Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании в помещении суда по адресу: <...>, дело по заявлению федерального государственного образовательного учреждения среднего профессионального образования «Магаданский политехнический техникум» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к управлению государственного автодорожного надзора по Магаданской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительными пунктов 1-4, 7-12 предписания от 29.10.2010 г. № 01-16/72,

с участием представителей сторон:

от заявителя – ФИО1, представитель, доверенность от 01.11.2010 г. № ВМ-1/521;

от ответчика – ФИО2, государственный инспектор, доверенность от 14.01.2011 г. № 02/33

УСТАНОВИЛ:

Заявитель, ФГОУ СПО «Магаданский политехнический техникум» (далее – техникум), обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными пунктов 1-4, 7-12 предписания ответчика, УГАДН по Магаданской области (далее – УГАДН), от 29.10.2010 № 01-16/72 (далее – оспариваемое предписание). Данными пунктами заявителю предписано осуществить мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Представитель заявителя предъявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении от 19.01.2011 и дополнениях к нему от 10.03.2011, 08.04.2011 и 05.05.2011, пояснил, что исполнение техникумом указанного предписания не свидетельствует о его правомерности и законности, так как в силу статьи 17 Федерального закона РФ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ и подпункта «п» пункта 4 «Положения о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции», утверждённого постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 № 409, предписание государственного транспортного инспектора является обязательным для исполнения. Невыполнение в срок предписания госоргана влечёт административную ответственность по статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), что подтверждается имеющимися в материалах дела постановлениями мирового судьи от 26.11.2010 и 04.04.2011 о результатах рассмотрения административных материалов в отношении директора техникума в связи с неисполнением оспариваемого предписания.

При этом в ходе рассмотрения административных материалов мировым судьёй были изучены вопросы, касающиеся только причин неисполнения в установленный срок предписания, а доводы техникума о неправомерности и незаконности предписания не приняты во внимание и рассмотрены не были. Магаданский городской суд определением от 30.12.2010 отказал в рассмотрении указанных доводов техникума в связи с их неподведомственностью суду общей юрисдикции.

Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 27.12.2005 № 503-О. предписание надзорного органа является мерой принудительного характера, поэтому осуществление лицом каких-либо действий во исполнение требования надзорного органа не может рассматриваться как добровольное исполнение.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 29.03.2005 № 13592/04 указал, что «направление требования - это составная часть процедуры принудительного исполнения» и исполнение решения надзорного органа не может рассматриваться как добровольное его исполнение, иное понимание нарушает единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права.

Указанные разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ в отношении предписания налогового органа в данном постановлении в полной мере относятся, по мнению заявителя, и к предписанию УГАДН в силу того, что Федеральная налоговая служба так же, как и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, согласно пункту 1 «Положения о Федеральной налоговой службе», утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства.

В силу того, что согласно статьи 28.3 КоАП РФ государственных органов исполнительной власти, имеющих право осуществлять функции по контролю и надзору, существует значительное количество (около 90), то давать аналогичные разъяснения в отношении предписаний каждого надзорного органа отдельным постановлением Высшего Арбитражного Суда РФ, по мнению заявителя, необходимости нет.

УГАДН указало, что согласно пункту 1.2 «Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, организациях, учреждениях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов», утверждённого приказом Минтранса РФ от 09.03.1995 № 27 (далее Положение), требования Положения обязательны для всех организаций без исключения.

Между тем, пунктом 3 приказа, утвердившего Положение, прямо указано о применении данного Положения только при проверке лицензируемой деятельности предприятий, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров и грузов.

Согласно статье 17 Федерального закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 № 128-ФЗ (далее - ФЗ о лицензировании) выполнение требований Положения относится к соблюдению условий лицензионной деятельности по перевозке пассажиров и грузов.

Так как техникум является образовательным учреждением и не осуществляет лицензируемую деятельность по перевозке пассажиров и грузов, то предписание УГАДН о выполнении техникумом условий лицензионной деятельности не соответствует законодательству.

Представитель ответчика предъявленные требования не признал по основаниям, изложенным в представленном отзыве (л.д. 61-63), пояснил, что УГАДН была проведена внеплановая проверка деятельности заявителя с целью осуществления контроля за исполнением предписания от 26.05.2010 № 01-16/32 об устранении нарушений требований законодательных и иных нормативных правовых и нормативных технических актов, регламентирующих деятельность автомобильного транспорта, установленных в ходе плановой проверки. Внеплановой проверкой (22, 26, 29 октября 2010 г.) было установлено, что из 12 нарушений, выявленных при проведении плановой проверки, не устранены 12. За невыполнение в установленный срок законного предписания УГАДН на руководителя заявителя был составлен административный протокол, постановлением мирового судьи директор заявителя был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ (производство по делу было прекращено ввиду малозначительности административного правонарушения). В связи с неустранением выявленных нарушений руководителю заявителя было выдано оспариваемое предписание.

