Гражданский кодекс часть 1

о признании недействительным и отмене решения комиссии Липецкого УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 04.10.2017 г. и предписания №6 от 04.10.2017 г.,

заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области

3-е лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора – Управление внутренней политики Липецкой области

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО1 (доверенность №63-01-16 от 19.04.2017 года); ФИО2 (доверенность от 12.12.2017 года);

от заинтересованного лица: ФИО3 (доверенность № 10 от 11.01.2017 г.);

от 3-го лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора – не явился;

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Липецка (далее – заявитель) обратилась в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействительным и отмене решения Липецкого УФАС от 04.10.2017 г. и предписания от 04.10.2017 г. № 6 (заявление № 130-01-15 от 03.11.2017 г.).

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении от 07.11.2017 года и дополнительных письменных пояснениях от 05.02.2018 года.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании и в отзыве на заявление от 11.12.2017 года и дополнительных пояснениях от 21.03.2017 года, возразил против удовлетворения заявленных требований. .

Представитель 3-го лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Управления внутренней политики Липецкой области в судебное заседание не явился, о дне, времени и месте судебного заседания надлежащим образом уведомлён.

С учетом совокупности исследованных судом доказательств и конкретных обстоятельств рассматриваемого дела суд пришел к следующему выводу:

В силу ч. 1 ст. 197 АПК РФ дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.

Исходя из требований ч. 1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, в том числе с требованием о присуждении ему компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В силу ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие), то есть в данном случае на судебного пристава-исполнителя (ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, 17.02.2016 года в Липецкое УФАС России поступило заявление ИП ФИО4 о признаках нарушения антимонопольного законодательства, в части отсутствия механизма внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории г. Липецка.

В результате проведённой проверки и анализа представленной информации установлено, что на территории города Липецка, Схемой предусмотрено размещение 518 рекламных конструкций, из них 301 конструкция на земельных участках, из которых только 2 конструкции располагаются на земельных участках, принадлежащих ООО «Лента», в остальных случаях рекламные конструкции располагаются на земельных участках, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности.

Кроме того, рекламные конструкции на остановочных павильонах (36 шт.) и панель-кронштейны (180 шт.) размещаются на опорах линий электропередач и остановочных павильонах собственниками или лицами управомоченными собственниками, которых являются МУЛ «Липецкпассажиртранс» и МКУ «ГЦР».

Таким образом, из 518 рекламных конструкций, схемой размещения рекламных конструкций в городе Липецке предусмотрено только 2 конструкции, которые размещаются на имуществе, не находящемся в собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности.

В соответствии с направленным запросом в Липецкое УФАС России представлен реестр обращений юридических и физических лиц по вопросам внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, в соответствии с которым за период с 01.07.2014 по 01.03.2016 в департамент градостроительства и архитектуры г. Липецка поступило 15 обращений. В семи случаях заявителям (ООО «Гермес», Филиал № 3652 ВТБ 24 (ПАО), ООО «Гермес», ООО «РИЦ Дизайн», ООО «Липецкстрой», ООО «Гермес», ФИО5) направлен отказ по различным причинам, в том числе и в связи с тем, что включение в схему размещения рекламных конструкций по указанному в заявлении адресу не предусмотрено (ответ на заявление ООО «Гермес» № 4893-01-21 от 27.11.2014).

Одновременно с этим результатом рассмотрения заявлений департамента транспорта, дорог и благоустройства г. Липецка от 15.07.2014, 16.07.2014 стало включение в схему ряда рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк.

Кроме того, по обращению департамента транспорта, дорог и благоустройства г. Липецка от 13.08.2015 и МУП «Липецкая городская транспортная компания» от 27.08.2015 готовятся соответствующие изменения в схему. Аналогичные изменения готовятся по заявлению ООО «Газэнергосеть Тамбов».

Три заявления (ООО «Предприятие Управляющая Компания» от 21.12.2015 и 11.02.2016, ИП ФИО6 от 26.02.2016) на момент предоставления информации находились на рассмотрении.

