Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Курской области в составе судьи Лымаря Д.В., при ведении протокола судебного заседания судьёй, рассмотрев в открытом судебном заседании 01.11.2007 г. дело по заявлению Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области, г. Курск (далее – Управление Ростехнадзора по Курской области) к

Управлению Федеральной антимонопольной службы по Курской области

третьи лица: Федеральное государственное учреждение «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу», г. Сергиев Посад, в лице Курского филиала, г. Курск (далее – ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО»)

Прокуратура Курской области;

Общество с ограниченной ответственностью «Эколайн»;

Общество с ограниченной ответственностью «Родолит»;

Общество с ограниченной ответственностью «Графит»;

ИП Пенской Николай Михайлович;

ИП Мухина О.Н.;

КОО ООО ВОИ;

Открытое акционерное общество «Сахпроект»

об оспаривании решения и предписания УФАС

при участии в заседании:

от заявителя: Казакевич Н.А. – по пост. доверенности от 26.09.2007 г.;

от ответчика: Свиридов Д.В. – по пост. доверенности от 15.11.2006 г.;

от третьего лица (ФГУ «ЦЛАТИ»): Морозов В.М. – по пост. доверенности от 28.03.2007 г.;

от Прокуратуры Курской области: Михайлова Е.В. – прокурор отдела, сл. удост. № 128793;

от третьего лица (ООО «Эколайн»): Шиндяпин Т.И. – по пост. доверенности от 02.08.2007г.;

от третьего лица (ООО «Родолит»): не явился, извещен надлежащим образом;

от третьего лица (ООО «Графит»): не явился, извещен надлежащим образом;

от третьего лица (ИП Пенской Н.М.): не явился, извещен надлежащим образом;

от третьего лица (ИП Мухина О.Н.): не явился, извещен надлежащим образом;

от КОО ООО ВОИ: Русанов В.М. – по пост. доверенности от 01.08.2007 г.;

ОАО «Сахпроект»: не явился, извещен надлежащим образом;

установил: заявитель обратился в арбитражный суд с требованиями о признании недействительными Решения УФАС по Курской области по делу № 02/08-15-2007 от 07.05.2007г., которым заявитель был признан нарушившим положения ч.3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции», и выданного на его основании предписания УФАС по Курской области от 07.05.2007 г.

Представитель заявителя поддержал заявленные требования в полном объеме, полагая решение УФАС по Курской области от 07.05.2007г. и предписание УФАС по Курской области от 07.05.2007г. по делу №02/08-15-2007 незаконными и не соответствующими действующему законодательству, ссылаясь на то, что в действиях Управления Ростехнадзора по Курской области отсутствуют признаки нарушения антимонопольного законодательства, полномочия в сфере государственного управления, надзора и контроля заявителем Курскому филиалу ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» не передавались.

Ответчик в письменном отзыве на заявление заявленные требования отклонил, ссылаясь на то, что передача Управлением Ростехнадзора по Курской области отдельны государственных полномочий ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала подтверждены в ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, в связи с чем оспариваемые решение и предписание УФАС по Курской области законны и обоснованы.

ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала, привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в письменном мнении на заявление поддержал позицию заявителя, ссылаясь на то, что взаимодействие в Управлением Ростехнадзора по Курской области осуществляется в сфере оказания информационно-аналитических услуг, при этом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала не осуществлялись функции администрирования платежей, надзора и контроля.

Прокуратура Курской области, вступившая в дело в порядке ч.5 ст.52 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в письменном мнении на заявление поддержала позицию антимонопольного органа, полагая подтвержденным факт передачи Управлением Ростехнадзора по Курской области части своих функций ФГУ «ЦЛАТИ» в лице Курского филиала. Представитель Прокуратуры в заседании дополнительно сообщил, что по указанным фактом Прокуратурой Курской области Управлению Ростехнадзора по Курской области уже было выдано прокурорское предостережение о недопустимости нарушений закона.

