Гражданский кодекс часть 1

Заявитель, администрация муниципального образования «Звениговский муниципальный район» (далее – Администрация), обратился в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 11.12.2018 № 02-29/21-2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В заявлении и дополнениях к нему изложены доводы о том, что в действиях Администрации по предоставлению полигона твердых бытовых отходов (далее - ТБО) на условиях аренды, а не по концессионному соглашению, отсутствует нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

По утверждению заявителя, необходимо учитывать не только то, что полигон ТБО входит в список объектов концессионного соглашения, перечисленный в статье 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашения» (далее – Закон о концессионных соглашениях), но и подпадает ли объект под предмет концессионного соглашения.

Участник спора указывает, что заключение концессионного соглашения предполагает осуществление деятельности с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения и реконструкцию (создание) такого объекта в период его пользования. Администрация предоставила полигон ТБО в пользование за плату (в аренду) на основании части 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, так как строительство, реконструкция или модернизация полигона не требуется.

Заявитель также настаивает на неисполнимости оспариваемого предупреждения в связи с тем, что расторжение договора аренды возможно только с согласия арендатора – индивидуального предпринимателя ФИО1

По мнению заявителя, предупреждение антимонопольного органа не соответствует части 1 статьи 15, статье 39.1 Закона о защите конкуренции и нарушает его права как органа местного самоуправления и как арендодателя (л.д. 7-9, 77-79, 95-98, 128-130).

В судебном заседании заявитель поддержал требование в полном объеме (протокол судебного заседания от 15.05.2019).

Ответчик, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее – Марийское УФАС России), в отзыве на заявление, дополнениях к нему и в судебном заседании сослался на законность и обоснованность выданного предупреждения.

Антимонопольный орган указал, что при проведении плановой выездной проверки Администрации установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Нарушение выразилось в передаче прав в отношении полигона ТБО, находящегося в муниципальной собственности, по договору аренды, а не основании концессионного соглашения. В связи с этим Администрации по правилам статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдано оспариваемое предупреждение.

Марийское УФАС России заявило, что из части 2 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции следует, что порядок заключения договоров на новый срок с арендатором, надлежащим образом исполнившим свои обязанности, без проведения конкурса, аукциона, установленный в части 1 данной статьи, не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

Согласно пункту 17 части 1 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях к числу объектов концессионного соглашения относятся объекты, на которых осуществляются обработка, накопление, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов.

Антимонопольный орган считает, что из указанных положений законодательства прямо следует, что в отношении земельных участков и сооружений полигонов твердых бытовых отходов подлежат заключению концессионные соглашения. Концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения (часть 1 статьи 13 Закона о концессионных соглашениях).

По утверждению ответчика, предоставление органом местного самоуправления в пределах его организационно-распорядительных полномочий преимущества в получении объекта, на котором осуществляются обработка, накопление, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, на том или ином праве одному хозяйствующему субъекту без проведения торгов ограничивает возможность доступа к этому объекту других заинтересованных в его получении лиц, что приводит к ограничению конкуренции или создает угрозу конкуренции.

Таким образом, действия органа местного самоуправления, выразившиеся в передаче прав владения полигоном ТБО без проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В связи с этим антимонопольный орган настаивает на том, что Администрации правомерно выдано предупреждение о совершении действий, направленных на расторжение договора аренды и заключение концессионного соглашения (л.д. 45-46, 86-87, 113-115, 118-120).

В судебном заседании ответчик просил отказать в удовлетворении заявленного требования (протокол судебного заседания от 15.05.2019).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель ФИО1.

Третье лицо в письменном отзыве на заявление и в судебном заседании поддержало позицию заявителя и пояснило, что полигон передан Администрацией готовым для размещения отходов, соответствующий санитарным нормам и правилам, в настоящее время не требуется никаких изменений и реконструкций (л.д. 134-137, протокол судебного заседания от 15.05.2019).

Рассмотрев материалы дела, исследовав доказательства, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает необходимым отказать в удовлетворении заявления по следующим правовым и процессуальным основаниям.

Из материалов дела следует, что муниципальное образование «Звениговский муниципальный район» является собственником полигона твердых бытовых отходов и земельного участка под ним общей площадью 72 397,0 кв.м, расположенного по адресу: Республика Марий Эл, Звениговский район, в 2,0 км на северо-восток от северной границы села Красный Яр (л.д. 27-28).

20.12.2017 Администрацией и индивидуальным предпринимателем ФИО1 в лице ФИО4 на основании части 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключен договор № 9 аренды муниципального имущества, предметом которого является передача полигона ТБО, назначение – захоронение отходов, для использования по прямому назначению (л.д. 22-23).

Марийским УФАС России проведена плановая выездная проверка Администрации на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации (л.д. 48-62).

