Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Государственного образовательного учреждения начального профессионального образования «Профессиональный лицей №4»

о признании незаконным и отмене постановления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Магаданской области от 22.04.2008г. №47-01-25.1/1М о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении

при участии представителей:

от заявителя: ФИО1 – директор; ФИО2 – ю/к, доверенность от 15.05.2008г.

от административного органа: ФИО3 - специалист-эксперт, доверенность от 10.01.2008г. №47-01-29/7

установил:

Заявитель, Государственное образовательное учреждение начального профессионального образования «Профессиональный лицей №4» (далее также – Лицей), обратился в Арбитражный суд Магаданской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Магаданской области (далее также – Финнадзор, ТУ ФСФБН в Магаданской области) от 22.04.2008г. №47-01-25.1/1М о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении.

В соответствии с оспариваемым постановлением заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), в виде штрафа в размере 40000 руб.

По мнению заявителя, он правомерно, во исполнение договора от 20.11.2007г. №1/1 на наем транспортного средства, производил расходование бюджетных средств по подстатье ЭКР 222 «Транспортные услуги».

Кроме того, заявитель указал, что при рассмотрении административного дела административным органом не рассматривалась возможность применения ст.2.9 КоАП РФ (малозначительность совершенного правонарушения).

В ходе судебного разбирательства представители заявителя также пояснили, что договор от 20.11.2007г. №1/1 был заключен в связи с отсутствием у Лицея собственного автомобиля. Аналогичные договоры заключались и ранее, однако в ходе предыдущих проверок Финнадзор не расценивал их как нарушение бюджетного законодательства.

Административный орган с требованиями заявителя не согласился по основаниям, изложенным в отзыве на заявление от 19.05.2008г. №47-01-29/496, а также дополнении к отзыву от 27.05.2008г. №47-01-29/545.

Как указал административный орган, согласно Приказу Минфина РФ от 04.09.2007г. № 75н «Об утверждении административного регламента исполнения федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности», в ходе ревизии (проверки) проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению финансовых и хозяйственных операций, совершенных проверяемой организацией в проверяемый период. Контрольные действия по документальному изучению проводятся по финансовым, бухгалтерским, отчетным и иным документам проверяемой и иных организаций, в том числе путем анализа и оценки полученной из них информации. В ходе ревизии (проверки) могут проводиться контрольные действия по изучению учредительных, регистрационных, плановых, бухгалтерских, отчетных и других документов (по форме и содержанию). В ходе проверки Лицея были проведены контрольные действия по документальному изучению по финансовым, бухгалтерским, отчетным и иным документам, путем анализа и оценки полученной из них информации, в том числе и договора от 20.11.2007 №1/1. Ревизией установлено, что из буквального прочтения и предмета договора следует, что данное соглашение сторон относится к конкретному виду аренды, а именно аренда транспортного средства с экипажем, в связи с чем, расходы по оплате данного договора должны быть отнесены на подстатью ЭКР 224 «Арендная плата за пользование имуществом».

Таким образом, средства федерального бюджета в сумме 14971руб. фактически были направлены на покрытие расходов сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств по подстатье ЭКР 224, т.е. указанные денежные средства заявитель направил на цели, не соответствующие условиям их получения, тем самым заявитель совершил правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ч.1 ст.15.14 КоАП РФ.

Кроме того, по мнению административного органа, ст. 2.9 КоАП РФ в рассматриваемой ситуации не применялась, в связи с наличием существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. В частности, содержание раздела 1 «Общие положения» КоАП РФ однозначно указывает на значительную общественную опасность административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ. В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения, а в пренебрежительном отношении лица к исполнению своих публично-правовых обязанностей в сфере соблюдения законности в области единой государственной бюджетной политике РФ. Безразличное отношение лица к принятой на себя публично-правовой обязанности в указанной сфере свидетельствует о существенной угрозе правоохраняемым интересам.

В судебном заседании представители заявителя и административного органа на своих правовых позициях по существу спора настаивали.

Установив фактические обстоятельства дела, выслушав доводы заявителя и возражения административного органа, с учетом норм материального и процессуального права, суд пришел к следующему выводу.

В соответствии с ч. 7 ст. 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Как следует из материалов дела, ТУ ФСФБН в Магаданской области проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Лицея за период с 01.01.2006г. по 31.12.2007г., по результатам которой составлен акт ревизии от 29.02.2008г.

В ходе ревизии были выявлены факты нецелевого использования Лицеем средств федерального бюджета в 2007 году.

15.04.2008г. административным органом по факту нецелевого использования бюджетных средств в сумме 14971руб. составлен протокол об административном правонарушении №47-01-25.1/1, а 22.04.2008г. руководителем ТУ ФСФБН в Магаданской области вынесено оспариваемое постановление №47-01-25.1/1М о назначении административного наказания.

