Гражданский кодекс часть 1

от заявителя: ФИО1 – начальник юридического отдела, доверенность от 09.01.2008г.; ФИО2 – зам. начальника юридического отдела, доверенность от 09.01.2008г.; ФИО3 – зам. начальника финансово-экономического отдела, доверенность от 14.01.2008г.; ФИО4 – старший юрисконсульт юридического отдела, доверенность от 09.01.2008г.;

от ответчика: ФИО5 – доверенность от 09.01.2007г.; ФИО6 – доверенность от 27.02.2008г.

от заинтересованного лица: ФИО7 – главный бухгалтер, доверенность от 01.03.2008г.;

установил:

Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курганской области (далее по тексту также – заявитель, ГУ МЧС России по Курганской области) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением о признании предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области (далее по тексту также – ответчик, ТУ Росфиннадзора в Курганской области) от 09.10.2007г. № 43-03-49/1-1845 недействительным в части, а именно: пункт 1. Нецелевое использование средств федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов, пункт 2. Незаконное использование средств федерального бюджета, не являющееся нецелевым использованием, пункт 3. Иные финансовые нарушения.

В обоснование заявленных требований указывает на отсутствие в действиях ГУ МЧС России по Курганской области нарушений норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Оспаривая пункт1 предписания, заявитель приводит доводы о том, что в 2005-2006 годах оплата коммунальных услуг производилась им строго на цели, соответствующие условиям их получения в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств, в связи с чем, данные расходы не являются нецелевым использованием бюджетных средств применительно к положениям ст.289 Бюджетного кодекса РФ.

Неправомерность пункта 2 предписания, по мнению заявителя, заключается в том, что оплата услуг по электроснабжению в 2005-2006 годах производилась в соответствии с условиями заключенных договоров на возмещение расходов по коммунальным услугам. Помимо этого, указывает, что нормами Бюджетного кодекса РФ не предусмотрено такое понятие как «неэффективное использование бюджетных средств». Полагает неправомерным применение в пункте 2 предписания норм Трудового кодекса РФ, поскольку в данном случае правоотношения регулируются Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Учитывая, что денежные средства, указанные в пункте 2 предписания, признаны использованными неэффективно, и не являются нецелевым использованием, содержащееся в данном пункте требование об их восстановлении не соответствует требованиям ст.289 БК РФ, согласно которой изъятие бюджетных средств допускается только в случаях использования их не по целевому назначению.

Отраженные в пункте 3 предписания нарушения Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» при закупе в ноябре 2006 года товарно-материальных ценностей опровергаются решением комиссии по контролю в сфере размещения заказов на территории Курганской области при Управлении Федеральной антимонопольной службы по Курганской области по делу № 95-гз о нарушении законодательства о размещении заказов от 18.10.2007г.

Обосновывая подведомственность настоящего спора арбитражному суду, указывает, что оспариваемые пункты предписания создают для заявителя препятствия в сфере экономической деятельности, так как деятельность получателя бюджетных средств, выделенных на его содержание, по существу является экономической.

Оформление предписания в отношении руководителя юридического лица не соответствует требованиям пунктов 122, 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Министерства финансов РФ от 04.09.2007г. № 75н.

Определением от 05.02.2008г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Главное Управление Гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций по Курганской области.

В судебном заседании 19.03.2008г. в порядке ст.156 Арбитражного процессуального кодекса РФ судом объявлялся перерыв до 26.03.2008г.

Представители заявителя в судебном заседании настаивали на удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Представители ответчика с заявленными требованиями не согласны по основаниям, изложенным в отзыве и в дополнительном отзыве на заявление. По мнению ответчика нецелевое использование средств федерального бюджета выразилось в направлении средств на оплату услуг, которые фактически не были предоставлены. В нарушение статьи 242 БК РФ спорные денежные средства были перечислены заявителем в доход областного бюджета, тогда как неиспользованные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 31 декабря (2005 и 2006) следует перечислять в доход федерального бюджета. В смете расходов на финансовый год заявителем не отражалась дебиторская задолженность за коммунальные услуги по состоянию на 01.01., что является нарушением статьи 221 БК РФ. Без учета указанной дебиторской задолженности были доведены лимиты бюджетных обязательств на следующий финансовый год, что повлекло за собой увеличение расходов финансового результата заявителя и противоречит положениям Постановления Правительства РФ от 22.02.2006г. № 101 «О мерах по реализации Федерального закона РФ «О федеральном бюджете на соответствующий финансовый год».

