 Бюджетного кодекса РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса: принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств; привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004г. №198 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Основными функциями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора являются: проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета.

Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004г. №278 утверждено Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, согласно которому Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: пункт 5.1. осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций. Пункт 5.14.: в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право: проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

Приказом Министерства финансов РФ от 11 июля 2005г. №89н в целях реализации постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004г. №198 утверждено Положение о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, согласно которому территориальные управления Росфиннадзора наделены теми же полномочиями в финансово-бюджетной сфере.

Приказом Министерства финансов РФ от 4 сентября 2007г. №75н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Согласно положениям Административного регламента Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок. Цель ревизии (проверки) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункты 3,4).

По результатам ревизии (проверки), в ходе которой выявлены нарушения требований бюджетного законодательства Российской Федерации, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) применяет меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278, Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 г. N 89н, в рамках административных процедур, предусмотренных настоящим Регламентом (пункт 121).

По результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета (далее - представление).

В представлении руководителя Росфиннадзора (территориального органа) указывается: фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств; перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы нарушения, нормативного правового акта, положения которого нарушены; предложение о рассмотрении представления; предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; срок извещения должностного лица, вынесшего представление, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 123).

На основании изложенных нормативных положений суд считает, что территориальным управлением Росфиннадзора по итогам ревизии (проверки) может быть выдано обязательное к рассмотрению представление о выявленных нарушениях бюджетного законодательства.

Статьей 281 Бюджетного кодекса РФ определено понятие нарушения бюджетного законодательства – это неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации влечет применение к нарушителю мер принуждения.

В соответствии со статьей 282 Бюджетного кодекса к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Статьей 283 Бюджетного кодекса определены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Перечень оснований является открытым и допускает иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Таким образом, по мнению суда, Территориальное управление Росфиннадзора вышеперечисленными нормативными актами уполномочено на выдачу по итогам ревизии обязательного для рассмотрения представления о недопущении выявленных нарушений только бюджетного законодательства, но не любых, установленных в ходе проверки нарушений.

Как следует из материалов дела, а также пояснений представителей заинтересованного лица, в ходе проверки Росфиннадзором были установлены нефинансовые нарушения, а именно недостигнуты целевые прогнозные показатели, отраженные в отчете формы № 1 –полномочия «Отчет о достижении целевых прогнозных показателей за 2012 год», что явилось нарушением заявителем п.2 Приказа Федерального лесного хозяйства от 05.10.2011 № 425 «О порядке проведения бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций субъектам Российской Федерации на реализацию полномочий в области лесных отношений на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов».

Между тем в оспариваемом представлении не отражено, какие нормы бюджетного законодательства нарушены заявителем.

Пунктом 2 приказа Федерального лесного хозяйства от 05.10.2011 № 425 «О порядке проведения бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций субъектам Российской Федерации на реализацию полномочий в области лесных отношений на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» (далее- приказ № 425) предусмотрено, что в целях согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства целевых прогнозных показателей и основных параметров бюджета в области охраны, защиты и воспроизводства лесов, разработанных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 гг. необходимо утвердить График вызова уполномоченных представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, согласно приложению; Временный регламент защиты бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций субъектам Российской Федерации на реализацию полномочий в области лесных отношений, и утверждения плановых показателей поступления в бюджетную систему Российской Федерации платы за использование лесов на очередной финансовый год и плановый период, согласно Приложению N 2; Альбом форм для защиты бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций субъектам Российской Федерации на реализацию полномочий в области лесных отношений, и утверждения плановых показателей поступления в бюджетную систему Российской Федерации платы за использование лесов на очередной финансовый год и плановый период, согласно приложению N 3.

Данный приказ не регулирует бюджетные правоотношения, а лишь утверждает определенные формы. Невыполнение прогнозных показателей, отраженных в отчете формы1-полномочия « Отчет о достижении целевых прогнозных показателей за 2012 год» не свидетельствует о нарушении заявителем условий предоставления субвенций.