В соответствии с требованиями ч. 5 ст. 19 закона Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее - Закон о рекламе) установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами настоящего Федерального закона и гражданского законодательства.

Согласно требованиям ч. 5.8 ст. 19 Закона о рекламе органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах.

Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций.

Вносимые в неё изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.

Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Исходя из требований данной нормы органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов разрабатывают, утверждают и вносят изменения в схемы размещения рекламных конструкций и направляют их в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации для дальнейшего согласования.

Постановлением Администрации Липецкой области от 2 декабря 2013 г. №536 «О мерах по реализации Федерального закона от 13 марта 2006 года
№ 38-ФЗ «О рекламе» утвержден порядок согласования схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Липецкой области или муниципальной собственности, и вносимых в нее изменений (далее Порядок).

Настоящий Порядок устанавливает механизм согласования схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Липецкой области или муниципальной собственности, и вносимых в нее изменений (далее - схема размещения рекламных конструкций) на территории Липецкой области.

Управление внутренней политики Липецкой области (далее -уполномоченный орган) в течение 2 рабочих дней с даты предоставления органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Липецкой области схемы размещения рекламных конструкций направляет ее копию в исполнительные органы государственной власти Липецкой области в сфере строительства и архитектуры, дорог и транспорта, имущественных и земельных отношений (далее - исполнительные отраслевые органы) для рассмотрения и предоставления заключения на соответствие документам территориального планирования, соблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, а также требований безопасности.

Исполнительные отраслевые органы рассматривают схему размещения рекламных конструкций и готовят в течение 20 дней с даты ее получения заключение о согласовании (об отказе в согласовании) схемы размещения рекламных конструкций.

Заключение о согласовании (об отказе в согласовании) схемы размещения рекламных конструкций в части вопросов, относящихся к компетенции исполнительных отраслевых органов, подписываются руководителями этих органов и направляются в уполномоченный орган.

На основании заключений, указанных в п. 4 настоящего порядка, уполномоченный орган готовит сводное заключение на схему размещения рекламных конструкций с отражением позиций исполнительных отраслевых органов.

Сводное заключение на схему размещения рекламных конструкций подписывается руководителем уполномоченного органа и представляется для рассмотрения на заседание администрации Липецкой области.

На основании протокола заседания администрации Липецкой области уполномоченным органом принимается решение о согласовании (отказе в согласовании) схемы размещения рекламных конструкций, которое утверждается приказом уполномоченного органа.

Копия приказа уполномоченного органа направляется в адрес органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Липецкой области в срок, не превышающий 45 дней с даты предоставления схемы размещения рекламных конструкций в уполномоченный орган.

Таким образом, из системного толкования данных норм следует, что уполномоченный орган исполнительной власти Липецкой области (Управление внутренней политики Липецкой области) согласовывает Схему в том виде, в котором ее представляют органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Липецкой области.

Кроме того, из представленной схемы следует, что имущество, к которому присоединяются рекламные конструкции, так или иначе находятся в собственности администрации г. Липецка, либо муниципальных предприятий и учреждений.

По утверждению заинтересованного лица, исходя из анализа реестра обращений юридических и физических лиц по вопросам внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, следует, что на заявления субъектов малого и среднего предпринимательства о необходимости внесения изменений в Схему, Департаментом градостроительства и архитектуры г. Липецка направляются отказы, с указание разных причин.

В частности, 07.04.2016 ИП ФИО4 в адрес главы администрации г. Липецка направлено заявление о внесении изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории г. Липецка с целью установки щитовых рекламных конструкций (щит 3*6м.), на земельных участках, находящихся в собственности ИП ФИО4, которые располагаются, согласно Положению о наружной рекламе г. Липецка, в «зоне 3». В соответствии со ст. 5 Положения о наружной рекламе г. Липецка в «зоне 3» разрешается размещение всех типов рекламных конструкций, за исключением настенных панно, размещаемых вдоль автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа город Липецк.

