Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании арбитражного суда первой инстанции дело по заявлению Министерства сельского хозяйства, продовольствия и природопользования Республики Марий Эл

к ответчику Министерству финансов Республики Марий Эл

о признании недействительным ненормативного правового акта государственного органа

третьи лица Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл, Управление Федерального казначейства по Республике Марий Эл

с участием представителей:

от заявителя – ФИО1, представитель по доверенности от 28.07.2008, ФИО2, представитель по доверенности от 28.08.2008,

от ответчика – ФИО3, представитель по доверенности от 30.01.2006,

от третьих лиц – 1) Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл – ФИО4, представитель по доверенности от 27.08.2008, 2) Управление Федерального казначейства по Республике Марий Эл – ФИО5, представитель по доверенности от 13.06.2006 № 3

УСТАНОВИЛ:

Министерство сельского хозяйства, продовольствия и природопользования Республики Марий Эл (далее – Минсельхозпрод РМЭ) обратилось в арбитражный суд первой инстанции с заявлением к ответчику, Министерству финансов Республики Марий Эл (далее – Минфин РМЭ) о признании недействительным приказа от 23.07.2008 № 74 о/д «Об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств».

В заявлении и в дополнениях к нему заявитель указал, что Минсельхозпрод РМЭ не являлся участником бюджетного процесса, осуществлявшим расходование бюджетных средств, выделенных на выполнение Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2010 года» (далее – ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», Программа, ФЦП). В отношении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета республиканскому бюджету РМЭ главным распорядителем бюджетных средств выступал Минсельхоз РФ, распорядителем бюджетных средств – Минсельхозпрод РМЭ, получателем бюджетных средств – Минфин РМЭ. В отношении ассигнований из республиканского бюджета РМЭ бюджетам муниципальных образований республики главным распорядителем бюджетных средств выступало Правительство РМЭ, распорядителем бюджетных средств – Минсельхозпрод РМЭ, получателями бюджетных средств – Администрации муниципальных образований республики. Трансферты из федерального бюджета поступали от Минсельхоза РФ на лицевой счет Минфина РМЭ в органе федерального казначейства, с которого перечислялись на лицевые счета Администраций муниципальных образований республики. Органы местного самоуправления перечисляли бюджетные средства на специальные счета физических лиц – участников Программы, открытые в отделениях ОАО «Россельхозбанк». По мнению заявителя, действия Минсельхозпрода РМЭ, не совершавшего платежно-расчетных операций по расходованию бюджетных средств, неправомерно квалифицированы органом бюджетного надзора, в качестве нецелевого использования бюджетных средств. Не являющиеся фактическим расходованием бюджетных средств действия Минсельхозпрода РМЭ по утверждению списков физических лиц – получателей государственной поддержки; оформлению и выдаче указанным лицам свидетельств, удостоверяющих право на получение государственной поддержки; заключению с кредитной организацией договоров на открытие специальных счетов физическим лицам – участникам Программы; утверждению распределения ассигнований из федерального бюджета между муниципальными образованиями республики, по мнению заявителя, не могут признаваться нецелевым использованием бюджетных средств в значении, придаваемом данному понятию статьей 289 БК РФ.

По утверждению Минсельхозпрода РМЭ, факты нецелевого использования бюджетных средств допустили Администрации муниципальных образований республики, которые в пределах утвержденных им бюджетных ассигнований, формировали списки получателей государственной поддержки, представляли их на утверждение в Минсельхозпрод РМЭ, осуществляли расходные операции в виде перечисления бюджетных средств на счета физических лиц – участников Программы, открытые в отделениях ОАО «Россельхозбанк».

Заявитель считает, что действующий в Республике Марий Эл порядок сокращения лимитов бюджетных обязательств предусматривает возможность в отношении межбюджетных трансфертов уменьшить лимиты бюджетных обязательств получателям бюджетных средств – Администрациям муниципальных образований республики, минуя распорядителя бюджетных средств, Минсельхозпрод РМЭ. Кроме того, уменьшение лимитов ответчиком неправомерно произведено Минсельхозпроду РМЭ по иным, чем спорные расходы, кодам бюджетной классификации, в отношении бюджетных средств по которым заявитель являлся главным распорядителем и получателем. При этом органы местного самоуправления, допустившие расходные действия, связанные с нецелевым использованием, не являлись получателями средств, по которым заявителю были уменьшены лимиты бюджетных обязательств (т.1, л.д.6-11, 29-31, т.4, л.д.4-7, т.7, л.д.6-12).

В судебном заседании заявитель поддержал свои требования, просил их удовлетворить.

