Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Магаданской области в составе судьи Скороходовой В.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шумской Н.А., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению министерства культуры и туризма Магаданской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) к управлению Федерального казначейства по Магаданской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) об отмене постановления о назначении административного наказания № 25-26/1 от 19.01.2017,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, прокуратура Магаданской области;

при участии представителей:

от заявителя: ФИО1, представитель, доверенность от 23.08.2016;

от ответчика: ФИО2, заместитель начальника юридического отдела, доверенность от 11.01.2017 № 47-1415/81,

от третьего лица: ФИО3, прокурор отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства, доверенность от 10.08.2016 № 7-38-2016;

УСТАНОВИЛ:

15.03.2017 в Арбитражный суд Магаданской области поступило переданное по подведомственности Магаданским городским судом Магаданской области заявление министерства культуры и туризма Магаданской области (далее – Министерство) об отмене постановления управления Федерального казначейства по Магаданской области (далее – Управление) о назначении административного наказания № 25-26/1 от 19.01.2017.

В соответствии с оспариваемым постановлением заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5000 руб. 00 коп.

Определением суда от 02.05.2017 по ходатайству заявителя восстановлен срок обжалования постановления управления Федерального казначейства по Магаданской области о назначении административного наказания № 25-26/1 от 19.01.2017.

В обоснование своих требований заявитель указал, что МКУК «Арманский центр досуга» расположен на территории посёлка Армань, т.е. на территории сельского населённого пункта и является сельским учреждением.

Административный орган требования заявителя не признаёт по основаниям, изложенным в письменном отзыве от 07.04.2017, а также дополнении к отзыву от 19.06.2017.

В частности, указывает, что межбюджетные трансферты предоставляются бюджетам бюджетной системы, получателем бюджетных средств и полномочиями по их использованию обладает исключительно муниципальное образование, т.е. «сельское поселение», понятие которого приведено в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131 –ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации».

Перечислив средства межбюджетного трансферта в бюджет городского округа, заявитель нарушил принцип адресности и целевого характера выделения средств.

Определением суда от 29.05.2017 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена прокуратура Магаданской области.

Прокуратура Магаданской области в письменных пояснениях от 19.06.2017 поддержала правовую позицию административного органа.

В судебном заседании от представителя административного органа поступило ходатайство о направлении запроса в Министерство культуры Российской Федерации о разъяснении значения термина «сельское поселение» в соглашении от 18.03.2016 № 733-01-41/13-16.

В удовлетворении ходатайства отказано, о чём вынесено протокольно определение.

Установив фактические обстоятельства дела, исследовав и оценив представленные в дело письменные доказательства, с учётом норм материального и процессуального права суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, прокуратура Магаданской области провела проверку соблюдения министерством культуры и туризма Магаданской области бюджетного законодательства при расходовании средств, полученных из федерального бюджета, на выплату денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территории сельских поселений и их работникам в 2016 году.

В ходе проверки Прокуратура пришла к выводу о наличии признаков нецелевого использования бюджетных средств, в связи с чем, требованием от 21.12.2016 № 07-30-2016/8435 пригласила министра культуры и туризма Магаданской области для дачи объяснений, а также для составления и вручения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 15.14 КоАП РФ.

26.12.2016 исполняющим обязанности прокурора Магаданской области вынесено постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое в тот же день вручено министру культуры и туризма Магаданской области.

09.01.2017 постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и материалы дела поступили в УФК по Магаданской области для рассмотрения в соответствии со статьями 23.1, 28.8, 29.5 КоАП РФ.

Определением от 17.01.2017 № 47-25-26/231 рассмотрение дела назначено на 19.01.2017 в 14-30. Определение получено 17.01.2017.

19.01.2017 в присутствии представителей министерства культуры и туризма Магаданской области состоялось рассмотрение дела об административном правонарушении, по результатам которого объявлена резолютивная часть постановления о назначении административного наказания.

Оспариваемое постановление от 19.01.2017 получено заявителем 23.01.2017.

Судом установлено, что постановление о возбуждении производства об административном правонарушении содержит все сведения, предусмотренные частью 2 статьи 28.2 КоАП РФ.

Оспариваемое постановление о назначении административного наказания вынесено уполномоченным должностным лицом.

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный статьёй 4.5 КоАП РФ, административным органом не нарушен.

Согласно статье 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определённым договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

В силу статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно статье 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьёй 6 БК РФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации могут быть предоставлены в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (статья 132.1 БК РФ).

Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2012 № 1062 предусмотрено в целях государственной поддержки муниципальных учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений, и их работников:

1. Выплачивать ежегодно, начиная с 2013 года:

а) 1000 денежных поощрений в размере 100 тыс. рублей каждое - лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территориях сельских поселений;

б) 1000 денежных поощрений в размере 50 тыс. рублей каждое - лучшим работникам муниципальных учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений.

Пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 28.07.2012 № 1062 финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с реализацией настоящего Указа, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете Министерству культуры Российской Федерации на предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Указом № 1062, Правительством РФ принято постановление от 25.01.2013 № 30 «О порядке распределения и предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов для последующего предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на выплату денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территориях сельских поселений, и их работникам», которым утверждены Правила распределения и предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов для последующего предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на выплату денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территориях сельских поселений, и их работникам (далее – Постановление № 30).

Постановление № 30 действовало на момент перечисления денежных средств в размере 100000 рублей платёжным поручением от 15.04.2016 № 714136.

В пункте 3 постановления № 30 приводятся формулы, по которым определяется количество денежных поощрений.

При определении количества поощрений для лучших муниципальных учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений в расчёт берётся количество сельских учреждений культуры.

При определении количества поощрений для лучших работников муниципальных учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений принимается количество работников муниципальных учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений.

Таким образом, в Постановлении № 30 термин «сельское учреждение» имеет то же значение, что и термин «муниципальное учреждение культуры, находящееся на территориях сельских поселений».

Пунктом 12 Постановления № 30 установлено, что основанием для выплаты денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территориях сельских поселений, и их работникам является распоряжение уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о присуждении денежных поощрений, определённых конкурсной комиссией указанного органа исполнительной власти. Денежные средства перечисляются лучшим учреждениям на лицевой счёт данного учреждения, лучшим работникам - на счёт, открытый в кредитной организации. Денежные средства перечисляются на счета получателей в 3-месячный срок со дня вступления в силу распоряжения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о присуждении денежных поощрений, но не позднее текущего года.

Таким образом, целевой характер выделения средств в данном случае заключается в поддержке именно сельских учреждений культуры и их работников, а не бюджетов муниципальных образований «сельское поселение».

Данный вывод следует также из государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 - 2020 годы, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 № 2567-р.

В названной программе до утверждения постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 317 новой Программы, говорится о снижение доступности культурных форм досуга для жителей сельской местности, низком уровне оплаты труда в учреждениях, расположенных в сельской местности. Статистические данные (о количестве культурно-досуговых учреждений) также приводятся с термином – «в сельской местности».

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131 –ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) городской округ представляет собой городское поселение, а в состав территории городского поселения могут входить один город или один посёлок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Как следует из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2016 № 609-О, само по себе наделение конкретного административно-территориального образования статусом городского округа не означает изменения состава входящих в него населённых пунктов и их отнесения к той или иной категории населённых пунктов. Образование, преобразование и упразднение населённых пунктов, отнесение их к категории городских или сельских населённых пунктов, распространение на те или иные территории административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации режима сельской местности производится посредством принятия и изменения законодательства субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве (подпункт «л» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Данное полномочие реализовано посредством Закона Магаданской области от 09.06.2010 № 1292-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Магаданской области» (далее – Закон № 1292-ОЗ) и постановлением администрации Магаданской области от 11.04.2013 № 305-па (далее – Постановление № 305-па).

В соответствии со статьёй 5 Закона № 1292-ОЗ, сельским населённым пунктом признаётся населённый пункт, расположенный на территории городского округа, исторически сложившийся как село или посёлок, жители которого заняты преимущественно сельскохозяйственным производством и (или) добычей (сбором, заготовкой, выловом) биологических ресурсов. Городским признаётся населённый пункт (посёлком городского типа (рабочий посёлок), расположенный на территории городского округа, большинство жителей которого занято в производственной сфере и (или) сфере санаторно-профилактических услуг и (или) организации отдыха населения, с численностью населения не менее трех тысяч человек.

Постановлением № 305-па утверждён Реестр административно-территориальных единиц Магаданской области, согласно которому, к числу сельских населённых пунктов, входящих в административно-территориальную единицу «Ольский район», отнесён посёлок Армань.

Таким образом, утрата посёлком Армань статуса муниципального образования не изменила его категории и не привела к признанию его городским населённым пунктом.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, предполагает, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (Постановление от 02.04.2002 № 7-П; определения от 10.04.2002 № 92-О и от 06.03.2008 № 214-О-П).

Федеральный закон № 131-ФЗ, согласно его преамбуле, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В рамках этих общих принципов им закрепляются и правовые основы компетенции муниципальных образований, включая определение содержания и состава вопросов местного значения, а также полномочий органов местного самоуправления по решению таких вопросов.

Часть 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ определяет местное самоуправление в Российской Федерации как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ термины «сельское поселение», «городское поселение», «муниципальный район», «городской округ» используются только для целей данного Федерального закона (в целях осуществления местного самоуправления) и являются видами муниципальных образований в зависимости от формы осуществления населением власти и объёма полномочий.