Письмом от 29.04.2016 № Г-1407 за подписью заместителя главы администрации города Липецка - председателя департамента градостроительства и архитектуры, ИП ФИО4 в требованиях о внесении изменений в Схему отказано, в связи с тем, что процедура разработки, утверждения и изменения Схемы на территории муниципального образования относится к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, которая не предусматривает возможность участия в ней собственника или иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции. Кроме того, действующая на момент направления ответа Схема не предусматривает места размещения рекламных конструкций, указанных в обращении ИП ФИО4

Таким образом, в связи с недостаточностью правового регулирования порядка внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций муниципального образования город Липецк и возникающими в этой связи отказами на поступающие обращения субъектов малого и среднего бизнеса со стороны органов местного самоуправления, антимонопольный орган пришёл к выводу о том, что сложившаяся практика и отсутствие механизма внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций муниципального образования город Липецк ущемляет права предпринимателей и препятствует развитию малого и среднего бизнеса, что приводит к административному сокращению и даже прекращению бизнеса рядом хозяйствующих субъектов, что противоречит смыслу ст. 1 Закона о рекламе, согласно которой, целями настоящего Федерального закона являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства, реализация права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, создание благоприятных условий для производства и распространения социальной рекламы, предупреждение нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, а также пресечение фактов ненадлежащей рекламы.

В соответствии с Уставом города Липецка к компетенции администрации города Липецка относится:

- исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения города;

- утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории города, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории города, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе».

Таким образом, антимонопольный орган пришёл к выводу о том, что принятие Администрацией г. Липецка решения об отказе внести изменения в Схему размещения рекламных конструкций на территории г. Липецка с целью установки щитовых рекламных конструкций (щит 3*6м.), на земельных участках, находящихся в собственности ИП ФИО4, которые располагаются, согласно Положению о наружной рекламе г. Липецка, в «зоне 3», а также недостаточность правового регулирования порядка внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций муниципального образования город Липецк, является следствием длительного бездействия Администрации города Липецка, в части не разработки нормативного акта регулирующего порядок внесения изменений в Схему, что создает условия и возможности для наступления последствий в виде, ограничения конкуренции и нарушает права и законные интересы хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке рекламных услуг.

В соответствии со ст. 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. Предупреждение выдается лицам, в том числе, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

На основании вышеизложенного, в адрес Администрации города Липецка, в связи с наличием признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, было выдано Предупреждение № ЗЗ-Р-16 о необходимости прекращения действий и бездействия по созданию условий и возможностей для наступления последствий в виде, ограничения конкуренции и нарушению прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке рекламных услуг путем разработки нормативного акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, а также путем пересмотра решения (от 29.04.2016 № Г-1407) об отказе внести изменения в Схему размещения рекламных конструкций на территории г. Липецка по заявлению ИП ФИО4 с учётом требований законодательства о рекламе и направить ИП ФИО4 обоснованный и мотивированный ответ в срок до 27.06.2016 г.

При этом под разработкой нормативного акта понимается также и принятие действующего нормативного акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк. Разработанный, но не принятый и не действующий нормативный акт не изменит действующего положения на рынке рекламных услуг в г. Липецке.

Предупреждение № 33-Р-16 Липецкого УФАС России в части пересмотра решения об отказе внести изменения в Схему размещения рекламных конструкций на территории г. Липецка по заявлению ИП ФИО4 с учетом требований законодательства о рекламе Администрацией города Липецка было исполнено.

Вместе с тем, в адрес Липецкого УФАС России поступил ответ Администрации города Липецка о невозможности разработки и утверждения порядка изменений в Схему в связи с отсутствием полномочий. Таким образом, Предупреждение №ЗЗ-Р-16 Липецкого УФАС России, в части разработки нормативного акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, Администрацией города Липецка не было исполнено.

На основании ч. 8 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции Липецким УФАС России было возбуждено дело № 6 по признакам нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации в отношении Администрации города Липецка.