Установив фактические обстоятельства дела, выслушав пояснения представителей заявителя и ответчика, исследовав и оценив представленные в деле доказательства, с учётом норм материального и процессуального права, суд пришёл к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Из материалов дела следует, что на основании приказа от 20.10.2010 № 01-04/263 (л.д. 65-66) должностным лицом ответчика была проведена внеплановая проверка заявителя с целью осуществления контроля за исполнением предписания от 26.05.2010 № 01-16/32 об устранении нарушений требований законодательных и иных нормативных правовых и нормативных технических актов, регламентирующих деятельность автомобильного транспорта, установленных в ходе плановой проверки 26.05.2010 (срок устранения нарушений - до 01.10.2010).

В ходе проверки было выявлено, что техникумом не устранены нарушения транспортного законодательства, установленные в ходе плановой проверки и изложенные в предписании от 26.05.2010 № 01-16/32 (л.д. 75-76).

Результаты проверки оформлены актом от 29.10.2010 № 01-11/142 (л.д. 67-68). По итогам проверки 29.10.2010 техникуму было выдано предписание № 01-16/72 с требованием выполнить указанные в предписании мероприятия в срок до 11.01.2011.

В соответствии с указанным предписанием техникум обязан в частности (указаны оспариваемые пункты):

- провести аттестацию на право занятия должности, связанной с обеспечением безопасности дорожного движения;

- утвердить нормативы периодичности технических обслуживании автомобилей. Обеспечить планирование и организацию проведения указанных работ (учет и анализ схода автотранспортных средств с линии, документирование приемки - сдачи автотранспортных средств в ремонт, регистрация выполненных технических обслуживании и работ по ремонту автотранспорта);

- осуществлять ежегодное планирование мероприятий по вопросам безопасности дорожного движения и предупреждению дорожно-транспортных происшествий;

- организовать и проводить ежегодное обучение водителей по безопасности дорожного движения по 20-ти часовой программе;

- закрепить обязанности и возложить ответственность за обеспечение требований безопасности движения за конкретными должностными лицами и работниками учреждения;

- определить порядок стажировки водителей, назначить приказом по учреждению водителей-наставников;

- не нарушать порядок заполнения первичных документов по учету работы автотранспорта, а именно: в путевых листах заполнять обязательные предусмотренные реквизиты - местонахождение и номер телефона юридического лица, фактическое и по графику время выезда автомобилей на линию и возвращения в гараж, имя и отчество водителя и медицинского работника, номер водительского удостоверения и т.п.;

- организовать надлежащий учёт и контроль сроков периодических медицинских освидетельствований водителей, наличия у них соответствующих медицинских справок;

- организовать и проводить послерейсовые медосмотры водителей;

- завести журнал учёта мероприятий по контролю.

Не согласившись с указанными пунктами предписания, техникум обратился с заявлением в суд.

В заявлении техникума о признании недействительным оспариваемого предписания указано на нераспространение на него, как на образовательное учреждение (основными задачами которого является подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов по профилю техникума, оказание образовательных услуг), требований нормативно-правовых документов, на нарушение которых указано в предписании.

Техникум полагает, что указанные в предписании нормативно-правовые акты распространяются исключительно на организации, осуществляющие перевозку пассажиров и грузов на коммерческой основе, осуществляющих лицензируемый вид деятельности.

В ходе судебного разбирательства установлено, что в настоящее время все пункты оспариваемого предписания техникумом выполнены. Между тем, заявитель указывает на то, что был вынужден выполнить незаконное, по его мнению, предписание лишь для того, чтобы избежать негативных последствий, например, в виде административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Указанные доводы заявителя суд оценивает критически, поскольку в случае несогласия с предписанием от 29.10.2010, заявитель имел право незамедлительно обжаловать его в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ), заявив ходатайство об его приостановлении, однако обратился в суд лишь 19.01.2011, после того как истёк срок исполнения предписания (10.01.2011) и после установления постановлением мирового судьи от 26.11.2010 вины руководителя техникума в неисполнении аналогичного законного предписания УГАДН от 26.05.2010 № 01-16/32 (л.д. 73-74).

Кроме того, необходимо отметить, что требования, аналогичные тем, что изложены в оспариваемом предписании, первоначально были изложены УГАДН в предписании от 26.05.2010 № 01-16/32, которое заявитель не обжаловал и за невыполнение которого в отношении руководителя техникума было рассмотрено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ (производство было прекращено по статье 2.9 КоАП РФ).

Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, установлены Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» от 10.12.1995 № 196-ФЗ (далее – ФЗ № 196-ФЗ).

