Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Мордовия в составе судьи Александрова С.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ширшиковой О.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

общества с ограниченной ответственностью «ЭкоПланПроект» (ОГРН <***>, ИНН <***>, Республика Мордовия, г. Саранск)

к Рузаевской межрайонной прокуратуре (Республика Мордовия, г. Рузаевка)

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:

прокуратура Республики Мордовия (Республика Мордовия, г. Саранск)

администрация Рузаевского муниципального района Республики Мордовия (Республика Мордовия, г. Рузаевка)

о признании недействительным представления № 7-2-2021/677 от 30.03.2021 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд,

о признании незаконными действий по вынесению представления № 7-2-2021/677 от 30.03.2021,

при участии:

от заявителя представитель не явился,

от Рузаевской межрайонной прокуратуры – ФИО1 (предъявлено служебное удостоверение),

от прокуратуры Республики Мордовия – ФИО2, представителя по доверенности № 1-7-2021 от 24.03.2021 сроком на один год,

от администрации Рузаевского муниципального района Республики Мордовия – ФИО3, представителя по доверенности № 4339 от 02.08.2021,

у с т а н о в и л:

общество с ограниченной ответственностью «ЭкоПланПроект» (далее – ООО «ЭкоПланПроект», Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Рузаевской межрайонной прокуратуре о признании недействительным представления № 7-2-2021/677 от 30.03.2021 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – Представление № 7-2-2021/677) недействительным и о признании незаконными действий по вынесению вышеуказанного представления.

Заявитель полагает, что оспариваемое представление является незаконным и нарушает права и законные интересы Общества. Свою позицию мотивирует тем, что указанные в Представлении № 7-2-2021/677 нарушения в деятельности Общества выявлены не были; вменяемые Обществу нарушения находятся вне рамок прокурорского реагирования; выдавая Обществу представление прокуратура вышла за пределы прокурорского надзора; требование прокурора о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности необоснованно.

В судебное заседание представитель заявителя не явился, ранее заявленные требования поддержал в полном объеме.

Представитель Рузаевской межрайонной прокуратуры заявление не признал по основаниям, указанным в отзыве

Представитель привлеченной к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, прокуратуры Республики Мордовия заявленные требования отклонил.

Представитель привлеченной к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, администрации Рузаевского муниципального района Республики Мордовия в заявленные требования отклонил.

Материалами дела установлено, что в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов», нацеливающий прокуроров на системное и эффективное надзорное сопровождение реализации национальных проектов, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и одноименным приказом прокурора Республики Мордовия от 27.03.2019 № 40 Рузаевской межрайонной прокуратурой проведена проверка исполнения ООО «ЭкоПланПроект» законодательства при реализации на территории района приоритетного национального проекта «Экология».

Проверкой установлено, что в рамках реализации мероприятий национального проекта «Экология» между администрацией Рузаевского муниципального района Республики Мордовия (заказчик) и ООО «ЭкоПланПроект» (подрядчик) по результатам электронного аукциона 03.04.2020 заключен муниципальный контракт № 0809500000320000210-08 на выполнение работ по подготовке проектной документации по объекту «Ликвидация (рекультивация) свалки твердых бытовых отходов Рузаевского муниципального района» (далее – Контракт). Цена Контракта – 9 548 000 рублей, срок его действия – с даты его подписания сторонами до 31.12.2020.

В соответствии с пунктом 1.2. Контракта подрядчик выполняет работы в соответствии с Техническим заданием (приложение № 1 к Контракту) в установленные Контрактом сроки, пунктом 25 которого предусмотрено, что подрядчик проводит согласование и обеспечивает положительное заключение государственной экологической экспертизы документации и положительное заключение о достоверности определения сметной стоимости, получает заключения по проектной документации в государственных органах по контролю, а также у других согласующих инстанций, технические условия которых были получены при разработке проекта. Подрядчик самостоятельно отстаивает в государственной экспертизе и органе, осуществляющем проверку достоверности определения сметной стоимости объекта, полноту и правильность выполненных работ по инженерным изысканиям и проектным работам.

