Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным постановления № 05-302-НХ-2011 от 10.03.2011г. о назначении административного наказания Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Северо-Восточного управления Ростехнадзора по делу об административном правонарушении

при участии судебном заседании представителей:

от заявителя: Надежина Е.В. – начальник юридического отдела, доверенность от 08.11.2010г. № 0901; Артемьев В.И. – главный инженер, доверенность от 09.03.2011г. № Ю/20-2101;

от ответчика: Жилин В.И. – государственный инспектор отдела государственного строительного надзора, надзора за химически и взрывоопасными объектами и подъемными сооружениями, доверенность от 11.04.2011г. № 05/6; Гученко Ю.К. – старший специалист 2 разряда финансово-кадрового отдела, доверенность от 22.03.2011г. № 01/3,

резолютивная часть оглашена 27 апреля 2011 года

решение в полном объеме изготовлено 29 апреля 2011 года

УСТАНОВИЛ:

Заявитель, МУП г. Магадана "Магадантеплосеть" (ИНН: 4909053060, ОГРН: 1024900952504) обратился в Арбитражный суд Магаданской области с заявлением от 16.03.2011г. № ю-20/рк Северо-Восточному Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1024900964879, ИНН 4909001305) о признании незаконным постановления от 10.03.2011 года № 05-302-НХ-2011о назначении административного наказания.

Оспариваемым постановлением Северо-Восточного Управления Ростехнадзора заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

Представители заявителя в судебном заседании на заявленных требованиях настаивали в полном объеме по основаниям, указанным в заявлении от 16.03.2011г. Дополнительно отметили что для привлечения заявителя к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ основания отсутствую, поскольку заявитель не совершал действий, выразившихся в нарушении требований промышленной безопасности, приведших к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей.

Работники предприятия, перечисленные в протоколе как лица, не аттестованные в области промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности в действительности имеют соответствующую аттестацию в соответствии с п.п. 11, 20 «Положения об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» от 29.01.2007г. № 37. Аттестация работников проводится ежегодно. Кроме того, при проведении административным органом плановой проверки Предприятия в марте и сентябре 2010г. ни в актах проверок, ни в предписаниях административным органом не указано, что перечисленные в протоколе лица не аттестованы в области промышленной безопасности, хотя пакет документов в отношении этих же лиц был предметом проверки сотрудниками административного органа.

Также, заявитель не является лицом, которое нарушает условия лицензии на осуществление видов деятельности, поскольку не является лицензиатом, тогда как в п. 6 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов от 12.08.2008г. № 599 речь идет о лицензиате. Представитель заявителя также отметил, что административным органом не выявлено событие административного правонарушения, не выявлялись обстоятельства смягчающие и отягчающие ответственность.

Представители ответчика в судебном заседании с заявленными требованиями не согласны по основаниям, изложенным в отзыве от 04.04.2011 г. № 05/978. В своих возражениях ответчик, в частности указал, что оспариваемое постановление вынесено уполномоченным должностным лицом, в рамках действующего законодательства, процедура привлечения заявителя к административной ответственности не содержит процессуальных нарушений, которыми могли бы быть ущемлены права МУП г. Магадана «Магадантеплосеть» (т.1, л.д.112).

Основанием привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 9.1 КоАП РФ явилось нарушение требований пункта 1 статьи 9 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов » от 21.07.1997 №-116-ФЗ, п.28 ст.17 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», п.5а, 6 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных объектов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.08.2008г № 599, а именно: специалисты, ответственные за организацию и проведение профилактической работы на опасных производственных объектах (прием, хранение и отпуск нефтепродуктов) не аттестованы в области промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности): Быхов Н.В., Звездочетов Ю.А., Фомин В.П., Каргапольцев П.А.

Установив фактические обстоятельства дела, выслушав доводы представителей заявителя и ответчика, исследовав и оценив представленные в дело письменные доказательства, с учётом норм материального и процессуального права суд пришёл к следующему.

Частью 6 ст. 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности и не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При этом обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение, что закреплено частью 4 ст. 210 АПК РФ.

