Гражданский кодекс часть 1

публичного акционерного общества «Квадра – генерирующая компания» в лице филиала ПАО «Квадра» - «Липецкая генерация» (ОГРН <***> ИНН <***>; <...>, адрес филиала в г. Липецке: <...>)

к прокуратуре Левобережного района г. Липецка (398005, <...>)

о признании незаконным решения прокуратуры Левобережного района г. Липецка от 27.11.2020 №134 о проведении проверки деятельности ПАО «Квадра» на предмет соблюдения требований законодательства в сфере промышленной безопасности, признании незаконными действий прокуратуры Левобережного района г. Липецка по проведению проверки деятельности ПАО «Квадра» на основании решения от 27.11.2020 № 134, взыскании расходов по уплате государственной пошлины,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 - представитель (доверенность №ИА-644/2020-ЛГ от 22.12.2020, диплом ВСА 0641369 от 24.06.2008, рег.номер 07-01/0436 от 10.07.2008),

от заинтересованного лица: до перерыва старший помощник прокурора Левобережного района г. Липецка Липецкой области Голобородько А.А. (удостоверение ТО 301099, действительно до 16.07.2025, доверенность № 12Д-2021 от 23.08.2021), после перерыва - помощник прокурора Сафонова И.Ю. (удостоверение № 240053 от 16.03.2019, доверенность № 12Д-2021 от 11.01.2021),

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество «Квадра – генерирующая компания» (далее – заявитель, ПАО «Квадра», общество) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением к прокуратуре Левобережного района г. Липецка (далее – заинтересованное лицо) о признании незаконным решения прокуратуры Левобережного района города Липецка от 27.11.2020 № 134 о проведении проверки деятельности ПАО «Квадра» на предмет соблюдения требований законодательства в сфере промышленной безопасности, признании незаконными действий прокуратуры Левобережного района города Липецка по проведению проверки деятельности ПАО «Квадра» на основании решения от 27.11.2020 № 134, взыскании расходов по уплате государственной пошлины.

Определением от 04 марта 2021 года заявление принято к рассмотрению, назначено предварительное судебное заседание.

Определением от 12.04.2021 суд назначил дело к судебному разбирательству на 06.05.2021.

Определениями от 06.05.2021, от 15.06.2021, от 15.07.2021 судебные заседания откладывалось с целью представления сторонам дополнительного времени для формирования своей позиции по делу и представления доказательств по делу.

В период с 24.08.2021 по 31.08.2021 в судебном заседании был объявлен перерыв.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования, по основаниям, изложенным в заявлении, а также с учетом представленных дополнительных пояснений.

Свои требования заявитель мотивирует тем, что он не был уведомлен о принятом прокурором Левобережного района города Липецка решении от 27.11.2020 № 134 о проведении в отношении общества проверки, считает, что у прокуратуры отсутствовали основания для проведения проверки, а именно, основанием для принятия решения о проведении проверки от 27.11.2020 № 134 явились внутриведомственные распорядительные документы общеорганизационного характера, содержащие методические рекомендации относительно проведения прокурорских проверок в целом, что является нарушением Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре», Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2007 № 195. Кроме того, прокуратурой Левобережного района города Липецка были нарушены сроки проведения проверки, поскольку в материалах проверки по состоянию на 14.01.2021 решение о продлении срока проведения проверки доведено до заявителя не было, запрос от 11.02.2021 № 15-2020 был направлен прокуратурой за пределами срока проведения проверки, что явилось нарушением п.п. 4, 11 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре». В решении о проведении проверки от 27.11.2020 № 134, а также в материалах, представленных для ознакомления 14.01.2021, отсутствует информация о привлечении представителей Верхне-Донского управления Ростехнадзора к участию в проводимой прокуратурой проверке. В акте проверки не отражено, кем и каким образом выявлены приведенные в нем нарушения, какими доказательствами подтверждается факт их совершения, каким образом и кем они были зафиксированы. Фактический характер выявленных нарушений позволяет квалифицировать их в качестве малозначительных, не создающих угрозу общественной безопасности и не образующих состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Представитель прокуратуры с заявленными требованиями не согласился, поддержал доводы, изложенные в отзыве на заявление (л.д. 55-57).