Оспариваемое предписание основано на необходимости выполнения техникумом, в частности, требований Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, утвержденного приказом Министра транспорта Российской Федерации от 09.03.1995 № 27 (далее – Положение № 27).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения № 27 определены задачи и основные требования к деятельности организаций и водителей - предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, по обеспечению безопасности дорожного движения.

Согласно пункту 1.2 требования Положения № 27 обязательны для всех расположенных на территории Российской Федерации организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов автомобильным и городским электрическим транспортом, а также для водителей этих организаций и водителей - предпринимателей.

Согласно пункту 1.3 Положения № 27 деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения юридических и физических лиц, перечисленных в пункте 1.2, регламентируется законодательными и иными правовыми актами Российской Федерации в частности, относящейся к сфере обеспечения безопасности дорожного движения, настоящим Положением и изданными в соответствии с ним нормативно-правовыми документами, определяющими порядок выполнения отдельных требований данного Положения.

На основании пункта 1.4 Положения № 27 контроль за выполнением требований по обеспечению безопасности дорожного движения осуществляется органами государственного контроля и надзора.

Согласно приказу Министерства транспорта Российской Федерации и Минтруда Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов организаций и их подразделений, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов» от 11.03.1994 № 13/11 лица, занимающие должности, связанные с обеспечением безопасности движения наземных транспортных средств, проходят периодическую аттестацию на право занятия этих должностей.

В организациях и (или) их подразделениях, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, исполнительные руководители и специалисты, чья деятельность связана с обеспечением безопасности движения, должны иметь кроме документов, свидетельствующих о специальной подготовке, удостоверение установленной формы о прохождении ими аттестации (пункт 2 Приказа).

Положение пункта 2 не распространяется на исполнительных руководителей и специалистов организаций и (или) их подразделений, осуществляющих исключительно технологические перевозки без выхода на пути сообщения общего пользования.

«Положение о техническом обслуживании и ремонте подвижного состава автомобильного транспорта», утверждённое Минавтотрансом РСФСР 20.09.1984 является обязательным для всех расположенных на территории РСФСР организаций и предприятий независимо от ведомственной подчиненности, эксплуатирующих подвижной состав и производящих его техническое обслуживание и ремонт, разрабатывающих нормативно-техническую документацию и осуществляющих подготовку персонала, за исключением организаций и предприятий Министерства обороны СССР, Комитета государственной безопасности СССР и Министерства внутренних дел СССР.

В примечании к пункту 1.4 указано, что настоящее Положение не распространяется на легковые автомобили, принадлежащие гражданам.

Приказом Минтранса России «Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов» от 18.09.2008 № 152 были утверждены обязательные реквизиты и порядок заполнения путевых листов, которые, согласно пункту 2 Порядка, должны применять юридические лица и индивидуальные предприниматели, эксплуатирующие легковые и грузовые автомобили, автобусы, троллейбусы и трамваи (зарегистрировано в Минюсте РФ 08.10.2008 № 12414, опубликовано - «Российская газета», № 213, 10.10.2008).

В соответствии с требованиями приказа Минтранса РФ от 09.03.1995 № 27, утвердившего Положение об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, повышение профессионального мастерства водителей осуществляется путем организации занятий по соответствующему учебному плану и программе с периодичностью не реже одного раза в год. Ныне действующий учебный план и программа ежегодных обязательных 20-часовых занятий с водителями в автотранспортных предприятиях были введены в действие распоряжением Минавтотранса РСФСР от 31.03.1987 № АП-14/118.

В оперативном управлении заявителя имеется 5 автотранспортных средств, данные обстоятельства заявитель не оспаривает. Следовательно, вывод УГАДН о том, что техникум обязан выполнять требования законодательства (указанного в оспариваемом предписании) при осуществлении им деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств правомерен.

Ссылки представителя заявителя на то, что техникум не является транспортной организацией, осуществляющей перевозку грузов и пассажиров в том понятии, в котором определение «пассажир» и «груз» приведено в Уставе автомобильного транспорта (ФЗ от 08.11.2007 № 259-ФЗ), суд считает несостоятельными, поскольку данный закон регулирует отношения, возникающие именно при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Кроме того, суд критически оценивает доводы представителя заявителя о том, что при вынесении постановления мирового судьи судебного участка № 2 г. Магадана от 04.04.2011 в рамках дела о привлечении руководителя техникума к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ, в связи с неисполнением в установленный срок - до 10.01.2011 оспариваемого предписания, судьёй не были рассмотрены доводы о законности предписания.

Как следует из диспозиции части 1 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, административная ответственность по указанной статье наступает в том случае, если в установленный срок не было исполнено законное предписание органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

Поскольку юридически значимым обстоятельством привлечения к административной ответственности за данное административное правонарушение является законность предписания, суд наряду с выяснением обстоятельств невыполнения предписания исследует и содержание предписания.