Согласно ч. 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа, арбитражный суд, не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

МУП г. Магадана "Магадантеплосеть" является действующим юридическим лицом и зарегистрировано в ЕГРЮЛ за № 1024900952504. Основным видом деятельности заявителя является обеспечение потребителей тепловой энергией, горячей водой, паром (раздел 4 устава, т.1, л.д.14).

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 ст.2.1 КоАП РФ).

В соответствии с частью 1 ст. 9.1 КоАП РФ нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Данная норма бланкетная и носит отсылочный характер, в частности к законодательству, регламентирующему безопасную эксплуатацию опасных производственных объектов - ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.06.1997г № 116-ФЗ. Согласно правовой норме, изложенной в статье 1 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" промышленной безопасностью опасных производственных объектов является состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

В силу положений статьи 2 Закона о промышленной безопасности опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к названному Закону. Опасные производственные объекты подлежат обязательной регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» требования промышленной безопасности включает в себя- условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. При этом требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, образует нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. Исходя из данной нормы, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность. В соответствии с частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Как следует из материалов административного дела, в соответствии с приказом руководителя Северо-Восточного управления Ростехнадзора от 10.02.2011 № 97 «О проведении внеплановой выездной проверки возможности выполнения соискателем лицензии МУП г. Магадана «Магадантеплосеть» лицензионных требований и условий» проведена проверка заявителя как соискателя лицензии.

Поводом для проведения данной проверки явилось заявление МУП г. Магадана «Магадантеплосеть» № 02-179 от 28.01.2011 г. о выдаче лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных объектов с целью установления готовности выполнения Муниципальным унитарным предприятием г. Магадана «Магадантеплосеть» лицензионных требований и условий для осуществления деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, используемых для приема, хранения и отпуска нефтепродуктов. Проверкой установлено, что специалисты- Быхов Н.В., Звездочетов Ю.А., Фомин В.П., Каргапольцев П.А, ответственные за организацию и проведение профилактической работы на опасных производственных объектах, связанных с эксплуатацией объектов по приему, хранению и отпуску нефтепродуктов не аттестованы в области промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности.

Данные обстоятельства отражены в протоколе об административном правонарушении от 03.03.2011г №05-302-НХ-2011, (т.1, л.д. 33).

Из протокола об административном правонарушение при описании события правонарушения следует, не аттестованы в области промышленной безопасности в химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности назначенные приказом директора Муниципального унитарного предприятия г. Магадана «Магадантеплосеть» № 214 от 23 сентября 2010 года ответственные за организацию и проведение профилактической работы на опасных производственных объектах следующие лица: Быхов Н.В.- мастер участка № 5, Звездочетов Ю.А.- мастер участка № 6, Фомин В.П.- мастер участка № 7, Каргапольцев П.А.- мастер участка № 9.

По общему правилу, закрепленному частью 1 ст. 28.1 КоАП РФ одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении в частности является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. В соответствии с положениями статьи 2 ФЗ № 116-ФЗ опасными производственными объектами согласно вышепоименованному закону являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону. При этом Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

К видам деятельности в области промышленной безопасности относятся в частности эксплуатация опасного производственного объекта (статья 6 ФЗ).

В соответствии с пунктом 28 части 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов подлежит лицензированию. Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008г. № 599 утверждено Положение о лицензировании взрывопожароопасных производственных объектов (т.2, л.д.1). Согласно п.2 Положения эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов как следует из приложения, включает в себя: использование, переработку, хранение и транспортировку.

Поэтому согласно статье 9 Закона № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности.

Следовательно, применительно к спорной ситуации административным органом в обязательном порядке подлежали установлению и выяснению обстоятельства непосредственно связанные с фактическим наличием у заявителя опасных производственных объектов, поименованных в Приложении № 1, то есть установление факта непосредственной эксплуатации опасного (-ых) объекта (-ов), а также их регистрации в государственном реестре в порядке, который установлен Правительством РФ.

Вместе с тем, из протокола об административном правонарушении и иных материалов административного дела, не усматривается не только перечень конкретных опасных производственных объектов, которые эксплуатируются МУП г.Магадана «Магадантеплосеть», но и их отождествляющие признаки. Отсутствуют как в протоколе об административном правонарушении, так и в материалах административного дела и доказательства фактической регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов, эксплуатируемых заявителем согласно перечню, установленному Приложением № 1 (статья 2 Федерального закона № 116-ФЗ от 21.07.1997 "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"), эксплуатируемых заявителем в рамках осуществляемого вида деятельности. То есть объекты промышленной безопасности ответчиком не выявлены, не установлены и документально применительно к административному производству и в порядке, установленном КоАП РФ, не зафиксированы.