Присутствующие в заседании представители третьих лиц (ООО «Эколайн», КОО ООО «ВОИ») поддержали позицию антимонопольного органа, также полагая доказанным факт передачи Управлением Ростехнадзора по Курской области части своих функций ФГУ «ЦЛАТИ» в лице Курского филиала. Представители прочих третьих лиц (ООО «Графит», ООО «Родолит», ИП Пенской Н.М., ИП Мухина О.Н., ОАО «Сахпроект») в заседание не явились, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении слушания дела не заявили, при этом ООО «Предприятие «Родолит» ранее письменно поддержало позицию антимонопольного органа и сообщило о возможности рассмотрения дела в отсутствие своего представителя.

Дело рассмотрено в соответствии с ч. 5 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие третьих лиц (ООО «Графит», ООО «Родолит», ИП Пенской Н.М., ИП Мухина О.Н., ОАО «Сахпроект»), надлежащим образом извещенных о времени и месте слушания дела.

Рассмотрев представленные материалы дела, выслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.07.2004г. №401, Положением об Управлении по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Курской области, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 22.11.2004г. №186, Управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Курской области является территориальным органом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, специально уполномоченным государственным органом по контролю и надзору за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, осуществляющим разрешительную деятельность, в том числе по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух; устанавливающим лимиты на размещение отходов; ведущим государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух (в установленном порядке и в пределах установленного разграничения соответствующих полномочий между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами).

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору № 251 от 29.03.2006 г. был изменен существовавший ранее порядок администрированию платы за негативное воздействие на окружающую среду, в частности, на ФГУ «ЦЛАТИ» были возложены полномочия по ведению реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (п.2.3 приказа); прием отчетности, проведение разъяснительной работы, подготовка актов сверок и направление их на рассмотрение в территориальные управления Ростехнадзора (п.2.2 приказа) и проверка правильности начисления платежей (пеней, штрафов по ним) для объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю, и иных крупнейших плательщиков (п.2.1 приказа), а на Управления Ростехнадзора были возложены функции по организации деятельности по ведению реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (методическое руководство, информационное обеспечение) (п.1.8 приказа), функции по контролю за полнотой и своевременностью платежей Управлениям предписано осуществлять на основании анализа данных Управлений Федерального казначейства и ФГУ «ЦЛАТИ» (п.1.1 приказа). Пунктом 3 указанного приказа руководителям территориальных Управлений Ростехнадзора и начальникам ФГУ «ЦЛАТИ» поручено обеспечить работу по реализации вышеуказанных полномочий.

В целях реализации вышеуказанных полномочий, во исполнение приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.11.2005 г. № 867, приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29.03.2006 г. № 251, Управлением Ростехнадзора по Курской области издан приказ от 19.12.2006 г. № 148 «Об организации государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду», которым был утвержден порядок ведения учета объектов, оказывающих воздействие на окружающую природную среду (приложение к приказу), на Отдел надзора в области охраны окружающей природной среды Управления Ростехнадзора по Курской области было возложено методическое руководство по ведению государственного учета и формированию Реестра объектов, оказывающих воздействие на окружающую природную среду (п.2 приказа), а также обеспечение взаимодействия с Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в следующих областях деятельности: - по ведению и передаче Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» Реестра объектов, оказывающих воздействие на окружающую природную среду, предоставлению сведений и изменений, вносимых в Реестр; - по организации предоставления сведений в соответствии с прилагаемым Порядком учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую природную среду; - по организации деятельности в части контроля платы за негативное воздействие на окружающую природную среду по объектам г. Курска (п.3 приказа); кроме того, п. 4 указанного приказа до сведения сотрудников Управления Ростехнадзора по Курской области доведено, что с 15.12.2006 г. на ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» возложены следующие обязанности:

- проверка правильности начисления платежей за негативное воздействие на окружающую среду (пеней, штрафов по ним);

- прием отчетности, проведение разъяснительной работы по ее заполнению, подготовку актов сверок для передачи их на рассмотрение в отдел надзора в области охраны окружающей среды;

- ведение реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду;

- анализ и рассмотрение первичных документов о постановке природопользователей на учет в качестве плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду и дальнейшая передача их в Управление по технологическом и экологическому надзору Ростехназора по Курской области для их регистрации.