Ответчик в отзыве, дополнении к отзыву на заявление, в судебном заседании возражал против удовлетворения требований заявителя. Минфин РМЭ пояснил, что приказ от 23.07.2008 № 74 о/д об уменьшении заявителю лимитов бюджетных обязательств издан ответчиком в связи с получением от органа бюджетного надзора сообщения от 11.07.2008 № 08-01-10/680, акта проверки от 23.05.2008, заключения от 27.05.2008, в которых установлены факты нецелевого использования Минсельхозпродом РМЭ бюджетных средств в сумме 3 091 500 руб. В связи с обязательностью применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства и отсутствием у ответчика права обжаловать указанные акты органа бюджетного надзора, Минфин РМЭ на основании статьи 231 БК РФ осуществил блокировку расходов бюджета в отношении Минсельхозпрода РМЭ. Уменьшение лимитов бюджетных обязательств произведено Минсельхозпроду РМЭ, как главному распорядителю и получателю, в отношении иных, чем указано в актах органа бюджетного надзора, расходов, по которым Администрации муниципальных образований не являлись получателями бюджетных средств. По мнению ответчика, заявителем не осуществлялись расходные операции с бюджетными средствами ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», предназначенными для улучшения жилищных условий граждан, проживающих на селе. Действия Минсельхозпрода РМЭ по утверждению списков физических лиц – получателей государственной поддержки; оформлению и выдаче указанным лицам свидетельств, удостоверяющих право на получение государственной поддержки; заключению с кредитной организацией договоров на открытие специальных счетов физическим лицам – участникам Программы; утверждению распределения ассигнований из федерального бюджета между муниципальными образованиями республики, не являются расходными операциями с бюджетными средствами, не могут признаваться нецелевым использованием бюджетных средств, предусмотренным статьей 289 БК РФ (т.3, л.д.129-131, т.4, л.д.9-11, т.7, л.д.21-25, протокол судебного заседания от 28 октября, 05 ноября 2008).

Третье лицо, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл (далее – ТУ ФСФБН в РМЭ, орган бюджетного надзора) в отзыве, дополнениях к отзыву на заявление, в судебном заседании возражало против удовлетворения требований заявителя, ссылаясь на доказанность совершения Минсельхозпродом РМЭ бюджетного правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств в сумме 3 091 500 руб.

По утверждению органа бюджетного надзора, в нарушение пункта 20 «Правил предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности», утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.04.2006 № 250 (далее – Правила), п.2.2.3, 2.2.6, 2.2.8 договоров № 650/10 от 30.06.2006, № 433/10 от 31.05.2007 Минсельхозпрод РМЭ не открыл лицевой счет в органе федерального казначейства для зачисления межбюджетных трансфертов, выделенных на выполнение ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», не осуществлял перечисление указанных средств Администрациям муниципальных образований. Изменения в законы о республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2006, 2007 годы, определяющие Минфин РМЭ главным распорядителем средств в виде межбюджетных трансфертов (2006 – код 892-1103-1001100-213, 2007 – код 892-1103-1001100-258), вступили в силу после фактического перечисления Минфином РМЭ средств Администрациям муниципальных образований.

При таких обстоятельствах, а также учитывая, что Минсельхозпрод РМЭ осуществлял действия по утверждению списков физических лиц – получателей государственной поддержки; оформлению и выдаче указанным лицам свидетельств, удостоверяющих право на получение государственной поддержки; заключению с кредитной организацией договоров на открытие специальных счетов физическим лицам – участникам Программы; утверждению распределения ассигнований из федерального бюджета между муниципальными образованиями республики, данные действия заявителя являются нецелевым использованием бюджетных средств, понятие которого определено в статье 289 БК РФ (т.3, л.д.123-125, т.6, л.д.133-140).

Третье лицо, Управление Федерального казначейства по Республике Марий Эл (далее – УФК по РМЭ, орган федерального казначейства) в отзыве, дополнениях к отзыву на заявление, в судебном заседании указало, что заявитель, как распорядитель бюджетных средств, субъектом правонарушения, выражающегося в нецелевом использовании бюджетных средств, не является. По мнению третьего лица, заявителем не осуществлялись расходные операции с бюджетными средствами ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года», предназначенными для улучшения жилищных условий граждан, проживающих на селе. Действия Минсельхозпрода РМЭ по утверждению списков физических лиц – получателей государственной поддержки; оформлению и выдаче указанным лицам свидетельств, удостоверяющих право на получение государственной поддержки; заключению с кредитной организацией договоров на открытие специальных счетов физическим лицам – участникам Программы; утверждению распределения ассигнований из федерального бюджета между муниципальными образованиями республики, не являются расходными операциями с бюджетными средствами, не могут признаваться нецелевым использованием бюджетных средств, предусмотренным статьей 289 БК РФ (т.6, л.д.58-61, т.7, л.д.92-94, протокол судебного заседания от 28 октября, 5 ноября 2008).

В соответствии со ст.163 АПК РФ с 28.10.2008г. по 05.11.2008г. в судебном заседании объявлялся перерыв.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, арбитражный суд признает требования заявителя подлежащими удовлетворению по следующим правовым и процессуальным основаниям.