На основании статьи 48.1 Закона о защите конкуренции в адрес лиц, участвующих в деле было направлено заключение об обстоятельствах дела № 6 от 10 августа 2017 года.

20.09.2017 г. в адрес Липецкого УФ АС России поступили возражения на заключение об обстоятельствах дела от Администрации г. Липецка.

Согласно возражениям на заключение об обстоятельствах дела, городом разработана и утверждена Схема размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк. Также утвержден порядок выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. Однако у администрации, как и у остальных органов местного самоуправления, отсутствуют полномочия на принятие нормативного акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк.

Пунктом 4 статьи 48 Устава городского округа город Липецк Липецкой области Российской Федерации установлено, что в целях решения вопросов местного значения Глава города как глава администрации представляет на утверждение городского Совета проекты планов и программ комплексного социально-экономического развития города, его бюджета, отчеты об их исполнении, проект структуры администрации города, вносит на рассмотрение городского Совета проекты нормативных правовых актов по иным вопросам.

В результате анализа действующего законодательства можно сделать вывод, что Закон о рекламе относит вопросы, связанные с размещением наружной рекламы исключительно к компетенции органов местного самоуправления. При этом рекламные конструкции являются элементами благоустройства территории, что попадает под сферу деятельности органов местного самоуправления.

Компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления в области градостроительной деятельности устанавливается Градостроительным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами. Как правило, нормативные правовые акты по вопросам градостроительных отношений принимаются представительными органами муниципальных образований и местными администрациями (о размещении средств наружной рекламы). Некоторые правовые акты муниципальных органов и должностных лиц носят не столько нормативный, сколько методический либо правоприменительный характер.

Статья 8 Градостроительного Кодекса Российской Федерации устанавливает полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Полномочия органов местного самоуправления в названной сфере предопределяются сущностью местного самоуправления, заключающейся в том, что местное самоуправление есть самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Исходя из выводов антимонопольного органа отсутствие четкого и прозрачного механизма внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, а также зачастую субъективный характер отказа внесения изменений в Схему, приводит к необоснованному ущемлению прав хозяйствующих субъектов (в том числе представителей малого и среднего предпринимательства) в процессе осуществления их хозяйственной деятельности.

Наличие подобного механизма позволит хозяйствующим субъектам определить органы, принимающие решение о включении изменений в Схему, заранее знать возможные причины отказа и, как следствие, выполнить все необходимые условия для включения изменений в Схему. Следовательно, наличие четкого алгоритма действий хозяйствующих субъектов позволит им сократить часть убытков, которые они могут понести в результате незнания такого механизма, связанные с размещением рекламной конструкции (например изменение места размещения конструкции определенного размера в определенной территориальной зоне, изменение цветового образа, соответствующего архитектурному облику города).

Кроме того, исходя из смысла статьи 19 Закона о рекламе, а также Положения о наружной рекламе в городе Липецке, утвержденного Липецким городским советом депутатов, Администрация города Липецка не вправе ссылаться на отсутствие полномочий по разработке нормативного акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк.

По результатам рассмотрения дела №6 04.10.2017 года комиссия Липецкого УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства приняла решение о наличии нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в действиях Администрации города Липецка, которое выразилось в создании условий и возможностей для наступления последствий в виде ограничения конкуренции и нарушения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке рекламных услуг.

Кроме того в адрес администрации города Липецка было выдано предписание №6 о прекращении нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», путём разработки и утверждения действующего нормативного акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк. Вышеизложенные обстоятельства явились основанием обращения заявителя в суд.

Федеральным законом от 07.05.2013 N 98-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон N 98-ФЗ) в Закон N 38-ФЗ внесены изменения, вступившие в силу с 14.05.2013, которыми установлены новые правила размещения и эксплуатации рекламных конструкций.

Статья 19 Закона N 38-ФЗ дополнена частью 5.8, согласно которой органы местного самоуправления обязаны до 01.01.2014 утвердить схему размещения рекламных конструкций независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.