Пунктом 5 вышеуказанного приказа Отделу надзора в области охраны окружающей среды Управления Ростехнадзора по Курской области предписано шире привлекать Курский филиал ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» к рассмотрению материалов по установлению нормативов негативного воздействия на окружающую среду (сбросы и выбросы загрязняющих веществ и установлению лимитов на размещение отходов) с 15.12.2006 г.

11.01.2007 г. Управлением Ростехнадзора по Курской области издан приказ № 2 «О введении Инструкции об организации выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты)», пунктом 2 которого, в частности, предусмотрено привлечение специалистов Курского филиала ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» к выполнению Отделом надзора в области охраны окружающей природной среды Управления Ростехнадзора по Курской области работ по рассмотрению представляемых заявителями материалов, принятию решений о выдаче (отказе в выдаче) разрешения, оформлению и выдаче разрешений, а также ведения учета выданных разрешений (решений об отказе в выдаче и о приостановлении действия разрешений).

30.01.2007 г. в УФАС по Курской области поступило заявление группы хозяйствующих субъектов, осуществляющих разработку проектной документации в сфере охраны окружающей среды, с жалобой на действия Управления Ростехнадзора по Курской области, выразившихся в наделении Курского филиала ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» функциями и правами органа власти, что создает на соответствующем товарном рынке привилегированные условия деятельности для данного хозяйствующего субъекта и необоснованно препятствует хозяйственной деятельности заявителей.

УФАС по Курской области в период с 19.03.2007 г. по 23.03.2007 г. было проведено контрольное мероприятие по проверке указанных в жалобе фактов. По результатам проверки был составлен акт от 23.03.2007 г., в котором отражены имевшие место, по мнению уполномоченного на проведение проверки органа, нарушения Управлением Ростехнадзора по Курской области антимонопольного законодательства (ч.3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» - в части наделения ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала функциями и правами органа власти (Ростехнадзора) по рассмотрению проектов природоохранной документации и подготовке соответствующих заключений; ч.1 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» - в части создания преимущественных условий деятельности ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала на рынке природоохранных услуг и дачи указаний хозяйствующим субъектам о заключении договоров с ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО»; в отношении ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» был сделан вывод о нарушении им ст.16 Федерального закона «О защите конкуренции» в части совершения согласованных действий, которые могут привести к ограничению конкуренции на рынке услуг по разработке природоохранной документации Курской области.

Приказом УФАС по Курской области № 36 от 02.04.2007 г. было возбуждено дело № 02/08-15-2007 по признакам нарушения ч.3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» в отношении Управления Ростехнадзора по Курской области. В ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган пришел к выводу о том, что Управлением по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области хозяйствующему субъекту (ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала) переданы следующие права и функции Ростехнадзора: администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду; ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух; часть функций по рассмотрению материалов для установления нормативов негативного воздействия на окружающую среду; часть государственных функций, связанных с подготовкой и выдачей разрешительной документации на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты).

В связи с установлением в ходе проверки вышеуказанных нарушений, решением комиссии УФАС по Курской области по делу №02/08-15 2007 от 07.05.2007 г. Управление Ростехнадзора по Курской области было признано нарушившим ч.3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» в части наделения хозяйствующего субъекта (ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО в лице Курского филиала) функциями и правами органа власти. Предписанием УФАС по Курской области от 07.05.2007 г. Управлению Ростехнадзора по Курской области было предложено в срок до 01.06.2007 г. устранить нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» путем исключения из приказа №148 от 19.12.2006г. «Об организации государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» пунктов 4, 5 и из приказа №2 от 11.01.2007г. «О введении Инструкции об организации выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты) пункта 2.