При проведении проверки установлено, что передача прав в отношении объектов, на которых осуществляются обработка, накопление, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должна осуществляться на основании концессионных соглашений, иного законом не предусмотрено.

В связи с этим в действиях Администрации по передаче полигона ТБО в аренду хозяйствующему субъекту без проведения конкурентных процедур на право заключения концессионного соглашения установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

11.12.2018 на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Марийским УФАС России в адрес Администрации выдано предупреждение № 02-29/21-2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Администрация предупреждена о необходимости в пятнадцатидневный срок с момента получения предупреждения прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем принятия мер, направленных на расторжение договора аренды муниципального имущества от 20.12.2017 № 9, в том числе принять по акту приема-передачи полигон твердых бытовых отходов в муниципальную собственность (л.д. 20-21).

Считая предупреждение антимонопольного органа незаконным, Администрация требует признать его недействительным.

Законность и обоснованность оспариваемого ненормативного акта проверена арбитражным судом по правилам статей 197-201 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности.

Оспариваемое предупреждение соответствует признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 АПК РФ, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции и содержит властное предписание, возлагающее на Администрацию обязанности и влияющее тем самым на права и обязанности в сфере защиты конкуренции.

Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, установлен в Законе о защите конкуренции.

Так, на основании части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Также в силу частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Предупреждение выдается федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, в случае выявления признаков нарушения, в том числе статьи 15 Закона о защите конкуренции. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении, в том числе статьи 15 Закона о защите конкуренции, без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Предмет судебной проверки и оценки представленных сторонами доказательств определен частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит только факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

При этом арбитражный суд не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции и не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения нарушения, они должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения.

По этой причине арбитражный суд ограничивается констатацией соответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Между участниками спора возникли существенные правовые разногласия об обоснованности вынесенного предупреждения. По мнению антимонопольного органа, в действиях органа местного самоуправления по передаче полигона ТБО в аренду вместо заключения концессионного соглашения имеются признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что явилось основанием для выдачи предупреждения. Напротив, заявитель настаивает на том, что оспариваемое предупреждение не соответствует Закону о защите конкуренции и Закону о концессионных соглашениях.

Позиция Администрации основана на неправильном толковании норм антимонопольного законодательства и законодательства о концессионных соглашениях и противоречит документальным доказательствам.

Так, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется, прежде всего, на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции перечислены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 05.04.2011 № 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Марийским УФАС России правильно установлены признаки нарушения Администрацией антимонопольного законодательства.

Так, на основании части 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции Администрацией и индивидуальным предпринимателем ФИО1 20.12.2017 заключен договор аренды полигона ТБО.

Указанной статьей установлен специальный порядок заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

Согласно части 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции по истечении срока договора аренды, указанного в частях 1 и 3 указанной статьи, заключение такого договора на новый срок с арендатором, надлежащим образом исполнившим свои обязанности, осуществляется без проведения конкурса, аукциона, если иное не установлено договором и срок действия договора не ограничен законодательством Российской Федерации, при одновременном соблюдении следующих условий:

1) размер арендной платы определяется по результатам оценки рыночной стоимости объекта, проводимой в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации, если иное не установлено другим законодательством Российской Федерации;

2) минимальный срок, на который перезаключается договор аренды, должен составлять не менее чем три года. Срок может быть уменьшен только на основании заявления арендатора.

Между тем установленный в части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (часть 2 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции).

К числу объектов концессионного соглашения пункт 17 части 1 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях с 01.01.2017 относит объекты, на которых осуществляются обработка, накопление, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов.

Таким образом, из указанных положений законодательства прямо следует, что в отношении земельных участков и полигонов твердых бытовых отходов необходимо заключать концессионные соглашения.

Концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения (часть 1 статьи 13 Закона о концессионных соглашениях).

При таких обстоятельствах передача прав владения и пользования спорным полигоном ТБО, вопреки мнению заявителя, должна была осуществляться по концессионному соглашению, которое подлежало заключению по итогам проведения конкурса на право заключения данного соглашения.

При этом законодательство Российской Федерации о концессионных соглашениях, устанавливая, в свою очередь, определенный порядок заключения договоров в отношении имущества, являющегося объектом концессионного соглашения, не предусматривает выбор вида гражданско-правового договора, указывая, что такое имущество может быть передано исключительно по концессионному соглашению.

В отличие от законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения в сфере теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» также не предусматривает выбора способа передачи прав владения и (или) пользования объектами, на которых осуществляются обработка, накопление, утилизация, обезвреживание, размещение ТБО, в зависимости от даты ввода указанных объектов в эксплуатацию.