Арбитражный суд, выслушав доводы и возражения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив имеющиеся доказательства, установил следующее.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 и решением коллегии генеральной прокуратуры Российской Федерации «О состоянии промышленной безопасности опасных производственных объектов» в рамках полномочий, предусмотренных частью 6 статьи 2 Федерального закона от 17.01.1992 № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратурой Левобережного района города Липецка 27.11.2020 года вынесено решение о проведении проверки соблюдения ПАО «Квадра» законодательства в сфере промышленной безопасности. Проведение проверки поручено старшему помощнику прокурора Левобережного района города Липецка Зюзиной Е.В.(л.д. 15)

В соответствии с письмом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15.10.2020 года № 30/1-26-2020 проверка проведена совместно с сотрудниками Верхне-Донского управления Ростехнадзора (л.д. 66).

В ходе проверки выявлены нарушения законодательства о промышленной безопасности в деятельности филиала ПАО «Квадра» - КТЦ ПП «Липецкая ТЭЦ-2», которые нашли свое отражение в акте проверки соблюдения ПАО «Квадра» требований законодательства о промышленной безопасности (л.д. 16-17).

По результатам проведенной работниками прокуратуры Левобережного района города Липецка совместно со специалистами Верхне-Донского управления Ростехнадзора проверки соблюдения законодательства о промышленной безопасности, в адрес заявителя было внесено представление от 20.01.2021 N 15д-2020 (далее - представление) об устранении выявленных нарушений законодательства о промышленной безопасности, а также вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 20.01.2021 (л.д. 19-29).

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства и оценив доводы представителей лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

В заявлении заявитель не указывает, какие конкретно действия прокуратуры, по его мнению, по проведению проверки на основании решения от 27.11.2020 № 134, он оспаривает, при этом суд неоднократно предлагал заявителю уточнить заявленные требования (позицию), откладывал судебные заседания.

По смыслу статьи 6, части 1 статьи 168, части 4 статьи 170 АПК РФ арбитражный суд не связан правовой квалификацией спорных отношений, которую предлагают стороны, и должен рассматривать заявленное требование по существу, исходя из фактических правоотношений, определив при этом круг обстоятельств, имеющих значение для разрешения спора и подлежащих исследованию, а также применимые в конкретном спорном правоотношении правовые нормы.

Таким образом, исходя из содержания заявления, дополнении к нему и других материалов дела, суд делает вывод, что заявителем оспаривается законность действий прокуратуры Левобережного района города Липецка по вынесению решения о проведении проверки деятельности ПАО «Квадра» от 27.11.2020, а также действий прокуратуры по направлению запроса от 11.01.2021 № 15-2020, участию представителей Верхне-Донского управления Ростехнадзора в проверке, отсутствию в акте проверки кем и каким-образом были выявлены нарушения, собраны доказательства, неуказанию в акте проверки перечня собранных доказательств, возбуждению в отношении заявителя дела об административном правонарушении по статье 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По мнению заявителя, Верхне-Донское управление Ростехнадзора фактически не было привлечено прокуратурой к участию в качестве специалистов в проверке, проводимой 27.11.2020 на основании решения от 27.11.2020 № 134, нарушения, указанные в «Справке о результатах проведения совместной органами прокуратуры проверки исполнения законодательства о промышленной безопасности 30.11.2020 года» и включенные в акт проверки прокуратурой, были выявлены Верхне-Донским управлением Ростехнадзора в ходе самостоятельной проверки, проведенной 30.11.2020, о которой общество не было уведомлено.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Как следует из положений части 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу части 2 статьи 21 указанного выше закона, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона (часть 1 статьи 22 Закона о прокуратуре).

Таким образом, поводом для осуществления прокурорского надзора является любого рода информация, поступающая в прокуратуру: заявления, жалобы и иные обращения, материалы средств массовой информации, контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел, иные материалы, а также результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, непосредственное обнаружение прокурором правонарушений и так далее, что согласуется с положениями приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Как следует из пункта 5.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П, с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. В связи с чем, можно сделать вывод, что служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

Проведение органами прокуратуры проверок является одним из способов осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность принятия мер прокурорского реагирования без проведения проверки.

Полученная прокурором самостоятельно информация о фактах нарушения закона является достаточным основанием для принятия прокурором мер по устранению выявленных нарушений и не выходит за пределы полномочий, предоставленных органам прокуратуры действующим законодательством.