Из материалов дела следует, что на основании удостоверения от 14.04.2008 № 42 (т.4, л.д.23) специалистами ТУ Росфиннадзора в РМЭ проведена проверка правомерности и эффективности использования Минсельхозпродом РМЭ средств федерального бюджета, а также имущества, находящегося в федеральной собственности за 2006, 2007 годы. Проверка проведена в рамках Межведомственного плана мероприятий по защите средств федерального бюджета, направленных на развитие агропромышленного комплекса РФ на 2006-2010 и реализацию приоритетного национального проекта «Развитие АПК», в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (т.4, л.д.17), Программой проверки, утвержденной руководителем ТУ Росфиннадзора в РМЭ (т.4, л.д.18-22). Проверкой установлено, что в нарушение Правил Минсельхозпродом РМЭ совершено бюджетное нарушение в виде нецелевого использования средств федерального бюджета: в 2006 предоставлены субсидии на сумму 295 400 руб. гражданам, проживающим не в сельской местности; на сумму 234 100 руб. гражданам, не стоящим на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий; на сумму 2 202 000 руб. гражданам, не нуждающимся в улучшении жилищных условий; в 2007 предоставлены субсидии на сумму 360 000 руб. гражданам, не нуждающимся в улучшении жилищных условий.

Результаты проверки оформлены актом проверки от 23.05.2008 (т.3, л.д.50-96), который подписан Минсельхозпродом РМЭ с замечаниями от 23.05.2008 (т.4, л.д.71-74).

В соответствии с заключением на возражения по акту проверки, утвержденным руководителем ТУ Росфиннадзора в РМЭ 27.05.2008, разногласия заявителя отклонены (т.4, л.д.91-94).

По результатам проверки ТУ Росфиннадзора в РМЭ вынесено представление № 26 от 30.05.2008, в котором орган финансово-бюджетного надзора предложил Минсельхозпроду РМЭ рассмотреть представление и принять меры по недопущению в дальнейшем указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства РФ, проинформировать ТУ Росфиннадзора в РМЭ о результатах рассмотрения представления в срок не позднее 30 дней с даты его получения (т.1, л.д. 45,46, т.6, л.д.48,49).

На указанное представление письмом Минсельхозпрода РМЭ от 24.06.2008 № 12-23-135 органу бюджетного надзора сообщено, что заявитель не согласен с выводами ТУ Росфиннадзора в РМЭ (т.6, л.д.54-57).

Письмами от 30.05.2008 № 08-01-09/489, 08-01-09/490 орган бюджетного надзора проинформировал Прокуратуру РМЭ, Управление ФСБ по РМЭ о фактах нецелевого использования средств федерального бюджета, выявленных в деятельности заявителя (т.6, л.д.50-53).

Письмом ТУ Росфиннадзора в РМЭ от 11.07.2008 № 08-01-10/680 о фактах нецелевого использования средств федерального бюджета, выявленных в деятельности заявителя, проинформирован Минфин РМЭ (т.3, л.д.132,133).

Приказом Минфина РМЭ от 23.07.2008 № 74 о/д , вынесенным ответчиком на основании актов органа бюджетного надзора, предусмотрено осуществить блокировку расходов бюджета на сумму средств, использованных Минсельхозпродом РМЭ не по целевому назначению в сумме 3 091 500 руб., в том числе: за 2006 год в сумме 2 731 500 руб. и за 2007 год в сумме 360 000 руб. (т.1, л.д.43).

Уведомлением от 30.07.2008 № 004 Минфин РМЭ сократил Минсельхозпроду РМЭ на 2008 год лимиты бюджетных обязательств на сумму 3 091 500 руб. (т.1, л.д.36).

Не согласившись с приказом Минфина РМЭ от 23.07.2008 № 74 о/д «Об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств», Минсельхозпрод РМЭ обратился в арбитражный суд с требованием признать указанный ненормативный акт недействительным (т.1, л.д.6-11, 29-31, т.4, л.д.4-7, т.7, л.д.6-12).

Законность и обоснованность оспариваемого ненормативного акта органа бюджетного надзора проверена арбитражным судом первой инстанции в соответствии с положениями статей 197-201 АПК РФ.

Арбитражный суд первой инстанции на основе всестороннего, полного и объективного исследования представленных в дело доказательств установил следующее.

Заявителем, ответчиком и третьим лицом, УФК по РМЭ изложены доводы о том, что Минсельхозпродом РМЭ в 2006, 2007 годах не осуществлялись платежно-расчетные операции по расходованию средств межбюджетных трансфертов, полученных из федерального бюджета на реализацию ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года». Действия заявителя, которые квалифицированы органом бюджетного надзора в качестве нарушения бюджетного законодательства, предусмотренного статьей 289 БК РФ, не являются нецелевым использованием бюджетных средств.