Тогда как в силу требований ст. 28.2 Кодекса, в протоколе об административном правонарушении, должно в частности, содержаться описание места совершения, событие административного правонарушения, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Однако протокол от 03.03.2011г. не содержит, как отмечено выше фактических данных, подтверждающих вывод о нарушении требований промышленной безопасности применительно к конкретным объектам промышленной безопасности.

Ответчик лишь в представленном отзыве на заявление обозначил перечень опасных производственных объектов, эксплуатируемых заявителем. Однако доказательств относительно перечня производственных объектов, эксплуатируемых заявителем, в том числе с соблюдением требований о регистрации, не представил.

Поэтому, проведенной проверкой непосредственно не обнаружены данные о событии административного правонарушения и нарушении заявителем ФЗ «О промышленной безопасности» требований промышленной безопасности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

То есть суд считает, что отсутствие в протоколе от 03.03.2011г фактических данных, подтверждающих вывод ответчика о нарушении требований промышленной безопасности с подробным, полным и объективным их описанием, является нарушением положений статьи 28.2 КоАП РФ. Данные обстоятельства свидетельствуют о процессуальных нарушениях, допущенных при составлении протокола, которые не позволяют сделать вывод выявлении события и доказанности совершения обществом вменяемого ему правонарушения.

Суд находит, что пояснения, изложенные ответчиком в отзыве, не могут быть расценены и оценены судом как дополнения к материалам административного дела.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что заявитель имеет лицензию № ЭВ-76-004195 (Н) на эксплуатацию взрывоопасных производственных объектов, полученную в 2006г. сроком на 5 лет (т.2, л.д.27). Тогда как проверка проводилась в отношении заявителя, выступающего соискателем на получение лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов (то есть единой лицензии, получение которой введено с 2008 года). Однако проверка на предмет соблюдения заявителем требований закона относительно имеющейся и действующей лицензии на эксплуатацию взрывоопасных производственных объектов, административным органом не проводилась.

Действительно, как правильно указал ответчик, в соответствии с требованиями федерального законодательства и нормативными правовыми актами (статьи 9 п. 1. Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»., п. 5а, п. 6. «Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов», утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 599, п. 1.7. Правил промышленной безопасности нефтебаз и складов нефтепродуктов (ПБ 09-560-03), зарегистрированных в Минюсте РФ 09.07.2003 г., регистрационный № 4666, п. 12., п. 13 Положения об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (РД 03-19-2007), утверждённого приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 января 2007 г. № 37 (с изменениями), зарегистрированном в Минюсте РФ 22 марта 2007г. (регистрационный № 9133), установлен ряд требований к подготовке и аттестации работников организаций, поднадзорных ответчику лиц, эксплуатирующих опасные производственные, соблюдение которых является обязательным для лиц, эксплуатирующих взрывопожароопасные производственные объекты.

Вместе с тем, представленные заявителем доказательства (приказ о создании комиссии № 278, протоколы аттестационной комиссии, протоколы заседаний комиссии по проверке знаний, удостоверения) в совокупности подтверждают, что назначенные приказом директора Муниципального унитарного предприятия г. Магадана «Магадантеплосеть» № 214 от 23 сентября 2010 года ответственные за организацию и проведение профилактической работы на опасных производственных объектах лица: Быхов Н.В.- мастер участка № 5 , Звездочетов Ю.А.- мастер участка № 6, Фомин В.П.- мастер участка № 7, Каргапольцев П.А.- мастер участка № 9, прошли соответствующую аттестацию, проведенную юридическим лицом в пределах своих полномочий и компетанции, о чём им выданы соответствующие удостоверения.

Довод ответчика о том, что программа подготовки не согласована с ответчиком, суд оценивает критически. Из дополнительных пояснений заявителя и представленных им доказательств (письма от 23.03.2010г № 21-644, типовой программы и программы подготовки, ответа административного органа от 16.04.2010г. № 05/1520) следует, что ответчик без указаний причин и мотивов отказал в их согласовании.