Не согласившись с таким решением, Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области обратилось в арбитражный суд с требованиями о признании недействительным решения УФАС по Курской области от 07.05.2007г. и предписания УФАС по Курской области от 07.05.2007г. по делу №02/08-15-2007.

Арбитражный суд не находит правовых оснований к удовлетворению требований заявителя по следующим основаниям.

Полномочия УФАС по Курской области по осуществлению контроля в сфере соблюдения антимонопольного законодательства в сфере охраны окружающей среды, на проведение плановых и внеплановых проверок по жалобам на действия хозяйствующих субъектов, принятие решений и вынесение предписаний об устранении нарушений антимонопольного законодательства подтверждаются ст.ст.22-23 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006 г. «О защите конкуренции»; Постановлением Правительства Российской Федерации № 331 от 30.06.2004 г. «Об утверждении положения о Федеральной антимонопольной службе»; Приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 г. № 324 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы»; Приказом Управления Федеральной антимонопольной службы от 02.04.2007 г. № 36 «О возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и создании Комиссии».

Федеральное государственное учреждение «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу» находится в ведомственном подчинении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В соответствии с п.п. 2.2, 2.3 Устава ФГУ, основным предметом деятельности ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» является лабораторно-технические измерения для обеспечения достоверной информацией учредителя, юридических и физических лиц, выполнение работ (услуг) в поддержку деятельности органа исполнительной власти (Ростехнадзора), информационно-аналитическая поддержка ведения государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, аналитическое обеспечение государственного контроля в области охраны окружающей среды.

Согласно п.п. 1.3, 2.1 Положения о филиале Федерального государственного учреждения «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу» ЦЛАТИ по Курской области, утвержденного приказом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» №1 от 26.04.2005г., филиал является обособленным структурным подразделением ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в Курской области; осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальным органом исполнительной власти Курской области, органами государственной власти Курской области и органами местного самоуправления в целях реализации единой научно-технической политики по проведению лабораторно-технических измерений.

Пунктом 2.4. Положения предусмотрена возможность осуществления учреждением отдельных видов деятельности на коммерческой основе, в частности:

- проведение работ, связанных с определением размеров платы природопользователями за загрязнение окружающей природной среды и подготовка документов по расчету ущерба от загрязнения окружающей природной среды;

- подготовка материалов обоснования для выдачи разрешений на выбросы, сбросы, ввоз, вывоз загрязняющих веществ, размещение отходов на территории Курской области;

- разработка нормативов допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, нормативов образования и лимитов на размещение отходов, допустимых уровней воздействия на окружающую природную среду, разработка технических нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обоснование лимитов природопользования;

- организация и выполнение работ (услуг) в сфере деятельности органа исполнительной власти.

Следовательно, по смыслу пункта 5 статьи 4 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006г. №135-ФЗ, ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» является хозяйствующим субъектом, осуществляющим приносящую доход деятельность в сфере природоохранных услуг.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Согласно ст. 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации, администраторами поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

В приложении 11.1 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15.08.1996г. №115-ФЗ в качестве администратора поступлений в бюджеты Российской Федерации платы за негативное воздействие на окружающую среду указана Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Таким образом, обязанность осуществления контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления платежей за негативное воздействие на окружающую среду, пеней и штрафов по ним возложена на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору как на администратора соответствующих поступлений в бюджет.

Из анализа положений ст.ст.1 и 2 Федерального закона от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», регулирующего отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), раскрывающего содержание понятия «государственный контроль», следует, что под государственным контролем понимается осуществление специально уполномоченным государственным органом проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении хозяйственной деятельности обязательных требований к деятельности лица, к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Мероприятиями по контролю является совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю.