Третье лицо, ТУ Росфиннадзора в РМЭ ссылалось на то, что заявитель совершил бюджетное правонарушение, предусмотренное статьей 289 БК РФ. Оно пояснило, что по условиям договоров № 650/10 от 30.06.2006, № 433/10 от 31.05.2007, заключенных между Минсельхозом РФ и Минсельхозпродом РМЭ, заявитель должен был зачислять средства межбюджетных трансфертов на свой счет в органе федерального казначейства и перечислять их Администрациям муниципальных образований республики, то есть осуществлять расходные операции. По мнению третьего лица, перечисление Минфином РМЭ бюджетных субсидий органам местного самоуправления произведено незаконно, так как указанные функции должен был осуществлять Минсельхозпрод РМЭ. Орган бюджетного надзора указал, что в качестве нецелевого использования бюджетных средств им квалифицированы действия заявителя по утверждению списков физических лиц – получателей государственной поддержки; оформлению и выдаче указанным лицам свидетельств, удостоверяющих право на получение государственной поддержки; заключению с кредитной организацией договоров на открытие специальных счетов физическим лицам – участникам Программы; утверждению распределения ассигнований из федерального бюджета между муниципальными образованиями республики.

Арбитражный суд, оценив по правилам статей 65, 71, части 5 статьи 200 АПК РФ доводы лиц, участвующих в деле, и имеющиеся в материалах дела доказательства в совокупности и взаимной связи, установил, что Минсельхозпродом РМЭ в 2006, 2007 годах не осуществлялось операций по расходованию средств межбюджетных трансфертов, полученных в рамках ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года» для улучшения жилищных условий граждан, проживающих на селе. Действия заявителя, которые квалифицированы органом бюджетного надзора в качестве нарушения бюджетного законодательства, предусмотренного статьей 289 БК РФ, не являются нецелевым использованием бюджетных средств.

Постановлением Правительства РФ от 03.12.2002 № 858 утверждена «Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года».

В соответствии со статьей 34, приложением № 10 к Федеральному закону от 26.12.2005 № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» в структуре расходов федерального бюджета по главному распорядителю Минсельхозу РФ предусмотрены расходы на реализацию ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года».

Положения о наличии в структуре расходов федерального бюджета аналогичных расходов определены статьей 37, приложением № 10 к Федеральному закону от 19.12.2006 № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год».

В соответствии с пунктами 3, 6, 7 «Временных правил предоставления средств федерального бюджета (на безвозвратной основе) на строительство (приобретение) жилья в сельской местности», утвержденных Минсельхозом РФ 29.05.2003 (далее – Временные правила), субсидии на строительство (приобретение) жилья выделяются гражданам, которые приняли решение об участии в ФЦП; постоянно проживают в сельском населенном пункте; признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий; финансируют собственные или заемные средства в размере не менее 30 % стоимости строительства (приобретения) жилья; предоставили в орган исполнительной власти либо администрации муниципального образования документы, перечисленные в пункте 17 Временных правил. Право гражданина на получение субсидии и иных средств удостоверяется свидетельством, выдача которого производится органом управления агропромышленным комплексом субъекта РФ. Субсидии зачисляются гражданам, имеющим свидетельство, на именные блокированные счета, открытые в кредитной организации, определенной органом исполнительной власти субъекта РФ на конкурсной основе.

Предоставление Минсельхозом РФ бюджетам субъектов РФ средств для выплаты субсидий на строительство (приобретение) жилья производится на основании заключенных с органами исполнительной власти соглашений, с отражением операций на лицевых счетах, открытых в органах федерального казначейства. Органы исполнительной власти перечисляют субсидии в доходы бюджетов муниципальных образований на счета органов федерального казначейства. Администрации муниципальных образований в пятидневный срок со дня получения выписки с лицевого счета перечисляют средства на именные блокированные счета граждан – получателей субсидий в кредитных организациях на основании перечисленных в Временных правилах документов (пункты 19, 20, 22, 23 Временных правил) (т.3, л.д.106-113).

В силу пунктов 4, 8, 23 Правил право на получение государственной поддержки имеют граждане, постоянно проживающие в сельской местности, обладающие собственными средствами в размере не менее 30 процентов расчетной стоимости строительства (приобретения) жилья, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, представившие в органы местного самоуправления по месту жительства гражданина документы, перечисленные в пункте 11 Правил. Право граждан на получение государственной поддержки удостоверяется именным документом – свидетельством, выдача которого осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ. Орган исполнительной власти заключает с кредитными организациями соглашения о порядке обслуживания средств государственной поддержки, перечисляемых на счета граждан.

Предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ осуществляется на основании заключенных Минсельхозом РФ и органами исполнительной власти договоров (соглашений) о порядке и условиях предоставления субсидий (пункты 20, 48 Правил).

В силу пункта 31 Правил органы исполнительной власти на основании заключенных с органами местного самоуправления соглашений вправе передавать органам местного самоуправления выполнение части функций по реализации ФЦП, возложенных на органы исполнительной власти.

На основании пунктов 15, 19 Временных правил, пунктов 20, 48 Правил между Минсельхозом РФ и Минсельхозпродом РМЭ заключены договоры № 650/10 от 30.06.2006, № 433/10 от 31.05.2007 (в редакции дополнительного соглашения № 984/10 от 15.08.2007), по условиям которых Минсельхоз РФ обязался направить средства федерального бюджета за 2006 в сумме 14 000 тыс. руб., за 2007 в сумме 14 000 тыс. руб. для финансового обеспечения мероприятий Программы по строительству (приобретению) жилья в сельской местности Республики Марий Эл (т.1, л.д.47-60).