Схема является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах; подлежит предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации и опубликованию (обнародованию) в установленном порядке. После утверждения схем разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций должны выдаваться только на места, указанные в схемах (часть 5 статьи 4 Закона N 98-ФЗ). Этим же законом введено такое основание для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, как несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме.

Из приведенных норм следует, что Законом N 98-ФЗ предусмотрена необходимость разработки органами местного самоуправления специальных схем размещения, введены требования к ним и установлен запрет на выдачу разрешений на установку рекламных конструкций без согласования с такими схемами.

Схема размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк утверждена постановлением администрации города Липецка от 31.12.2013 №3124 «Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк» до 01.01.2014 года, опубликована в официальном печатном издании «Липецкая газета» и размещена на официальном сайте администрации города Липецка.

Предметом настоящего спора является законность решения Липецкого УФАС России от 04.10.2017 года и предписания от 04.10.2017 года №6 которым Администрация города Липецка признана нарушавшей требования части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 N 135-ФЗ которое выразилось в создании условий и возможностей для наступления последствий в виде ограничения конкуренции и нарушения прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке рекламных услуг, а также законность предписания №6 от 04.07.2017 года, выданного на основании вышеуказанного решения.

Согласно пункту 5 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. Договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается на срок пять лет, за исключением договора на установку и эксплуатацию временной рекламной конструкции, который может быть заключен на срок не более чем двенадцать месяцев. По окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются. Заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами настоящего Федерального закона и гражданского законодательства.

Согласно пункту 9 статьи 19 Федерального закона «О рекламе» установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

В силу подпункта 15.1 пункта 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы размещения рекламы на территории муниципального образования относятся к вопросам местного значения.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

По смыслу абзаца 2 пункта 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» на антимонопольном органе лежит бремя доказывания того, что акты, действия (бездействие) органа местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В свою очередь, орган местного самоуправления вправе опровергать факт нарушения антимонопольного законодательства путем указания на конкретную норму федерального закона, разрешившую ему принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Согласно пункту 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом «О рекламе».

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 13.03.2006 N 38-ФЗ «О рекламе» (далее - ФЗ «О рекламе»).

Согласно пункту 1 статьи 3 ФЗ «О рекламе» под рекламой понимается информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование и поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.

В соответствии с частью 9 статьи 19 ФЗ «О рекламе» установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Согласно части 11 статьи 19 ФЗ «О рекламе» к указанному в части 9 настоящей статьи заявлению прилагаются:

1) данные о заявителе - физическом лице. Данные о государственной регистрации юридического лица или о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя запрашиваются уполномоченным на выдачу разрешений органом в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств;

2) подтверждение в письменной форме согласия собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции, если заявитель не является собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества. В случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции необходимо использование общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, документом, подтверждающим согласие этих собственников, является протокол общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. В случае, если соответствующее недвижимое имущество находится в государственной или муниципальной собственности, орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа запрашивает сведения о наличии такого согласия в уполномоченном органе, если заявитель не представил документ, подтверждающий получение такого согласия, по собственной инициативе.

Частью 12 статьи 19 ФЗ «О рекламе» определено, что орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа не вправе требовать от заявителя представления документов и сведений, не относящихся к территориальному размещению, внешнему виду и техническим параметрам рекламной конструкции, а также взимать помимо государственной пошлины дополнительную плату за подготовку, оформление, выдачу разрешения и совершение иных связанных с выдачей разрешения действий. Орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа (часть 13 названной статьи).

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции конкуренция -соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 05.04.2011 № 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

С учётом вышеизложенных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что установив нарушение заявителем части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» и выдав оспариваемое предписание №6 от 04.10.2017 года о прекращении нарушения вышеуказанного закона путём разработки и утверждения действующего нормативного акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, антимонопольный орган не вышел за пределы полномочий, предоставленных антимонопольному органу Законом о защите конкуренции, так как данные действия заинтересованного лица направлены на создание прозрачного механизма внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, а также исключат субъективный характер отказа внесения изменений в Схему и необоснованное ущемление прав хозяйствующих субъектов (в том числе представителей малого и среднего предпринимательства) в процессе осуществления их хозяйственной деятельности.