Неэффективное использование средств федерального бюджета заключается в том, что оплата за коммунальные услуги рассчитывалась заявителем исходя из численности работников, занимающих соответствующее помещение, а не из кубических метров этих помещений. Применение статьи 167 ТК РФ является обоснованным, поскольку законодательством о государственной гражданской службе не регулируются вопросы табелирования и оплаты труда государственным гражданским служащим, находящимся в служебной командировке. По мнению ответчика нарушения в области антимонопольного законодательства, указанные в предписании, не могут быть расценены как нарушения прав и законных интересов заявителя. Представители ответчика считают оспариваемые пункты предписания законными, в удовлетворении требований заявителя просят отказать.

Представитель заинтересованного лица согласен с доводами заявителя о том, что пункт 1 предписания является необоснованным, поскольку факт нецелевого использования денежных средств отсутствует. Суду пояснил, что выявленные при проведении проверки нарушения в части необоснованного отражения расходов за коммунальные услуги устранены, заявителю произведен перерасчет коммунальных услуг за 2006-2007 годы в сторону уменьшения фактических расходов. Вместе с тем, данный факт в акте ревизии ответчиком не учтен.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям:

Установлено, что в период с 30.08.2007г. по 28.09.2007г. сотрудниками Территориального управления финансово-бюджетного надзора в Курганской области проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курганской области.

Согласно акту проверки (том 1 л.д.97-121) ревизией установлены: нарушения в составлении отчета о финансовых результатах бюджетной деятельности в части необоснованного отражения расходов по подстатье экономической классификации 223 «коммунальные услуги» по состоянию на 01.01.2006г. на сумму 41,868тыс.руб. и на 01.01.2007г. на сумму 294,997тыс.руб. Указанные суммы денежных средств в соответствии со ст.242 БК РФ следовало перечислить в доход федерального бюджета как остатки средств федерального бюджета, не использованные по состоянию на 31.12 соответствующего отчетного года. Вместе с тем, данные денежные средства безосновательно направлены на оплату коммунальных услуг по счетам Главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Курганской области, так как у заявителя отсутствовала задолженность перед названной организацией. Согласно выводам ревизии названные суммы средств федерального бюджета использованы не по целевому назначению, что является нарушением ст.158 п.4, 161 п.6, 242, 289 БК РФ(акт проверки л.д. 103 том 1, пункт 1 оспариваемого предписания)

Проверкой обоснованности расходования средств на содержание помещений оплату тепловой и электрической энергии за 2005 -2006 установлено неэффективное использование средств федерального бюджета в сумме 483546 т.руб. В ходе проверки был произведен обмер фактически занимаемой площади сотрудниками ГУ МЧС России по договорам №45 и №46 в административных зданиях по адресам: <...> Куйбышева,191 и установлены расхождения по размеру площадей в сторону увеличения по договорам аренды(акт проверки л.д.113 том1 пункт 2 оспариваемого предписания).

При проверке правильности начисления заработной платы во время нахождения в служебных командировках гражданскому персоналу начисление и выплата заработной платы производилась за фактически отработанное время без применения порядка исчисления среднего заработка.

Переплата денежных средств за проверяемый период составила 2,125 т.руб. Данное нарушение было устранено в ходе ревизии. (акт проверки л.д.108 том1, пункт 2 оспариваемого предписания)

Проверкой соблюдения законодательства по размещению заказа по государственным закупкам установлено, что согласно приказу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 06.04.2006 №207 ГУ МЧС России по Курганской области наделено правом размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд. Вместе с тем в ноябре 2006 у ЧП ФИО8 приобретено фотооборудование на сумму свыше 82.т.руб без проведения запроса котировок( акт проверки л.д.119, том 1 , пункт 3 оспариваемого предписания).

По результатам проверки ТУ Росфиннадзора в Курганской области 09.10.2007 вынесено предписание(том 1 л.д.6-9) по устранению выявленных нарушений.

Давая оценку доводам заявителя по пункту 1 оспариваемого предписания в части нецелевого использования денежных средств, суд приходит к следующему:

В судебном заседании установлено, что заявитель занимает часть помещений в зданиях, балансодержателями которых являются Главное управление ГОЧС по Курганской области и ГУ «ЕДДЦ УГПС ГУ ГОЧС по Курганской области», с которыми у него заключены договоры №27 от 01.01.2005, №45 от 01.01.2006, №46 от 01.01.2006 на возмещение расходов по коммунальным услугам в 2005-2006 годах в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных по КОСГУ ст.223 «Коммунальные услуги». Указанные обстоятельства подтверждены копиями договоров приобщенных в дело.

Как следует из дела ТУ Росфиннадзор по Курганской области расценил как факт нецелевого использования бюджетных средств оплату по возмещению расходов по коммунальным услугам на основании счетов-фактур, выставленных Главным управлением ГОЧС по Курганской области за 2005-2006 заявителю, отраженных в бухгалтерском учете как фактические расходы по статье 223 «Коммунальные услуги» в пределах выделенных лимитов, но без учета объемов фактического потребления (встречной проверкой выявлена скрытая дебиторская задолженность).