Письмами Минсельхоза России от 14.06.2006 № 10-3/159, от 16.04.2007 № 10-3/136 доведены уведомления о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета за 2006, 2007, в которых указаны главный распорядитель бюджетных средств – Минсельхоз РФ, распорядитель бюджетных средств – Минсельхозпрод РМЭ, финансовый орган субъекта РФ – Минфин РМЭ (т.2, л.д.77-91).

Минсельхоз РФ перечислил ассигнования на реализацию ФЦП «Социальное развитие села до 2010» на счет республиканского бюджета Республике Марий Эл, открытый Управлению Федерального казначейства по РМЭ по платежным поручениям № 523 от 02.10.2006, № 696 от 12.10.2006, № 23 от 17.11.2006, № 697 от 23.08.2007, № 833 от 19.09.2007, № 586 от 22.11.2007 (т.7, л.д.44, 59, 65, 74, 77, 82).

На основании распределения средств на реализацию Программы между муниципальными образованиями республики (приложение № 52 к Закону РМЭ «О республиканском бюджете РМЭ на 2006», приложение № 60 к Закону РМЭ «О республиканском бюджете РМЭ на 2007» - т.2, л.д.74-76), договоров, заключенных между Минсельхозпродом РМЭ и Администрациями муниципальными образованиями республики (т.1, л.д.61-150, т.2, л,д.1-73), органам местного самоуправления доведены утвержденные Правительством РМЭ уведомления о бюджетных ассигнованиях республиканского бюджета на 2006, 2007, в которых указаны главный распорядитель бюджетных средств - Правительство РМЭ, распорядитель бюджетных средств – Минсельхозпрод РМЭ, получатель бюджетных средств – заказчик-застройщик – Администрации муниципальных образований республики (т.2, л.д.92-151, т.3, л.д.1-48).

Минфин РМЭ по платежным поручениям перечислил межбюджетные трансферты на реализацию Программы на счета Администраций муниципальных образований республики, открытые в органах федерального казначейства (т.7, л.д.45-58, 60-64, 66-73, 75,76, 78-81, 83-91).

Администрации муниципальных образований осуществили перечисление бюджетных ассигнований в виде средств государственной поддержки на именные блокированные счета граждан – участников ФЦП «Социальное развитие села до 2010» в кредитной организации, в том числе физическим лицам, незаконность выделения которым субсидий на строительство (приобретение) жилья в сельской местности, установлена в ходе проверки органа бюджетного надзора (т.6, л.д.115-122, 124-127).

Таким образом, из материалов дела усматривается, что распорядителем бюджетных средств, Минсельхозпродом РМЭ не осуществлялись платежно-расчетные операции по перечислению и расходованию бюджетных средств ФЦП «Социальное развитие села до 2010». Перечисление межбюджетных трансфертов из республиканского в местные бюджеты осуществлялось Минфином РМЭ. Получателями бюджетных средств, производившими их расходование на предоставление субсидий участникам Программы, являлись Администрации муниципальных образований республики.

В соответствии со статьей 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения.

Из содержания указанной правовой нормы следует, что объективная сторона бюджетного правонарушения, выражающегося в нецелевом использовании бюджетных средств, характеризуется совершением конкретных платежно-расчетных операций по расходованию бюджетных средств.

При отсутствии фактов совершения заявителем платежно-расчетных операций по расходованию средств ФЦП «Социальное развитие села до 2010», Минсельхозпрод РМЭ не может быть признан лицом, совершившим бюджетное правонарушение, предусмотренное статьей 289 БК РФ.

Орган бюджетного надзора ссылался на то, что по условиям пунктов 2.1.2, 2.2.3 договоров № 650/10 от 30.06.2006, № 433/10 от 31.05.2007 (в редакции дополнительного соглашения № 984/10 от 15.08.2007), заключенных между Минсельхозом РФ и Минсельхозпродом РМЭ, заявитель должен был открыть лицевой счет в органе федерального казначейства, с которого осуществлять перечисление бюджетных средств получателям. Действия заявителя по утверждению списков физических лиц – получателей государственной поддержки (т.4, л.д.103-142); оформлению и выдаче указанным лицам свидетельств, удостоверяющих право на получение государственной поддержки (т.4, л.д.143,144, 147,148, т.5, л.д.14,15, 19-34, 36,37, 39,40, 42,43, 45,46, 48,49, 52,53, 55,56, 58-81, 106,107, 110,111, 113,114, 119,120, 128,129, 132,133, 136,137, 140,141, 143,144, 146,147, 150,151, т.6, л.д.1,2, 5,6, 9,10, 13,14, 17,18, 23,24, 27,28); заключению с кредитной организацией договоров на открытие специальных счетов физическим лицам – участникам Программы; направлению бюджетных заявок в Минсельхоз РФ на выделение ассигнований из федерального бюджета (т.4, л.д.15, 76-78); утверждению распределения ассигнований из федерального бюджета между муниципальными образованиями республики на 2007 (т.4, л.д.13,14, т.6, л.д.141,142), являются действиями по направлению и использованию бюджетных средств, отвечающими признакам статьи 289 БК РФ.