По мнению суда, установленные Росфиннадзором нарушения п.2 приказа № 425 не являются нарушениями бюджетного законодательства, поскольку не привели к нецелевому, неправомерному и неэффективному использованию средств бюджета, в связи с чем, не могут быть включены в представление и влечь за собой применение мер принуждения.

Из пояснений представителей заинтересованного лица и представленных материалов проверки, также следует, что нормы бюджетного законодательства заявителем соблюдаются. Каких-либо нарушений в части получения и использования бюджетных средств в ходе проверки не установлено. Выявленные нарушения п.2 приказа 425 являются иными нефинансовыми нарушениями.

Таким образом, оспариваемое представление не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя.

Довод представителей заинтересованного лица о том, что принятие данного представления не нарушает прав и законных интересов заявителя, суд считает необоснованным.

В силу положений статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса является мерой принуждения; сам факт вынесения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса предполагает наличие в деятельности лица, которому адресовано представление, по мнению административного органа, нарушений, требующих устранения или недопущения их в дальнейшем; представление должно быть обязательно рассмотрено в указанный в нем срок с обязательным информированием Росфиннадзора о результатах рассмотрения.

С учетом того, что по общему правилу предполагается добросовестность участников экономической деятельности, включая добровольное исполнение правовых актов контролирующих органов, содержание такого представления является основанием для возникновения у лица, которому оно адресовано, соответствующих обязанностей.

Оспариваемое представление принято руководителем Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области на основании пункта 2 статьи 284 БК РФ, то есть само по себе является мерой принуждения; в нем содержатся указания на прочие нефинансовые нарушения. Отсутствие бюджетных нарушений, выявленных при проведении проверок, является критерием для оценки деятельности Департамента и его руководителя со стороны главного распорядителя средств федерального бюджета.

Использование в представлении термина "предлагаю", по мнению суда, не свидетельствует о том, что данное представление не затрагивает права Департамента при осуществлении экономической деятельности и не носит для него обязательного характера.

Так, в соответствии с пунктом 86 Административного регламента, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, в ходе ревизии (проверки) проводятся контрольные действия по изучению, в том числе, принятых проверяемой организацией мер по устранению нарушений, возмещению материального ущерба, привлечению к ответственности виновных лиц по результатам предыдущей ревизии (проверки).

Таким образом, в случае невыполнения представления, непринятия Департаментом мер по недопущению в дальнейшем совершения нарушений законодательства, указанных в оспариваемом представлении, при проведении следующей ревизии (проверки) данный факт будет отражен в акте, тем самым характеризуя заявителя в качестве недобросовестного участника бюджетного процесса. Во избежание этого, заявитель должен или выполнить указания представления, или оспорить выводы Росфиннадзора по существу.

Кроме того, в оспариваемом представлении в качестве предложения указано, не допускать нарушения Приказа № 425, а также осуществлять контроль за субсидиями, предоставленными из федерального бюджета. Однако, доказательств тому, что заявителем нарушается приказ № 425, а также осуществляется ненадлежащий контроль за предоставленными из федерального бюджета субвенциями, заинтересованным лицом суду не представлено и материалы проведенной проверки не содержат.

Суд также считает необходимым отметить, что за невыполнение требований представления предусмотрена административная ответственность по статье 19.5 КоАП (пункт 126 Административного регламента). Кроме того, возможна ответственность не только административная, но и дисциплинарная, поскольку в оспариваемом представлении указано на необходимость рассмотрения, в том числе и вопроса о привлечении к ответственности виновных лиц.

Довод представителей заинтересованного лица о невозможности привлечения заявителя к административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ в связи с истечением срока на привлечение, судом отклоняется. По смыслу ст.ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность оспариваемого ненормативного акта проверяется судом на момент его принятия, независимо от дальнейших действий государственного органа.

Учитывая изложенное, суд считает требования заявителя обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков.

Руководствуясь статьями 167-170,201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Решил:

Заявление Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области удовлетворить.

Представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 28.06.2013 № 43-04-29/1424 признать незаконным и отменить.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подаётся в арбитражный суд апелляционной инстанций через Арбитражный суд Курганской области.

Судья

Л.А. Деревенко