Как видно из материалов дела, решение о проведении проверки приято уполномоченным должностным лицом – прокурором Левобережного района города Липецка – советником юстиции Щеколдиным С.Ю. на основании приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 и Решения коллегии генеральной прокуратуры Российской Федерации от 16.12.2015 «О состоянии законности и прокурорского надзора в сфере исполнения законодательства о промышленной безопасности опасных производственных объектов» (л.д. 72-75).

В соответствии с частью 3 статьи 21 Закона о прокуратуре решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Как установлено в судебном заседании, содержание принятого решения о проведении проверки, в том числе, основания для ее проведения полностью соответствуют требованиям указанного закона.

При этом довод заявителя о том, что запрос от 11.01.2021 № 15-2020 был направлен прокуратурой за пределами срока проведения проверки, что явилось нарушением пунктов 4, 11 статьи 21 Закона о прокуратуре, судом во внимание не принимается, поскольку вынесенное по результатам данной проверки представление № 15д-2020 об устранении нарушений законодательства о промышленной безопасности датировано 20.01.2021, то есть после направления прокуратурой в адрес общества указанного запроса о предоставлении документов и их получения от заявителя.

Относительно доводов представителя ПАО «Квадра» о нарушении пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре ввиду неизвещения общества о проводимой в отношении одного из производственных подразделений проверки, суд принимает во внимание доводы прокурора Левобережного района города Липецка, изложенные в возражениях на заявление, поскольку из содержания заявления следует, что заявитель знал о проводимой в отношении него проверки и тот факт, что ФИО2 является директором производственного подразделения ПАО «Квадра», который согласно пункту 2.1.1. Положения о производственном подразделении «Липецкая ТЭЦ-2» филиала ПАО «Квадра»-«Липецкая генерация» осуществляет управление производственным подразделением и его цехами, отделами, секторами, а также несет ответственность за работу всего производственного подразделения, не оспаривает (л.д. 76, 87).

При этом доказательства нарушения прав заявителя оспариваемыми действиями прокуратуры Правобережного района города Липецка также не представлены. В связи с чем, суд считает доводы заявителя в этой части безосновательными.

Заявитель оспаривает отсутствие в решении о проведении проверки от 27.11.2020 № 134, а также в материалах проверки, представленных ему для ознакомления 14.01.2021 информации о привлечении представителей Верхне-Донского управления Ростехнадзора к участию в проводимой прокуратурой проверке, в связи с чем, им был сделан вывод о том, что Верхне-Донское управление Ростехнадзора фактически не было привлечено прокуратурой к участию в качестве специалистов в проверке, проводимой 27.11.2020 на основании решения № 134, а нарушения, указанные в Справке о результатах проведения совместной с органами прокуратуры проверки исполнения законодательства о промышленной безопасности от 30.11.2020 и включенные в акт проверки, были выявлены Верхне-Донским управлением Ростехнадзора в ходе самостоятельной проверки, проведенной 30.11.2020.

Часть 2 статьи 21 Закона о прокуратуре устанавливает, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

К участию в проведении проверки могут привлекаться представители государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций (пункт 13 статьи 21 Закона о прокуратуре).

На основании указанной нормы прокуратура Левобережного района города Липецка правомерно привлекла к участию в проверке специалистов Верхне-Донского Управления Ростехнадзора ФИО3, ФИО4 и ФИО5 для проведения совместных мероприятий. Данное обстоятельство подтверждается письмом от 15.10.2020 № 30/1-26-20 и.о. заместителя начальника управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Центральном федеральном округе Т.А. Чайко, направленным руководителю Верхне-Донского управления Ростехнадзора ФИО6 о выделении прокуратуре Левобережного района города Липецка соответствующих специалистов (л.д. 66).

30 ноября 2020 года указанными специалистами была подписана справка о результатах проведения совместной с органами прокуратуры проверки исполнения законодательства о промышленной безопасности (л.д. 68-70), что также не противоречит пункту 13 статьи 21 Закона о прокуратуре.

Кроме того, участие в прокурорской проверке специалиста государственного органа, обладающего надзорными и контрольными полномочиями в той или иной сфере, не является препятствием для составления указанным специалистом акта проверки в случае выявления нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

Составление в этом случае акта проверки не противоречит нормам, закрепленным в Законе о прокуратуре. При этом закон не обязывает прокурора подписывать акт проверки, составленный таким специалистом.