Протокол об административном правонарушении составлен с соблюдением требований ст.ст. 28.1, 28.2 КоАП РФ, Приказа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 17.11.2004г. №102 «О должностных лицах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, уполномоченных составлять протоколы в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях» в присутствии законного представителя Лицея.

Оспариваемое постановление принято должностным лицом – руководителем ТУ ФСФБН в Магаданской области в пределах полномочий, предоставленных ст. 23.7 КоАП РФ, и соответствует требованиям ст.29.10 КоАП РФ.

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ст.4.5 КоАП РФ, административным органом не нарушен.

Существенные нарушения административным органом процедуры привлечения к административной ответственности, непозволяющие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, в ходе судебного разбирательства не установлены.

В соответствии с частью 1 ст.15.14 КоАП РФ, использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Согласно ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов или иным правовым основаниям их получения.

Основанием для привлечения заявителя к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.15.14 КоАП РФ, явился факт использования им денежных средств в размере 14971руб., выплаченных гражданину ФИО4 по договору от 20.11.2007г. №1/1, на покрытие расходов Лицея сверх доведенных лимитов бюджетных обязательств по подстатье ЭКР 224 «Арендная плата за пользование имуществом».

По мнению административного органа, поскольку договор, заключенный Лицеем с гражданином ФИО4, по своему содержанию является договором аренды транспортного средства с экипажем, исполнение обязательств по данному договору, включая оплату расходов по содержанию автомобиля (оплата ГСМ и стоимость стоянки в отапливаемом гараже), за счет подстатьи ЭКР 222 следует расценивать как нецелевое использование бюджетных средств.

Суд находит указанный вывод административного органа ошибочным по следующим основаниям.

Статьей 38 БК РФ (в редакции, действовавшей в период расходования денежных средств) закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Финансирование бюджетных организаций проводится на основании смет доходов и расходов, составленных в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации, установленной Федеральным законом от 15.08.1996г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (далее Федеральный закон №115-ФЗ).

Следовательно, организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в разрезе кодов (статей, подстатей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.

На основании статьи 11 Федерального закона №115-ФЗ Приказом Минфина РФ от 08.12.2006г. №168н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, которые устанавливают правила применения бюджетной классификации Российской Федерации участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с разделом VIУказаний, в состав группы 200 «Расходы» входит статья 220 «Приобретение услуг», которая включает, в том числе, подстатьи 222 «Транспортные услуги» и 224 «Арендная плата за пользование имуществом».

При этом, на подстатью 222 относятся расходы учреждения по оплате договоров на оказание транспортных услуг в целях обеспечения собственных нужд, в том числе за наем транспортных средств .

На подстатью 224 относятся расходы учреждения по оплате арендной платы в соответствии с заключенными договорамиаренды (субаренды) имущества в целях обеспечения собственных нужд, в том числе транспортных средств .

Таким образом, отнесение бюджетным учреждением расходов на конкретную подстатью зависит от конкретного гражданско-правового договора, исполнение обязательств в рамках которого, является основанием выплаты денежных средств.

Согласно статье 250 БК РФ, получатели бюджетных средств в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств имеют право принимать денежные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета путем заключения получателем бюджетных средств с поставщиком продукции (работ, услуг) договоров (контрактов) в соответствии с законодательством Российской Федерации .

Правоотношения по заключению гражданско-правовых договоров являются предметом регулирования гражданского права, прежде всего, Гражданского кодекса РФ (ГК РФ).

Как верно отмечает административный орган, ГК РФ предусматривает заключение двух видов договоров аренды транспортных средств: договор аренды транспортного средства с предоставлением услуг по управлению и технической эксплуатации (ст.ст.632-641 §3 главы 34 ГК РФ) и договор аренды транспортного средства без предоставления услуг по управлению и технической эксплуатации (ст.ст.642-649 §3 главы 34 ГК РФ).

Вместе с тем, как следует из содержания главы 34 ГК РФ (Аренда), договор аренды транспортных средств является одним из видов договора аренды имущества (§3 главы 34). В §1 (ст.ст.606-625) главы 34 ГК РФ определены общие положения об аренде. В силу ст.625 ГК РФ, к отдельным видам договора аренды и договорам аренды отдельных видов имущества, в том числе и транспортных средств, положения, предусмотренные настоящим параграфом, применяются, если иное не установлено правилами настоящего Кодекса об этих договорах. Статья 632 ГК РФ содержит единственное исключение в части положений, которые не применяются к договору аренды транспортного средства с экипажем, а именно – правила о возобновлении договора аренды на неопределенный срок и о преимущественном праве арендатора на заключение договора аренды на новый срок (ст.621 ГК РФ).

В соответствии со ст.606 ГК РФ, по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

Таким образом, в ГК РФ аренда и имущественный наем употребляются как тождественные понятия, что позволяет использовать сторонам договора любой из двух терминов.