В судебном заседании ответчик и третье лицо, УФК по РМЭ признали, что Минсельхозпродом РМЭ не осуществлялись расходные операции с бюджетными средствами Программы, предназначенными для улучшения жилищных условий граждан, проживающих на селе. Действия Минсельхозпрода РМЭ по утверждению списков физических лиц – получателей государственной поддержки; оформлению и выдаче указанным лицам свидетельств, удостоверяющих право на получение государственной поддержки; заключению с кредитной организацией договоров на открытие специальных счетов физическим лицам – участникам Программы; утверждению распределения ассигнований из федерального бюджета между муниципальными образованиями республики, не являются расходными операциями с бюджетными средствами, не могут признаваться нецелевым использованием бюджетных средств, предусмотренным статьей 289 БК РФ (приложения № 1, 2 к протоколу судебного заседания от 28 октября, 05 ноября 2008).

Арбитражный суд, оценив по правилам статей 65, 71, части 5 статьи 200 АПК РФ доводы лиц, участвующих в деле, и имеющиеся в материалах дела доказательства в совокупности и взаимной связи, установил, что действия Минсельхозпрода РМЭ по утверждению списков физических лиц – получателей государственной поддержки; оформлению и выдаче указанным лицам свидетельств, удостоверяющих право на получение государственной поддержки; заключению с кредитной организацией договоров на открытие специальных счетов физическим лицам – участникам Программы; направлению бюджетных заявок в Минсельхоз РФ на выделение ассигнований из федерального бюджета; утверждению распределения ассигнований из федерального бюджета между муниципальными образованиями республики не являются платежно-расчетными операциями по расходованию бюджетных средств.

В соответствии со статьей 40 БК РФ, пункта 3.1 «Порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства», утвержденного приказом Федерального казначейства от 22.03.2005 № 1н, для кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ в части проведения и учета операций по кассовым выплатам из бюджетов субъектов РФ в органах Федерального казначейства открывается и ведется лицевой счет финансового органа соответствующего бюджета.

На основании указанных норм Минфин РМЭ со счета учета средств республиканского бюджета РМЭ, открытого в УФК по РМЭ, осуществил кассовое исполнение расходов бюджета в виде перечисления межбюджетных трансфертов на реализацию Программы на счета Администраций муниципальных образований, которые перечислили их на счета участников Программы.

Довод органа бюджетного надзора о том, что данные средства по условиям договоров, заключенных с Минсельхозом РФ, должны были быть перечислены Минфином РМЭ на лицевой счет, открытый Минсельхозпроду РМЭ, а последний должен был перечислить данные средства получателям, не опровергает фактическое неучастие Минсельхозпрода РМЭ в расходно-кассовых операциях со средствами ФЦП.

Согласно пункта 4.5 «Порядка исполнения сводной бюджетной росписи республиканского бюджета РМЭ на 2006 год и внесения изменений в сводную бюджетную роспись», утвержденного приказом Минфина РФ от 23.12.2005 № 99о/д, пункта 5.5 «Порядка исполнения сводной бюджетной росписи республиканского бюджета РМЭ на 2007 год и внесения изменений в сводную бюджетную роспись», утвержденного приказом Минфина РФ от 25.12.2006 № 94о/д, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств по реализации федеральных инвестиционных программ доводятся Правительством РМЭ (т.7, л.д.26-43).

На основании указанных норм Правительством РМЭ, как главным распорядителем бюджетных средств, органам местного самоуправления доведены уведомления о бюджетных ассигнованиях муниципальным образованиям на реализацию ФЦП «Социальное развитие села до 2010» (т.2, л.д.92-151, т.3, л.д.1-48).

По пояснению ответчика перечисление бюджетных средств на счета Администраций муниципальных образований осуществлялось им на основании распределения средств между органами местного самоуправления, произведенного Правительством РМЭ (т.7, л.д.21-25).

Таким образом, утверждение органа бюджетного надзора о том, что перечисление ответчиком бюджетных средств органам местного самоуправления осуществлялось на основании распределения данных средств, утвержденного Минсельхозпродом РМЭ (т.4, л.д.13,14, т.6, л.д.141,142), что при этом заявитель фактически действовал как главный распорядитель бюджетных средств, является бездоказательным и не соответствует материалам дела.

В соответствии с приложением № 52 к Закону РМЭ «О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2006 год», утвержденным Законом РМЭ от 30.11.2006 № 61-З, приложением № 60 Закона РМЭ «О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2007 год», утвержденным Законом РМЭ от 20.11.2007 № 63-З, определено распределение субсидий между муниципальными образованиями республики на реализацию Программы (т.2, л.д.74-76). Указанными Законами РМЭ главным распорядителем межбюджетных трансфертов на строительство объектов, выделяемых на реализацию ФЦП «Социальное развитие села до 2010» определен Минфин РМЭ.