Проверка правильности начисления платы за негативное воздействие на окружающую среду, пеней за просрочку ее уплаты и штрафов, налагаемых за нарушение природоохранного законодательства, осуществляемая в рамках администрирования соответствующих поступлений в бюджет, является формой государственного контроля и может осуществляться только уполномоченным на проведение контроля государственным органом – в данном случае – Управлением Ростехнадзора по Курской области. С учетом изложенного, передача Управлением Ростехнадзора по Курской области закрепленных за ним государственных функций по проверке правильности начисления платежей за негативное воздействие на окружающую среду (пеней, штрафов по ним) полностью или в какой-либо части каким-либо иным лицам и организациям является неправомерной.

Вместе с тем, факт осуществления Управлением Ростехнадзора по Курской области действий, направленных на передачу органу, не уполномоченному на осуществление государственного контроля (ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала), функций по администрированию платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду в части проверки правильности их исчисления, своевременности начисления, полноты уплаты, а также уплаты пеней и штрафов, подтверждается материалами дела, в частности – абзацем 4 п.3 изданного Управлением Ростехнадзора по Курской области приказа № 148 от 19.12.2006 г., которым Управление предписало своему отделу надзора в области охраны окружающей природной среды обеспечить с Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» взаимодействие по организации деятельности в части контроля платы за негативное воздействие на окружающую природную среду по объектам г. Курска (т.1, л.д.33); п.2 приказа Ростехнадзора № 251 от 29.03.2006 г. «О распределении полномочий по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую природную среду», в котором прямо указано, что на Федеральные государственные учреждения «Центры лабораторного анализа и технических измерений» (далее – ФГУ «ЦЛАТИ») возложены полномочия по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую природную среду на соответствующих территориях, в частности – проверка правильности начисления платежей (пеней и штрафов по ним); абзацем 2 пункта 4 приказа Управления Ростехнадзора по Курской области № 148 от 19.12.2006 г., которым подтверждается передача Управлением Ростехнадзора по Курской области ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в пределах подведомственной Управлению территории функций по проверке правильности начисления платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду, пеней, штрафов по ним (т.1, л.д.33); актом по результатам контрольного мероприятия от 23.03.2007 г. (т.1, л.д.84-85); собранными в ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства письменными объяснениями руководителей предприятий, осуществляющих проектные работы в сфере природоохранных услуг (т.1, л.д.136-148), иными материалами дела.

При этом арбитражный суд отклоняет как неосновательные ссылки заявителя на то, что приказом Управления Ростехнадзора по Курской области № 148 от 19.12.2006 г. передача функций по администрированию (то есть контролю правильности исчисления и уплаты) платы за негативное воздействие на окружающую природную среду Курскому филиалу ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» не осуществлялась, поскольку в п.4 указанного приказа речь идет не о Курском филиале ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО», а о ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО», по следующим основаниям.

В соответствии с ч.2 ст.55 Гражданского кодекса РФ, филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства. В соответствии с Положением о Курском филиале ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО», Курский филиал является обособленным структурным подразделением ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» (п.1.3) и правомочен осуществлять на территории Курской области те же виды деятельности, что и ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» (п.п.2.2-2.4 Положения о Курском филиале). Из содержания п.п.1, 2, 3 приказа Ростехнадзора № 251 от 29.03.2006 г. «О распределении полномочий по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую природную среду» следует, что взаимодействие территориальных Управлений Ростехнадзора и соответствующих Федеральных государственных учреждений «ЦЛАТИ» по реализации предписаний, содержащихся в данном приказе, осуществляется в пределах соответствующих территорий, соответственно, ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» закрепленные за ним п.п.2.1-2.3 приказа функции (проверка правильности начисления платежей, прием отчетности, подготовка актов сверок и направление их на рассмотрение в территориальные управления Ростехнадзора, ведение Реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую природную среду) на территории Курской области осуществляет непосредственно через расположенное на территории Курской области свое структурное подразделение – Курский филиал ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО». Указанное обстоятельство подтверждено и самим руководителем Курского филиала ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» Морозовым В.М. в письменном объяснении, данном антимонопольному органу в ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства (т.1, л.д.108); в данном объяснении Морозов В.М. подтвердил, что приказом Ростехнадзора № 251 от 29.03.2006 г. обязанности по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую природную среду возложены, в том числе, на ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице его Курского филиала. Фактическое выполнение Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» вышеуказанных функций подтверждается также собранными антимонопольным органом результатами анализа работы Управления Ростехнадзора по Курской области и Курского филиала ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» (т.1., л.д.108-116, 151-155).