В связи с этим довод заявителя о том, что в настоящее время полигон ТБО не требует никакой реконструкции и модернизации, не имеет правового значения. Тем более, что данная позиция Администрации заявлена без учета долгосрочной перспективы, экономической эффективности использования имущества и срока передачи полигона в аренду на 10 лет.

Следовательно, передача Администрацией 20.12.2017 полигона ТБО в пользование на условиях аренды противоречит Закону о концессионных соглашениях, в редакции, действующей с 01.01.2017.

Таким образом, действия органа местного самоуправления, выразившиеся в передаче прав владения и пользования объектом, на котором осуществляется размещение ТБО, без проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Передача муниципального имущества без проведения конкурса на заключение концессионного соглашения конкретному хозяйствующему субъекту на условиях аренды создает для него преимущественные условия в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести указанные права в отношении муниципального имущества, и, таким образом, может привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции.

Указанные правовые выводы соответствуют разъяснениям Федеральной антимонопольной службы, изложенным в письме от 26.02.2018 № ВК/12509/18, составленном по результатам обобщения практики территориальных органов ФАС России по квалификации действий органов власти и местного самоуправления по непроведению конкурса на право заключения концессионного соглашения.

На основании изложенного, арбитражный суд приходит к выводу о наличии в имеющейся у Марийского УФАС России информации и документах признаков нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что обоснованно отнесено антимонопольным органом к достаточным и правомерным основаниям для выдачи предупреждения.

В качестве меры по устранению последствий обнаруженного правонарушения Марийское УФАС России предложило Администрации принять меры, направленные на расторжение договора аренды муниципального имущества от 20.12.2017 № 9, в том числе принять по акту приема-передачи полигон твердых бытовых отходов в муниципальную собственность.

Предупреждение не ограничивает орган местного самоуправления в выборе законного способа урегулирования разногласий с арендатором. Оно нацелено на принятие Администрацией мер, направленных на устранение нарушений Закона о защите конкуренции и Закона о концессионных соглашениях. Такие меры могут состоять в обращении в соответствующий суд с требованием о расторжении договора аренды либо о признании его недействительной сделкой. Не препятствует предупреждение и расторжению договора по соглашению сторон, если оно будет достигнуто.

Арбитражный суд считает, что при выдаче предупреждения антимонопольный орган не превысил свою компетенцию, обоснованно не сформулировал конкретный способ прекращения договора аренды, поскольку последствия нарушения антимонопольного законодательства могут быть устранены добровольно по соглашению сторон договора либо в судебном порядке при возникновении спора между ними.

Таким образом, предупреждение, выданное органу местного самоуправления, признается арбитражным судом конкретным и реально исполнимым. Оно не противоречит позициям, изложенным в Определении Верховного Суда РФ от 07.12.2015 № 306-КГ15-10666 по делу № А65-18315/2014.

На основании изложенного, арбитражный суд приходит к выводу, что предупреждение соответствует требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядку выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденному приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16. Требование Администрации о его недействительности отклоняется арбитражным судом.

По смыслу статей 198, 201 АПК РФ условиями признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным являются в совокупности как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение прав юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Администрация утверждает, что предупреждение нарушает его права в экономической деятельности. Между тем вопреки правилам статьи 65 АПК РФ заявитель не представил достаточных и убедительных доказательств того, что оспариваемым ненормативным актом нарушаются его права. Напротив, предупреждение выдано органу местного самоуправления с целью обеспечения публичных нужд и эффективного использования муниципального имущества.

При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением (часть 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Поэтому отсутствие доказательств ограничения прав заявителя и необходимости в их восстановлении признается арбитражным судом самостоятельным основанием для отклонения заявления.

Исследованные арбитражным судом первой инстанции по правилам статей 71 и 162 АПК РФ доказательства позволяют заключить, что предупреждение антимонопольного органа не противоречит законодательству и не нарушает существенным образом права заявителя. При таких обстоятельствах антимонопольным органом обоснованно выдано предупреждение о прекращении Администрацией действий (бездействий), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт органа, осуществляющего публичные полномочия, соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушает права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, требование администрации муниципального образования «Звениговский муниципальный район» о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 11.12.2018 № 02-29/21-2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, удовлетворению не подлежит.

Вопрос о распределении государственной пошлины арбитражным судом не рассматривается, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ государственные органы и органы местного самоуправления освобождены от уплаты государственной пошлины.

Резолютивная часть решения объявлена 15 мая 2019 года. Полный текст решения изготовлен 20 мая 2019 года, что в соответствии с частью 2 статьи 176 АПК РФ считается датой принятия судебного акта.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении заявления администрации муниципального образования «Звениговский муниципальный район» (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 11.12.2018 № 02-29/21-2018 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Марий Эл в течение месяца со дня его принятия.

Судья А.В. Камаева