По мнению органа бюджетного надзора, приведенные нормы Законов РМЭ от 30.11.2006 № 61-З, от 20.11.2007 № 63-З не подлежат применению в спорных отношениях, поскольку указанные законы вступили в силу после осуществления Минфином РМЭ перечисления бюджетных ассигнований Администрациям муниципальных образований республики.

Однако, Законами РМЭ от 30.11.2006 № 61-З, от 20.11.2007 № 63-З были подтверждены фактически сложившиеся до их вступления в силу отношения, в соответствии с которыми Правительство РМЭ выступало главным распорядителем бюджетных средств, определившим сумму межбюджетных трансфертов на реализацию ФЦП по каждому муниципальному образованию, а Минфин РМЭ, как финансовый орган, осуществляющий кассовое исполнение бюджета, на основании указаний главного распорядителя бюджетных средств перечислил данные средства получателям – органам местного самоуправления. Изложенный характер бюджетных правоотношений, связанных с расходованием спорных межбюджетных трансфертов, подтверждается материалами дела: уведомлениями о бюджетных ассигнованиях республиканского бюджета на 2006, 2007 (т.2, л.д.92-151, т.3, л.д.1-48), платежными поручениями (т.7, л.д.45-58, 60-64, 66-73, 75,76, 78-81, 83-91), пояснениями Минфина РМЭ и УФК по РМЭ.

В связи с этим, у арбитражного суда отсутствуют основания для признания распределения средств из федерального бюджета на 2007, утвержденного Минсельхозпродом РМЭ (т.4, л.д.13,14, т.6, л.д.141,142), указанием главного распорядителя бюджетных средств, являющимся непосредственным основанием для перечисления Минфином РМЭ указанных средств. Арбитражным судом установлено, что непосредственным основанием для перечисления межбюджетных трансфертов органам местного самоуправления являлись уведомления о бюджетных ассигнованиях республиканского бюджета на 2006, 2007, утвержденные Правительством РМЭ.

Орган бюджетного надзора указал, что возможность перечисления бюджетных средств ФЦП «Социальное развитие села до 2010» органам местного самоуправления с последующим перечислением указанными органами данных средств на счета участников Программы была впервые предусмотрена пунктом 2 постановления Правительства РФ от 06.04.2007 № 203 «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 28.04.2006 № 250». Поэтому, по мнению третьего лица, осуществление такого перечисления в 2006 году является незаконным. Минсельхозпрод РМЭ должен был зачислить бюджетные средства на свой лицевой счет и перечислять их непосредственным участникам Программы.

Арбитражный суд, оценив данный довод третьего лица, признал его необоснованным.

В соответствии с пунктами 22, 23 Временных правил, утвержденных Минсельхозом РФ 29.05.2003, органы исполнительной власти перечисляют субсидии в доходы бюджетов муниципальных образований на счета органов федерального казначейства, открытые в учреждениях ЦБ РФ для кассового обслуживания исполнения местных бюджетов. Администрации муниципальных образований в пятидневный срок со дня получения выписки с лицевого счета перечисляют средства на именные блокированные счета граждан – получателей (т.3, л.д.106-113).

Аналогичные положения содержатся в пунктах 19,20 «Рекомендаций по предоставлению и использованию средств бюджета (на безвозвратной основе) на строительство (приобретение) жилья в сельской местности», утвержденных Минсельхозом РФ 07.04.2003 (т.3, л.д.117-122).

Поэтому, применяемый в 2006, 2007 в Республике Марий Эл порядок расходования межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета на реализацию ФЦП «Социальное развитие села до 2010», который предусматривал их перечисление органам местного самоуправления для последующего перечисления на счета участников Программы, основан на актах Минсельхоза РФ – главного распорядителя федеральных бюджетных средств.

При таких обстоятельствах, арбитражный суд, оценив по правилам ст.ст.65, 71, ч.5 ст.200 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства, признал, что органом бюджетного надзора не доказано осуществление заявителем платежно-расчетных операций по расходованию бюджетных средств ФЦП «Социальное развитие села до 2010».

Действия Минсельхозпрода РМЭ по утверждению списков физических лиц – получателей государственной поддержки; оформлению и выдаче указанным лицам свидетельств, удостоверяющих право на получение государственной поддержки; заключению с кредитной организацией договоров на открытие специальных счетов физическим лицам – участникам Программы; направлению бюджетных заявок в Минсельхоз РФ на выделение ассигнований из федерального бюджета по своему характеру и содержанию не являются платежно-расчетными операциями по расходованию бюджетных средств.

В соответствии с пунктами 6 «Рекомендаций по предоставлению и использованию средств бюджета (на безвозвратной основе) на строительство (приобретение) жилья в сельской местности», утвержденных Минсельхозом РФ 07.04.2003, пунктом 15, 18 «Правил предоставления на безвозвратной основе субсидий гражданам на строительство (приобретение) жилья в сельской местности Республики Марий Эл», утвержденных постановлением Правительства РМЭ от 14.11.2005 № 261 (действовали в 2006 году), пунктами 28, 30 «Правил предоставления субсидий на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности Республики Марий Эл», утвержденных постановлением Правительства РМЭ от 12.04.2007 № 101 (действовали в 2007 году) документы для составления списков, утвержденных Минсельхозпродом РМЭ, представлялись участниками Программы в органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления проверяли правильность документов и формировали списки граждан для получения свидетельств.