Согласно п. 5.3.6 постановления Правительства РФ «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» от 30.07.2004г. № 401, п. 7.7Положения об Управлении по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Курской области, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 22.11.2004г. №186, ведение реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, входит в государственные полномочия органов Ростехнадзора (Федеральной службы и ее территориальных органов). С учетом указанного, передача к другим лицам функций по ведению данного Реестра противоречит положениям вышеуказанных нормативных правовых актов.

Вместе с тем, материалами дела подтверждается факт осуществления Управлением Ростехнадзора по Курской области действий, направленных на передачу органу, не уполномоченному на осуществление государственного контроля (ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала), функций по ведению Реестра объектов негативного воздействия на окружающую природную среду. В частности, Управлением Ростехнадзора по Курской области во исполнение приказа Ростехнадзора № 251 от 29.03.2006 г. был принят приказ № 148 от 19.12.2006 г., абзацем 3 п.3 которого Управление предписало своему отделу надзора в области охраны окружающей природной среды обеспечить с Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» взаимодействие по ведению и передаче Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» вышеуказанного Реестра, и представлению сведений и изменений, вносимых в Реестр (т.1, л.д.33). В пунктах 2 и 2.3 приказа Ростехнадзора № 251 от 29.03.2006 г. «О распределении полномочий по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую природную среду» прямо указано, что на Федеральные государственные учреждения «Центры лабораторного анализа и технических измерений» (далее – ФГУ «ЦЛАТИ») возложены полномочия по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую природную среду на соответствующих территориях, в частности – ведение вышеуказанного Реестра; передача Управлением Ростехнадзора по Курской области ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в пределах подведомственной Управлению территории функций по ведению вышеуказанного Реестра подтверждается также и абзацем 4 пункта 4 приказа Управления Ростехнадзора по Курской области № 148 от 19.12.2006 г. (т.1, л.д.33); актом по результатам контрольного мероприятия от 23.03.2007 г. (т.1, л.д.83). Выводы о передаче функций по ведению Реестра от Управления Ростехнадзора по Курской области к ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала дополнительно подтверждаются также и п.2 приказа № 148 от 19.12.2006 г., которым на отдел надзора в области охраны окружающей природной среды Управления возложено только методическое руководство по ведению государственного учета и формированию Реестра, тогда как сами обязанности по ведению Реестра распределены пунктами 3 и 4 приказа, что соответствует и нормативным предписаниям приказа Ростехнадзора № 251 от 29.03.2006 г., действовавшего в период принятия приказа № 148 от 19.12.2006 г. При этом арбитражный суд полагает необходимым отметить, что приказ Ростехнадзора № 251 от 29.03.2006 г. был впоследствии признан утратившим силу приказом Ростехнадзора № 206-а от 06.04.2007 г.