Однако заявитель не представил в суд доказательства подписания им такого акта, равно как не представил и иные доказательства нарушения прав заявителя оспариваемыми действиями прокуратуры Левобережного района города Липецка.

Кроме того, заявитель оспаривает действия прокуратуры Левобережного района города Липецка по составлению акта проверки соблюдения ПАО «Квадра» требований законодательства о промышленной безопасности от 27.11.2020 (л.д. 16-17). В частности, им указано, что в акте проверки не отражено кем и каким образом были выявлены приведенные в нем нарушения, какими доказательствами подтверждается факт их совершения, каким образом и кем они были зафиксированы.

Указанные доводы заявителя суд считает необоснованными на основании следующего.

В силу положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре органы прокуратуры обязаны по итогам проверки исполнения законов утвердить акт, содержащий констатацию наличия или отсутствия в деятельности проверяемого лица нарушений законов, в связи с возможностью наличия которых осуществлялась прокурорская проверка, и доведению такого акта до сведения проверяемой организации.

В соответствии с пунктом 14 статьи 21 Закона о прокуратуре, если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

Согласно пункту 5.5 постановления Конституционного Суда Российской Федерации N 2-П от 17.02.2015 из положений пунктов 1 и 2 статьи 1, статей 4, 21 и 22 Закона о прокуратуре во взаимосвязи с положениями его статей 23 - 25.1 следует, что проведение прокурорской проверки призвано устранить неопределенность в отношении имеющихся у органов прокуратуры конкретных сведений, указывающих на наличие в деятельности организации признаков нарушений законов, и вынести по ее итогам - в случае подтверждения наличия соответствующих нарушений - акт прокурорского реагирования в виде протеста, представления, постановления или предостережения о недопустимости нарушения закона. При этом пункт 16 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 обязывает прокурора формулировать в документах прокурорского реагирования правовую сущность выявленных нарушений законов с указанием на их негативные последствия, причины и условия, которые им способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц, а также принимать участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования.

Таким образом, акт по установленной Генеральным прокурором Российской Федерации форме составляется в случае, если в ходе проверки нарушений закона не выявлено.

На случай выявления нарушений составление акта законом не предусмотрено. В этом случае прокурором вносится представление, возбуждается дело об административном правонарушении, что и было сделано прокуратурой Левобережного района города Липецка (представление об устранении нарушений законодательства о промышленной безопасности от 20.01.2021 № 15д-2020, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 20.01.2021). Составление акта проверки в этом случая не является обязательным и требования к его составлению нормами действующего законодательства не предъявляется. Вместе с тем, в акте проверки, проведенной 27.11.2020, нашли свое отражение следующие обстоятельства: указано должностное лицо, проводящее проверку, а также лица, принимавшие в ней участие, отражен предмет проверки и нарушения, выявленные по ее результатам.

Следовательно, у суда отсутствуют основания для признания действий прокуратуры по его составлению недействительными.

Доводы представителя ПАО «Квадра» о том, что нарушения, выявленные в ходе проверки и нашедшие свое отражение в акте проверки, являются малозначительными и не образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ судом во внимание не принимаются на том основании, что носят предположительный характер. Более того, постановлением по делу об административном правонарушении от 20.01.2020 подтверждается факт возбуждения дела об административном правонарушении в отношении заявителя. При этом требования к порядку составления постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 20.01.2021, установленные статьями 28.2, 28.4 и 28.5 КоАП РФ, прокурором соблюдены.

Однако постановление о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, в материалах дела отсутствует. Как пояснил в судебном заседании представитель прокуратуры, такое постановление до настоящего времени не выносилось.

Таким образом, доказательства нарушения прав заявителя оспариваемыми действиями прокуратуры Левобережного района города Липецка заявителем не представлены.

Оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ имеющиеся в материалах дела доказательства, суд приходит к выводу о том, что основания для признания незаконным решения прокуратуры Левобережного района города Липецка от 27.11.2020 № 134 о проведении проверки деятельности ПАО «Квадра» на предмет соблюдения требований законодательства в сфере промышленной безопасности и незаконными действий прокуратуры по проведению такой проверки, не имеется.

В силу части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 6000 руб. 00 коп. суд относит на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Решение суда вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия и может быть обжаловано в указанный срок в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, расположенный в г. Воронеже, через Арбитражный суд Липецкой области. Датой принятия решения суда считается дата его изготовления в полном объеме.

Судья И.В. Фонова