При этом суд также принимает во внимание доводы заявителя относительно того, что в период проведения неоднократных проверок ответчиком в 2010 году (марте и сентябре), в том числе и по соблюдению требований безопасности относительно наличия аттестованных лиц на предприятии, каких –либо замечаний относительно нарушений заявителем вышепоименованных законов в части отсутствия подготовки и аттестации специалистов по вопросам безопасности, не выдвигалось, что подтверждается актами проверок, предписаниями (т.1, л.д.38-108).

Довод административного органа о том, что протоколы об аттестации и формы выданных удостоверений не отвечают предъявляемым законом требованиям, суд оценивает критически, поскольку законодателем установлена ответственность не за нарушения порядка оформления аттестации и формы документа, а за отсутствие подготовки и аттестации, обязательность которой установлена федеральным законом «О промышленной безопасности» и вышеперечисленными нормативными правовыми актами.

Далее, в соответствии с ч. 1 ст. 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. По общему правилу закрепленному частью 1 статьи 1.5 Кодекса лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. В соответствии со статьёй 26.1 Кодекса предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 Кодекса).

Таким образом, обстоятельства, свидетельствующие о наличии вины МУП г.Магадан «Магадантеплосеть» в совершении административного правонарушения, подлежали безусловному установлению ответчиком при вынесении постановления по делу об административном правонарушении. Однако при рассмотрении материалов дела и вынесении оспариваемого постановления вопрос о наличии вины общества в совершении вменяемого ему административного правонарушения управлением не устанавливался и не исследовался. Из постановления по делу об административном правонарушении не видно в чем конкретно состоит вина общества. В нарушение положений ст. 29.10 Кодекса в постановлении указанные обстоятельства не отражены.

Тогда как при проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков состава административного правонарушения, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом.

Общие правила назначения административного наказания закреплены статьей 4.1 КоАП РФ. Административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом. При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Однако из материалов дела, в частности, оспариваемого постановления следует, что при назначении наказания, административным органом требования пункта 3 статьи 4.1 КоАП РФ выполнены не были.

В силу ч. 4 ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о недоказанности вины заявителя в совершении вменяемого ему административного правонарушения.

В пункте 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Отсутствие данных обстоятельств в совокупности свидетельствуют о процессуальных нарушениях, допущенных при выявлении события правонарушения и составлении протокола, производства по делу об административном правонарушении, которые не позволяют сделать вывод о доказанности совершения обществом вменяемого ему правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 ст. 9.1 КоАП РФ.

В рассматриваемой правовой ситуации судом установлено, что в отношении заявителя допущены существенные нарушения (отсутствие события правонарушения, не установление вины, обстоятельств смягчающих либо отягчающих ответственность), которые не могут быть устранены при рассмотрении дела в суде.

Указанные процессуальные нарушения, связанные с гарантией прав на защиту лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, является существенным, поскольку возможность устранения его последствий при рассмотрении дела отсутствует. Поэтому нарушения, допущенные при производстве по делу об административном правонарушении административным органом, являются безусловным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным и как следствие влекущим его отмену.

В соответствии со статьёй 71 АПК РФ суд, исследовав и оценив совокупность доказательств по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном, непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств и их влиянии на законность и обоснованность вынесенного постановления, пришел к выводу о наличии правовых оснований для признания незаконным и отмены постановления от 10.03.2011 года № 05-302-НХ-2011.

Рассмотрение дел, связанных с оспариванием привлечения к административной ответственности, государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь ст.ст. 167-170; 176; 180; 181; 207-211 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Заявление МУП г.Магадана «Магадантеплосеть» удовлетворить. Постановление от 10.03.2011 года № 05-302-НХ-2011о назначении административного наказания признать незаконным и отменить.

2. Решение может быть обжаловано в Шестой арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия. Решение может быть обжаловано в кассационную инстанцию ФАС ДВО г. Хабаровска при условии, что оно было предметом рассмотрения Шестого арбитражного апелляционного суда или Шестой арбитражный апелляционный суд отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. Апелляционная и кассационная жалобы подается через Арбитражный суд Магаданской области.

Судья Л.П.Комарова