В соответствие со ст.289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается их направление и использование на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Таким образом, использование бюджетных средств можно расценивать как нецелевое исключительно в случае использования их на цели, не соответствующие условиям получения.

Федеральный закон от 15 августа 1996 №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» и Приказ Минфина России от 11 декабря 2002 №127н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» устанавливают статьи бюджетной классификации, в строгом соответствии с которыми получатели бюджетных средств вправе расходовать полученные средства федерального бюджета.

В соответствии с порядком организации работы по доведению через территориальные органы федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, утвержденного приказом Минфина России от 10.06.2003 №50н, исполнение федерального бюджета производится на основе применения расходного расписания с доведенными лимитами бюджетных обязательств распорядителем средств федерального бюджета.

В соответствии со ст.225 Бюджетного кодекса РФ получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов.

Представленные в судебное заседание счета-фактуры об оплате подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета обязательств по коду 223 «коммунальные услуги» свидетельствуют о том, что на данную подстатью заявителем отнесены расходы по оплате договоров на оказание коммунальных услуг: в том числе отопление, горячее водоснабжение, электроэнергия, превышение лимита бюджетных обязательств заявителем не допущено.

В связи с чем, суд приходит к выводу о том, что в судебном заседании факт нецелевого использования средств федерального бюджета не нашел подтверждения. Квалифицировать выявленную при проверке заявителя дебиторскую задолженность при направлении средств федерального бюджета заявителем на цели соответствующие условиям их получения, в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств в соответствии с экономической классификацией расходов бюджета как нецелевое использование средств федерального бюджета неправомерно.

Согласно ч.2 ст.161 Бюджетного кодекса РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета, лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Нарушение бюджетным учреждением требований настоящей статьи при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Завышение расходов по статье экономической классификации 223 «коммунальные услуги» на сумму 41868 руб. на 01.01.06 и на 01.01.07 на сумму 294997 руб. вследствие меньшего фактического объема по оказанным услугам материалами дела подтверждено. Доказательствами тому является перерасчет коммунальных услуг в сторону уменьшения фактических расходов (см. справку фактического потребления коммунальных услуг ГУ МЧС России по данным Главного управления ГОЧС Курганской области) за подписью руководителя и главного бухгалтера Главного управления ГОЧС по Курганской области.

Как пояснил в судебном заседании представитель Главного управления ГОЧС по Курганской области данный перерасчет не был учтен в ходе ревизии. Из объяснений представителя ТУ Росфиннадзора, участвовавшего в проведении ревизии следует, что с упомянутой выше справкой ревизоры не были ознакомлены, вероятнее всего справка оформлена после окончания ревизии и оформлении акта.

В связи с изложенными выше обстоятельствами суд полагает, что за выявленные нарушения ТУ Росфиннадзор вправе был поставить вопрос о применении к заявителю мер в порядке требований установленных статьями 282,283 БК РФ.

По пункту 2 оспариваемого предписания суд установил следующее:

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств закреплен в ст.34 БК РФ и означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В ходе проверки был выявлен факт неправомерного расходования средств федерального бюджета (ст. 70 БК РФ) , выразившегося в начислении и выплате заработной платы во время нахождения в служебных командировках гражданского персонала за фактически отработанное время без применения порядка исчисления среднего заработка. Оплата за потребленную электроэнергию производилась без учета фактически занимаемых площадей(выявлены расхождения фактически занимаемой площади и площади, указанной в договорах в сторону уменьшения) и не по показаниям электросчетчика ( как указано в ст.544 ГК РФ), а исходя из общей численности сотрудников и площади, указанной в договоре, что является неэффективным использованием средств федерального бюджета (ст.34,163 БК РФ).

По мнению заявителя, бюджетное законодательство не предусматривает понятие неэффективного использования бюджетных средств. Вывод о неправомерном использовании средств федерального бюджета является необоснованным. Применение ст. 167 ТК РФ «Гарантии при направлении работников в служебные командировки» в толковании ТУ Росфиннадзора не допустимо.

Доводы заявителя в части отсутствия понятия эффективного использования бюджетных средств несостоятельны и опровергаются положениями приведенной выше статьи 34 БК РФ и 163 БК РФ в соответствии с которой получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением.

Доказательств, опровергающих доводы ТУ Росфиннадзора в той части, что размер фактически занимаемых площадей в несколько раз меньше, чем указано в договоре и установлено проверкой, заявителем суду не представлено (ст. 65 АПК РФ).

Как видно из пояснений заявителя отдельного помещения в административном здании ему не выделено, кабинеты заявителя и кабинеты Главного управления ГОЧС по Курганской области чередуются, возможность поставить счетчики в каждый кабинет отсутствует, в связи с чем заявитель фактически оплачивает площади (коридоры, зал, места общего пользования) которыми пользуется ГУ ГОЧС. Методика расчета по оплате за электроэнергию производится исходя из общей численности служащих и площадей в соответствии с условиями договора. В настоящее время администрация решает вопрос о переселении заявителя в отдельное здание.