Доводы заявителя о том, что ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала фактически не осуществляло ведение указанного Реестра (поскольку форма Реестра, ведущегося ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала, в отдельных графах не совпадает с формой Реестра, ведущегося Управлением Ростехнадзора по Курской области), не устраняют факта совершения Управлением Ростехнадзора действий, направленных на передачу вышеуказанных функций ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала, поскольку Управлением, тем не менее, такие действия были совершены путем издания приказа № 148 от 19.12.2006 г. В указанном приказе со ссылкой на приказ Ростехнадзора № 251 от 29.03.2006 г. закреплена передача функций по ведению Реестра на территории Курской области к ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» (абзац 4 п.4 приказа), а также подтверждена передача вышеуказанных функций в рамках деятельности ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» на территории Курской области непосредственно к Курскому филиалу как к структурному территориальному подразделению ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» (абзац 3 пункта 3 приказа). При этом арбитражный суд принимает во внимание, что действующее законодательство не содержит в качестве обязательного условия признания приказа не соответствующим нормам закона его фактическое исполнение, в связи с чем сам факт издания приказа № 148 от 19.12.2006 г. является достаточным основанием к его проверке антимонопольным органом на соответствие нормам антимонопольного законодательства. В случае издания ненормативного или нормативного правового акта, противоречащего нормам антимонопольного законодательства, факт нарушения антимонопольного законодательства будет иметь место в силу самого издания такого правового акта – вне зависимости от того, состоялось или нет фактическое исполнение предписаний, содержащихся в таком акте. Изданный Управлением Ростехнадзора по Курской области приказ № 148 от 19.12.2006 г. носит не только информативный, но и императивный характер, поскольку он содержит властные предписания, обязательные для лиц, в отношении которых издан приказ. Таким образом, положенный в основу оспариваемого решения вывод антимонопольного органа о том, что Управлением Ростехнадзора по Курской области неправомерно совершены действия по передаче функций по ведению Реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую природную среду, является обоснованным и подтверждается материалами дела. Р

При этом суд признает обоснованными изложенные в оспариваемом решении выводы антимонопольного органа о том, что передача вышеуказанных функций предоставляет ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала преимущественные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, поскольку только ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» имеет возможность беспрепятственно в режиме реального времени использовать внесенные в Реестр сведения о природопользователях для формирования клиентской базы, указанные сведения могут быть предоставлены другим хозяйствующим субъектам в случае заключения ими с ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» договоров на оказание информационных услуг, что ставит хозяйствующих субъектов в неравные условия деятельности на рынке природоохранных услуг.

Суд также признает состоятельными доводы ответчика о том, что закрепление в п. 5 приказа от 19.12.2006г. № 148 предписания шире привлекать Курский филиал ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» к рассмотрению материалов по установлению нормативов негативного воздействия на окружающую среду (сбросы и выбросы загрязняющих веществ и установлению лимитов на размещение отходов), свидетельствует о цели передать учреждению отдельные государственные функции органа контроля и надзора (Ростехнадзора) в части рассмотрения материалов для выдачи разрешительной документации в сфере природоохранных услуг, в результате чего имеет место ограничение конкуренции на рынке услуг по разработке природоохранной документации и создание преимущественных условий для ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала предпринимательской деятельности в сфере оказания природоохранных услуг.

Фактическое исполнение Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» предписаний пункта 2 приказа № 02 от 11.01.2007 г., которым предусмотрено участие Курского филиала ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в выполнении государственных функций Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области по выдаче разрешений на сброс загрязняющих веществ в окружающую среду в части выполнения работ по рассмотрению представляемых заявителями материалов, принятию решений о выдаче (отказе в выдаче) разрешения, оформлению и выдаче разрешений, а также ведения учета выданных разрешений (решений об отказе в выдаче и о приостановлении действия разрешений), подтверждается материалами дела: журналом регистрации и прохождения материалов ПДВ в Управлении по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области в 2007 году, в который внесены две новые графы по сравнении с 2006 годом: «дата передачи проекта на рассмотрение в ЦЛАТИ», «дата возврата проекта из ЦЛАТИ», перепиской Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области с Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО», письменными объяснениями руководителей предприятий – разработчиков соответствующих проектов, а также отобранными в ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства письменными объяснениями руководителя Курского филиала ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» Морозова В.М., в которых он подтвердил факты передачи в Управление Ростехнадзора по Курской области по результатам рассмотрения Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» материалов на выдачу разрешений проектов разрешений (т.1, л.д.115), что свидетельствует о передаче Управлением и о фактическом осуществлении Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» государственных функций по контролю и надзору.