Следует отметить, что законодатель использует термин «имущественный наем» не только при определении общего понятия договора аренды в ст.606 ГК РФ, но и в иных нормативных актах, в частности – в Законе Российской Федерации от 29 мая 1992г. «О залоге» (ст.4), Налоговом кодексе РФ (ст.228), в Гражданском процессуальном кодексе РФ (ст.91) и др.

Кроме того, ст.632 ГК РФ, применительно к взаимоотношениям сторон, содержанием которых является предоставление во временное владение и пользование транспортного средства с одновременным оказанием услуг по управлению им и его технической эксплуатации, закрепляет еще одно понятие – фрахтование на время.

При этом, в силу ст.ст.1, 421 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в заключении договора; стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами; условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.

Таким образом, диспозитивность гражданско-правового регулирования применительно к данной правовой ситуации предполагает, что стороны-участники конкретной сделки могут заключить и договор аренды, и договор найма транспортного средства, и договор фрахтования на время.

Кроме того, если одной из сторон является бюджетное учреждение, оно при выборе договора должно учитывать также положения ст.ст.38, 70, 161 БК РФ, т.е. заключать такой договор, который обеспечивает реализацию его функций и на исполнение обязательств по которому, в его смете предусмотрены денежные средства.

Согласно Уведомлению №17 о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета на 2007 год, а также смете Лицея на 2007г., на подстатью ЭКР 222 Лицею выделено 172000руб., на подстатью 224 денежные средства в 2007 году не предусматривались.

В обоснование расходов по подстатье ЭКР 222 в сумме 14971руб., выплаченных гражданину ФИО4 по расходному кассовому ордеру от 14.12.2007г. №462, Лицеем представлен договор от 20.11.2007г. №1/1 на наем транспортного средства.

Согласно п.1, определяющему предмет договора, ФИО4 сдает в наем автомобиль во временное владение и пользование за плату, а также оказывает услугу по его управлению и технической эксплуатации; сданный в наем автомобиль используется для служебных целей образовательного учреждения.

В данном случае Лицей заключил с гражданином ФИО4 именно договор найма транспортного средства и, исполняя принятые на себя по данному договору обязательства, осуществил выплату ФИО4 денежные средства в сумме 14971руб. именно за наем транспортного средства, что отражено в расходном кассовом ордере от 14.12.2007г. №462.

Распределяя по различным подстатьям ЭКР расходы учреждения по договору найма транспортного средства и договору аренды транспортного средства, Указания о порядке применения бюджетной классификации не определяют критерия, по которому следует разграничивать данные расходы, не конкретизируют, в каком случае сделка относится к найму транспортного средства, а в каком к аренде.

При этом, довод административного органа о том, что наем предполагает оказание разовой услуги, в то время как аренда означает долгосрочные отношения сторон, является предположением административного органа, поскольку не основан на конкретных нормативно-правовых актах.

Также подлежит отклонению довод административного органа о том, что заявитель признал факт нецелевого использования бюджетных средств со ссылкой на объяснение директора Лицея от 22.02.2008г.

Как следует из ст.ст. 25.1, 26.2, 26.3 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении составлен (следовательно, дело об административном правонарушении возбуждено) 15.04.2008г.

Таким образом, из объяснения от 22.02.2008г. не следует, что оно дано директором Лицея как законным представителем юридического лица именно в связи с производством по делу об административном правонарушении по факту нецелевого использования бюджетных средств, в то время как в оспариваемом постановлении о назначении административного наказания напротив указано, что при рассмотрении дела об административном правонарушении директор Лицея высказывала возражения против привлечения Лицея к административной ответственности, полагая действия Лицея правомерными.

На основании изложенного, учитывая, что транспортное средство (автомобиль) относится к имуществу, а, согласно ГК РФ, термины аренда и имущественный наем являются синонимами, суд пришел к выводу, что Лицей правомерно, в соответствии с заключенным договором, основываясь на буквальном толковании Указаний о порядке применения бюджетной классификации, отнес спорные расходы на подстатью ЭКР 222, т.е. использовал выделенные ему средства федерального бюджета на цели, соответствующие условиям их получения, указанным в Уведомлении №17 о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета на 2007 год, а также в смете Лицея на 2007г.

Отсутствие факта нецелевого использование бюджетных средств применительно к ч.1 ст.15.14 КоАП РФ означает отсутствие события административного правонарушения.

В силу п.1 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ, отсутствие события административного правонарушения исключает производство по делу об административном правонарушении.

На основании изложенного, суд пришел к выводу, что у административного органа отсутствовали основания для привлечения заявителя к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.15.14 КоАП РФ.

Согласно п.2 ст.207 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения.

Руководствуясь ст.ст.167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным и отменить постановление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Магаданской области о назначении административного наказания от 22.04.2008г. №47-01-25.1/1М.Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд (г.Хабаровск) в десятидневный срок со дня его принятия либо в кассационную инстанцию ФАС ДВО в двухмесячный срок со дня вступления решения в законную силу, через Арбитражный суд Магаданской области.

Судья В.В.Скороходова