Доводы ТУ Росфиннадзора о том, что оплата за электроэнергию производится в нарушение требований ст.544 Гражданского кодекса РФ является обоснованным.

Согласно ст. 544 ГК РФ оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета электроэнергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашениями сторон. Ссылка заявителя на условия соглашения (договора) неправомерна, поскольку объем фактически занимаемых площадей в разы меньше, чем указано в договоре. В связи с чем вывод ТУ Росфиннадзора о неэффективном использовании денежных средств по оплате за электроэнергию следует признать правомерным. В данном случае заявителем не выполнены требования ст.163 БК РФ.

При указанных обстоятельствах вывод ТУ Росфиннадзора о неэффективном использовании бюджетных средств является правомерным.

По вопросу начисления и выплаты заработной платы гражданскому персоналу, находящемуся в служебных командировках суд установил, что сотрудникам, направленным в служебные командировки в табеле учета рабочего времени командировка (К) не ставится. Заработная плата начисляется как за фактически отработанное время (8). Указанное обстоятельство подтверждено табелями учета рабочего времени, не оспаривается заявителем.

В соответствии со ст.167 ч.3 ТК РФ за весь период командировки за работником сохраняется средний заработок. Порядок исчисления среднего заработка определен ст. 139 ТК РФ и Положением об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2003 №213 (действовавшего на момент проведения проверки). Как показала проверка начисление заработной платы, и оплата командировочных расходов производилась заявителем без учета указанных требований закона. Следовательно, вывод ТУ Росфиннадзора о неправомерном использовании средств федерального бюджета является правильным.

Более того, заявитель сам был согласен с выявленными нарушениями, поскольку удержание неправомерно исчисленных денежных средств по командировкам им было произведено, что подтверждено документально. На устранение нарушения в ходе ревизии указано в акте проверки.

Вместе с тем действующее законодательство (ст.289 БК РФ на которую ссылается орган Росфиннадзора, как на основание восстановления) не содержит прямого указания на восстановление неэффективного и неправомерного использования средств федерального бюджета.

В указанной части требования заявителя являются правомерными и оспариваемое предписание в данной части следует признать недействительным.

По пункту 3 оспариваемого предписания в качестве иных финансовых нарушений указано на закуп товароматериальных ценностей (фотооборудования) без проведения запроса котировок в ноябре 2006 года, что, по мнению органа Росфиннадзора, является нарушением Федерального закона №94 ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В акте проверки указано, что при проверке установлены признаки нарушения законодательства о размещении заказов, выразившиеся в приобретении фотооборудования на сумму 82025 руб. превышающую установленный Центральным банком РФ предельный размер расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке без проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Как видно из дела по данному факту в адрес УФАС России из Управления Росфиннадзора поступила информация, которая была проверена и в действиях заявителя нарушений Закона о размещении заказов не установлено, поскольку приобретенные товары (обьективы и фотоаппараты) не являются одноименными товарами, а следовательно приобретение их осуществлено заявителем без заключения государственного контракта на законных основаниях.(том 1 л.д.20).

Принимая во внимание изложенные выше обстоятельства, суд полагает, что по пункту 3 оспариваемого предписания нарушения финансового законодательства в судебном заседании не нашло подтверждения.

По смыслу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствии этого акта требованиям действующего законодательства и нарушение прав лица, обратившегося за защитой своих прав.

Поскольку по пункту 3 оспариваемого акта заявителю предложено не допускать нарушений Федерального законодательства, реально права заявителя данным пунктом не нарушены, суд не находит оснований для признания данного пункта недействительным.

Таким образом, учитывая изложенные выше обстоятельства, суд приходит к выводу об удовлетворении требований заявителя частично.

Расходы по государственной пошлине распределены судом в соответствии с требованиями ст. 110 АПК РФ.

Руководствуясь ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

р е ш и л :

Заявление удовлетворить частично.

Признать недействительным предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курганской области от 09.10.2007г. № 43-03-49/1/1845 в части пункта 1, которым начальнику Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курганской области ФИО9 предписано устранить нецелевое использование средств федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов в размере 41,868тыс.руб. в 2005 году и 294,997тыс.руб. в 2006 году путем восстановления указанных средств в доход федерального бюджета, в части пункта 2 касающееся требования по восстановлению неэффективного и неправомерного использования средств федерального бюджета в суммах: 2005- 217308 руб.(43689 и 173619), 2006 -266328 (52271 и 213967) как не соответствующим ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления его в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его вступления в законную силу через Арбитражный суд Курганской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда http://18aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.

Судья Г.Н. Зенченко