Решение антимонопольного органа и выданное на его основании предписание, касающиеся одного и того же факта нарушения антимонопольного законодательства, неразрывно связаны друг с другом. Предписание не имеет под собой самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения, и имеет своей целью понудить к устранению выявленных нарушений антимонопольного законодательства.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует из положений ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате издания ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, исходя из логического и системного толкования вышеуказанных норм, суд приходит к выводу о том, что выводы заинтересованного лица, изложенные в оспариваемом решении комиссии УФАС по Липецкой области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (дело №6) от 04.10.2017 года и предписании от 04.10.2017 года №6 об устранении нарушения антимонопольного законодательства, путём разработки и утверждения действующего нормативного акта, регулирующего порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования город Липецк, логически взаимосвязаны, соответствуют обстоятельствам рассматриваемого спора, поэтому оснований для удовлетворения требований заявителя не имеется.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы заинтересованного лица, изложенные в оспариваемом решении, а также нормативного обоснования, для признания оспариваемого решения и предписания незаконными заявитель суду не представил.

Обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определёнными доказательствами, не могут подтверждаться в Арбитражном суде иными доказательствами (ст. 68 АПК РФ).

Иные доводы заявителя не принимаются судом во внимание в силу вышеизложенного.

С учётом требований подпункта 2 пункта 2 статьи 333.17 Налогового кодекса Российской Федерации плательщиками государственной пошлины признаются ответчики в арбитражных судах, если решение суда принято не в их пользу и истец освобожден от уплаты государственной пошлины.

Согласно ч. 1 ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесённые лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. В случае если иск удовлетворён, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворённых исковых требований.

Согласно ст. ст. 101-102 АПК РФ и п/п 3 ч. 1 ст. 333.21 Налогового кодекса РФ расходы по государственной пошлине при подаче заявлений о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, для организаций составляют 3 000 рублей.

Согласно ч. 3 ст. 110 АПК РФ государственная пошлина, от уплаты которой в установленном порядке истец был освобожден, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований, если ответчик не освобожден от уплаты государственной пошлины.

В пункте 2 части 1 статьи 126 и части 1 статьи 128 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уплата государственной пошлины является условием обращения в арбитражный суд за защитой нарушенного права. При этом следует руководствоваться разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенными в постановлении Пленума от 11.07.2014 N 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах» (далее - Постановление N 46).

Если государственное или муниципальное учреждение выполняет отдельные функции государственного органа (органа местного самоуправления) и при этом его участие в арбитражном процессе обусловлено осуществлением указанных функций и, соответственно, защитой государственных, общественных интересов, оно освобождается от уплаты государственной пошлины по делу (абзац 3 пункта 32 Постановления N 46).

Для возникновения права на льготу требуется единовременное выполнение двух условий: инициирования арбитражного процесса с целью защиты публичных интересов, закрепленное законодательством; выполнения государственным или муниципальным учреждением функций государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов.

Учитывая, что в соответствии с п. п. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, вопрос о взыскании государственной пошлины с администрации города Липецка, как заявителя, судом не разрешается, так как в рамках данного спора отсутствует обязанность заявителя по возмещению судебных расходов, понесенных стороной, в пользу которой принято решение.

Руководствуясь ст. ст. 2, 110, 167-170, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления Администрации города Липецка о признании недействительным и отмене решения комиссии Липецкого УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 04.10.2017 г. и предписания №6 от 04.10.2017 г., - отказать.

Настоящее решение может быть обжаловано в Девятнадцатый Арбитражный апелляционный суд, расположенный в г. Воронеже, через Арбитражный суд Липецкой области в месячный срок со дня принятия.

Дата изготовления решения суда в полном объеме считается датой принятия решения.

Судья А.В. Дружинин