Законность предписания означает, что оно выдано тем органом (должностным лицом), в компетенцию которого входит осуществление государственного надзора (контроля). Кроме того, законность предписания предполагает, что оно выдано в установленном законом порядке, не ущемляющим права поднадзорных субъектов.

Таким образом, мировой судья при рассмотрении административного дела должен был установить законность предписания УГАДН.

Из постановления мирового судьи судебного участка № 2 г. Магадана от 04.04.2011 по делу о привлечении руководителя техникума к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ, в связи с неисполнением в установленный срок - до 10.01.2011 оспариваемого предписания следует, что заявитель приводил доводы о невозможности исполнения некоторых пунктов предписания в силу объективных причин, просил признать правонарушение малозначительным и освободить лицо, привлекаемое к административной ответственности, от наказания на основании статьи 2.9 КоАП РФ.

Ссылки заявителя на неправомерность предписания в указанном постановлении отсутствуют.

Необходимо отметить, что заявитель имел право ходатайствовать о приостановлении производства по делу в мировом суде в связи с рассмотрением настоящего дела, либо обжаловать постановление мирового судьи, однако, заявитель не использовал указанные возможности защиты. Постановление мирового судьи от 04.04.2011 вступило в законную силу.

Исходя из положений части 1 статьи 17 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ (далее – ФЗ № 294-ФЗ), в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностное лицо административного органа, проводившее проверку, обязано выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; принять меры по контролю за устранением выявленных правонарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда кому-либо.

В соответствии с частью 1 статьи 10 ФЗ № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 ФЗ № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Из материалов дела установлено, что на основании приказа от 23.12.2010 № 01-04/318 УГАДН была проведена вторая внеплановая проверка заявителя с целью осуществления контроля за исполнением оспариваемого предписания (срок устранения нарушений в котором был установлен до 10.01.2011).

В ходе проверки было выявлено, что техникумом не устранены нарушения транспортного законодательства, установленные в ходе внеплановой проверки и изложенные в предписании от 29.10.2010 № 01-16/72.

Результаты проверки оформлены актом от 09.02.2011 № 01-11/19 (копия представлена в материалы дела). По итогам указанной проверки 09.02.2011 техникуму было выдано очередное (третье!) предписание - № 01-16/08 с требованием выполнить указанные в предписании мероприятия в срок до 01.04.2011.

На основании приказа от 18.03.2011 № 01-04/65 должностным лицом ответчика была проведена очередная внеплановая проверка заявителя с целью осуществления контроля за исполнением предыдущего предписания, то есть от 09.02.2011 № 01-16/08, об устранении нарушений требований законодательных и иных нормативных правовых и нормативных технических актов, регламентирующих деятельность автомобильного транспорта, установленных в ходе внеплановой проверки 09.02.2011 (срок устранения нарушений - до 01.04.2011).

В ходе проверки было выявлено, что предписание от 09.02.2011 № 01-16/08 выполнено в полном объёме, результаты проверки оформлены актом от 07.04.2011 № 01-11/62 (л.д. 127-128).

Таким образом, после истечения срока исполнения оспариваемого предписания, УГАДН в установленном порядке осуществил внеплановую проверку с целью осуществления контроля за исполнением заявителем оспариваемого постановления. По результатам данной проверки было вынесено предписание от 09.02.2011 № 01-16/08 со сроком исполнение – до 01.04.2011, что свидетельствует об отсутствии в настоящее время правовых последствий невыполнения заявителем оспариваемого предписания.

В ходе судебного разбирательства суд пришёл к выводу, что оспариваемые пункты предписания от 29.10.2010 № 01-16/72 не противоречат нормам действующего законодательства.

Пункт 1 статьи 2 АПК РФ определяет, что основной задачей судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации в указанной сфере.

В силу пункта 1 статьи 1 ГК РФ необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав (статья 12 ГК РФ) является обеспечение восстановления нарушенного права.

Таким образом, заявитель не доказал факт нарушения его прав и законных интересов в предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемым предписанием. Более того, выбранный заявителем способ защиты при вышеуказанных обстоятельствах (наличии последующих аналогичных предписаний и выполнение техникумом их требований в полном объёме) не обеспечит восстановление его прав в виде ограждения техникума от выполнения требований, изложенных УГАДН в оспариваемом предписании.

В соответствии со статьёй 110 АПК РФ госпошлина относится на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 180, 181, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

1. В удовлетворении заявленных требований отказать.

2. Решение подлежит немедленному исполнению, но может быть обжаловано в Шестой арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия, через Арбитражный суд Магаданской области.

Судья Нестерова Н.Ю.