Выводы антимонопольного органа в указанной части подтверждаются также и тем, что комиссией УФАС по Курской области в ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства установлены и материалами дела подтверждены факты, указывающие на осуществление сотрудниками Курского филиала ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» должностных полномочий, предоставленных Управлению Ростехнадзора по Курской области, осуществление Управлением Ростехнадзора по Курской области и Курским филиалом ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» согласованных действий, направленных на ограничение конкуренции на рынке услуг по разработке природоохранной документации и создание преимущественных условий в указанной сфере деятельности для ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» (т.1, л.д.85-90, 117-129). Указанные обстоятельства также подтверждены Прокуратурой Курской области, которая 01.03.2007 г. выдала руководителю Курского филиала ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» предостережение о недопустимости нарушений закона.

С учетом указанного, положенный в основу оспариваемых решения УФАС по Курской области от 07.05.2007г. и предписания УФАС по Курской области от 07.05.2007 г. по делу № 02/08-15-2007 вывод о нарушении Управлением Ростехнадзора по Курской области положений ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в части наделения ФГУ «ЦЛАТИ по ЦФО» в лице Курского филиала функциями и правами органа власти (Ростехнадзора) является правильным и подтверждается материалами дела.

Принимая во внимание указанные выше обстоятельства, решение УФАС по Курской области от 07.05.2007г. и предписание УФАС по Курской области от 07.05.2007г. по делу №02/08-15-2007, вынесенные в отношении Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области, не противоречат требованиям Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006г. №135-ФЗ, Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15.08.1996г. №115-ФЗ, Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год», Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, являются обоснованными и вынесены в пределах полномочий, предоставленных антимонопольному органу.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом из совокупности норм ч.1 ст.198, ч.4 ст.200, ч.ч.2, 3 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации в их системном толковании, с учетом значения, придаваемого им правоприменительной практикой, следует, что основанием для удовлетворения требований о признания оспариваемого ненормативного акта недействительным, действий (бездействия) незаконными является одновременное наличие обеих условий: несоответствия оспариваемого акта, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения оспариваемым актом, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Отсутствие одного из указанных условий влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Наряду с указанным, арбитражный суд также принимает во внимание, что, с учетом доводов заявителя о том, что п.4 приказа № 148 от 19.12.2006 г. не содержит императивных норм и носит информативный характер, доводя до сведения сотрудников Управления содержание приказа Ростехнадзора № 251 от 29.03.2006 г., оспариваемое предписание в части, касающейся обязания заявителя отменить п.4 приказа № 148 от 19.12.2006 г., не может нарушать прав заявителя.

При таких условиях, с учетом положений ч.3 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд не находит правовых оснований для удовлетворения требований заявителя. Расходы по уплате госпошлины подлежат отнесению на заявителя.

Руководствуясь статьями 16, 17, 65, 67, 71, 104, 167-170, 176, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Курской области о признании недействительными Решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области по делу № 02/08-15-2007 от 07.05.2007 г., и выданного на его основании предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Курской области от 07.05.2007 г. отказать.

Оспариваемые решение и предписание проверены на соответствие Бюджетному кодексу РФ, Федеральным законам «О защите конкуренции», «О бюджетной классификации Российской Федерации», «О федеральном бюджете на 2006 год», Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Взыскать с Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Курской области, г. Курск, ул. К. Маркса, д.53, ОГРН 1044637039006, в доход федерального бюджета 2000 руб. 00 коп. государственной пошлины.

Данное решение может быть обжаловано в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в г. Воронеже в течение месяца со дня его принятия, в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в г. Брянске в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, через Арбитражный суд Курской области.

Судья Д.В. Лымарь

Копия верна:

Судья Д.В. Лымарь