Таким образом, Администрации муниципальных образований республики, осуществлявшие расходно-кассовые операции по перечислению бюджетных средств на счета участников Программы, также совершали действия по определению участников Программы.

Учитывая изложенное, арбитражный суд, оценив доказательства в совокупности и взаимной связи, пришел к выводу о недоказанности совершения заявителем бюджетного правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств Программы, выделенных для приобретения (строительства) жилья гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий на селе.

Из материалов дела следует, что ответчиком уменьшены лимиты бюджетных обязательств Минсельхозпроду РМЭ по следующим расходам за 2008: глава 882 – Минсельхозпрод РМЭ, подраздел 1003 – Социальное обеспечение населения, целевая статья 1001100 – ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года», вид расходов 099 – Субсидии на осуществление мероприятий по обеспечению жильем граждан РФ, проживающих в сельской местности, код КОСГУ 262 – Пособия по социальной помощи населению (т.1, л.д.36, 43).

Уменьшение лимитов бюджетных обязательств произведено по иным коду, виду, статье, подразделу, главе расходов, чем расходы, в отношении которых органом бюджетного надзора выявлены факты нецелевого использования бюджетных средств (2006г. – 08-082-1103-1001100-213-251 (т.1, л.д.66, 72, 78, 84, 90, 96, 102, 108, 114, 120, 126, 132, 138, 144), 2007г. – 08-082-1101-1001100-258-251 (т.1, л.д.150, т.2, л.д.7, 13, 19, 25, 31, 37, 43, 49, 55, 61, 67, 73).

В дополнении к заявлению ответчик пояснил, что уменьшение лимитов бюджетных обязательств по иным расходам заявителю произведено в связи с тем, что средства по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» Минсельхозпроду РМЭ в республиканском бюджете РМЭ на 2008 год не предусмотрены (т.7, л.д.21-25).

В судебном заседании Минфин РМЭ пояснил, что уменьшение лимитов произведено Минсельхозпроду РМЭ в отношении расходов, по которым заявитель являлся главным распорядителем и получателем бюджетных средств. При этом Администрации муниципальных образований не являлись получателями бюджетных средств, в отношении расходов по которым заявителю были уменьшены лимиты (приложение № 1 к протоколу судебного заседания от 28 октября, 05 ноября 2008).

При таких обстоятельствах, арбитражный суд, оценив по правилам ст.ст.65, 71, ч.5 ст.200 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства, установил, что сокращение лимитов бюджетных обязательств заявителю, как главному распорядителю и получателю бюджетных средств, не обеспечивает блокировку расходов осуществлявшим в спорных отношениях расходно-кассовые операции Администрациям муниципальных образований, которые получателями блокируемых бюджетных средств не являются.

На основании изложенного, исходя из представленных лицами, участвующими в деле, доводов и доказательств, арбитражный суд пришел к выводу, что в связи с недоказанностью совершения заявителем нарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств, приказ Министерства финансов Республики Марий Эл от 23.07.2008 № 74 о/д «Об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств» не соответствует требованиям статей 231, 289 БК РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявления Министерства сельского хозяйства, продовольствия и природопользования Республики Марий Эл и признает недействительным приказ Министерства финансов Республики Марий Эл от 23.07.2008 № 74 о/д «Об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств».

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

При обращении в арбитражный суд Министерство сельского хозяйства, продовольствия и природопользования Республики Марий Эл уплатило государственную пошлину в размере, определенном пунктом 1 статьи 333.21 НК РФ, за рассмотрение дела арбитражным судом в сумме 2 000 руб. (т.1, л.д.28), за рассмотрение заявления о применении обеспечительных мер в сумме 1 000 руб. (т.1, л.д.27). Требования заявителя удовлетворены в полном объеме, следовательно, взысканию с Министерства финансов Республики Марий Эл в пользу Министерства сельского хозяйства, продовольствия и природопользования Республики Марий Эл подлежат расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб.

Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 05 ноября 2008 года. Решение в полном объеме изготовлено 10 ноября 2008 года, что в соответствии с частью 2 статьи 176 АПК РФ считается датой его принятия.

Руководствуясь статьями 167, 170, 176, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Заявление Министерства сельского хозяйства, продовольствия и природопользования Республики Марий Эл удовлетворить.

Признать недействительным приказ Министерства финансов Республики Марий Эл от 23.07.2008 № 74 о/д «Об изменении (уменьшении) лимитов бюджетных обязательств», как не соответствующий требованиям Бюджетного кодекса РФ.

2. Взыскать с Министерства финансов Республики Марий Эл в пользу Министерства сельского хозяйства, продовольствия и природопользования Республики Марий Эл расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Первый арбитражный апелляционный суд.

Судья /Ю.А. Вопиловский/