С учётом положений статей 1, 2 БК РФ, Федеральный закон № 131-ФЗ может регулировать бюджетные правоотношения только в части статей 52-65.

Ни Указ Президента Российской Федерации № 1062, ни Постановление Правительства РФ № 30, ни государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 - 2020 годы, предусматривающие ежегодные выплаты денежных поощрений, не содержат отсылок к Федеральному закону № 131-ФЗ.

В связи с чем, оснований полагать, что в названных нормативных актах предполагается поддержка только тех учреждений культуры, которые расположены в границах территории вида муниципального образования «сельское поселение», не имеется.

Таким образом, определяющим фактором для государственной поддержки муниципальных учреждений культуры в виде денежного поощрения является статус населённого пункта, на территории которого находится такое учреждение как сельского.

В Постановлении Правительства РФ № 30 указано на предоставление бюджету субъекта Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов для последующего предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам. При этом, уровень местного бюджета не установлен.

Бюджет муниципального образования «Ольский городской округ» является местным бюджетом, что не оспаривается лицами, участвующими в деле.

В распоряжении Правительства РФ от 21.01.2016 № 54-р «Об утверждении перечня субъектов РФ, бюджетам которых в 2016 году предоставляются межбюджетные трансферты на выплату денежного поощрения муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территориях сельских поселений, и их работникам, включая количество этих поощрений и их размер», указано на сельские учреждения, равно как в Постановлении Правительства от 17.02.2017 № 204, утвердившем новую государственную программу Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 - 2020 годы, где данное понятие используется наравне с понятием «сельское поселение».

Таким образом, основания для вывода о том, что в Указе Президента РФ № 1062, термин «сельское поселение» используется в значении «муниципальное образование» отсутствуют.

Иное токование означало бы, что государственная поддержка учреждений культуры, предусмотренная названным Указом, поставлена в зависимость от того, каким образом организовано на территории конкретного субъекта РФ местное самоуправление, т.е. от организации власти, а не от условий труда, особенности которых в сельской местности не вызывают сомнений.

В соответствии с пунктом 1.3 Правил проведения конкурса на получение денежного поощрения лучшими муниципальными учреждениями культуры, находящимися на территориях сельских поселений, и их работниками и механизм выплаты денежных поощрений победителям, утверждённых приказом Министерства культуры Российской Федерации от 02.04.2013 № 306, основными целями и задачами конкурса являются, в том числе, стимулирование инициативы, творчества, поиска и внедрения новых технологий, форм и методов работы в деятельность учреждений культуры сельских территорий; формирование положительного имиджа учреждений культуры, являющихся основными проводниками государственной культурной политики на селе; развитие материально-технической базы учреждений культуры сельских территорий.

Пунктом 4.1 названных Правил установлено, что выплаты денежных поощрений победителям осуществляются при условии наличия:

распоряжения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о присуждении денежных поощрений;

соглашения, заключённого между уполномоченным органом субъекта Российской Федерации и Минкультуры России.

Приказом министерства культуры и туризма Магаданской области от 20.02.2016 № 30 в результате проведения конкурса среди учреждений культуры, находящихся на территориях сельских поселений присуждено денежное поощрение МКУК «Арманский центр досуга» в размере 100000 руб.

18.03.2016 между Министерством культуры Российской Федерации и министерством культуры и туризма Магаданской области заключено соглашение № 733-01-41/13-16 о предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету Магаданской области на выплату денежного поощрения лучшим муниципальным учреждениям культуры, находящимся на территориях сельских поселений, и их работникам.

Таким образом, условия пункта 4.1 Правил соблюдены.

Муниципальным образованием, в ведении органов местного самоуправления которого находится МКУК «Арманский центр досуга», т.е. получателем иного межбюджетного трансферта является «Ольский городской округ». Т.е. соответствующий межбюджетный трансферт из бюджета Магаданской области предоставлен местному бюджету.

Получателем непосредственно денежного поощрения в размере 100000 руб. является МКУК «Арманский центр досуга», расположенное в посёлке Армань, т.е. сельское учреждение культуры.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что административным органом не доказан факт нецелевого использования заявителем бюджетных средств. Что исключает вывод о наличии события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьёй 15.14 КоАП РФ.

Частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что арбитражный суд признает незаконным и отменяет оспариваемое решение административного органа, если отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 181, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

РЕШИЛ:

1. Признать незаконным и отменить постановление о назначении административного наказания № 25-26/1 от 19.01.2017, вынесенное управлением Федерального казначейства по Магаданской области в отношении министерства культуры и туризма Магаданской области.

2. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его принятия.

Судья В.В. Скороходова