На момент прокурорской проверки в нарушение требований закона и условий Контракта работы по нему в полном объеме не выполнены.

30.03.2021 заместитель Рузаевского межрайонного прокурора внес руководителю Общества Представление № 7-2-2021/677, в котором потребовал: 1) рассмотреть его с участием представителя межрайонной прокуратуры и принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; 2) рассмотреть вопрос о привлечении главного инженера проекта ООО «ЭкоПланПроект» ФИО4 и других виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Считая Представление № 7-2-2021/677 недействительным, нарушающим права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, ООО «ЭкоПланПроект» обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым требованием.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании пунктов 1, 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно статье 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора является, в том числе, соблюдение и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17.02.2015 № 2-П, согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятие мер прокурором. По смыслу данного положения во взаимосвязи со статьей 10 Закона о прокуратуре, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования, информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Следовательно, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (инцидентный характер), но и в инициативном порядке (самостоятельно).

В этой связи полученная прокурором самостоятельно информация о фактах нарушения закона является достаточным основанием для осуществления прокурором контрольных мероприятий в инициативном порядке и не выходит за пределы полномочий, предоставленных органам прокуратуры действующим законодательством, с учетом указанного выше конституционного смысла Закона о прокуратуре.

Приведенные выше положения имеют универсальный характер и распространяются как в отношении проверок некоммерческих, так и коммерческих организаций. Реализация правовой позиции Конструкционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17.02.2015 № 2-П, нашла свое закрепление в Федеральном законе от 07.03.2017 № 27-ФЗ, которым были внесены изменения в статью 21 Закона о прокуратуре.

С учетом приведенных выше норм, а также правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 20.09.2016 № 310-КГ16-11117, прокурор вправе проводить проверку хозяйствующих субъектов в рамках прокурорского надзора.

Таким образом, решение о проведении проверки принято при наличии достаточных к тому оснований, проверка проведена прокуратурой с соблюдением требований действующего законодательства.

Отношения, связанные с исполнением обязательств при поставке товаров для государственных и муниципальных нужд, регулируются гражданским законодательством, прежде всего параграфом 4 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ).

Определяя понятие обязательств и устанавливая общие правила их исполнения и прекращения, Гражданский кодекс Российской Федерации разделяет неисполнение и ненадлежащее исполнение обязательства, а равно в качестве отдельного нарушения называет просрочку должника, которая, по общему правилу, не влечет безусловного прекращения договорных обязательств и тем более не исключает необходимость (или допустимость) их исполнения за пределами договорных сроков, несмотря на то, что к должнику могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности, предусмотренной договором или законом (статьи 307, 309, 393, 396,405, 408 и др.).

Этот подход распространяется и на договорные отношения поставки, в том числе поставки товаров для государственных и муниципальных нужд.

Так, Закон № 44-ФЗ закрепляет необходимость включения в контракт обязательного условия об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом, за что – исключая просрочку исполнения обязательства – начисляется штраф, размер которого устанавливается контрактом в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, если законодательством установлен иной порядок начисления штрафов (части 4 и 8 статьи 34).

Помимо гражданско-правовой ответственности, законодатель, обеспечивая соблюдение законодательства о контрактной системе, защищая собственность, законные экономические интересы физических и юридических лиц, общества и государства от тех нарушений, которые наносят вред не только непосредственно участникам контрактных отношений, но и иным лицам (неограниченному кругу лиц) или порождают реальную угрозу причинения такого вреда, устанавливает еще и соответствующую административную ответственность (часть 7 статьи 7.32 КоАП РФ), имеющую самостоятельное юридическое значение.

Закон № 44-ФЗ регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения результативности закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в этой сфере (часть 1 статьи 1).

В рассматриваемом случае предметом прокурорской проверки, исходя из полученного межрайонной прокуратурой задания, являлось исполнение Обществом (подрядчиком) требований законодательства о контрактной системе при подготовке проектной документации по объекту «Ликвидация (рекультивация) свалки твердых бытовых отходов Рузаевского муниципального района» (ИКЗ 20313241253471324010010014003 7112244), в результате которой установлен факт нарушения сроков выполнения Контракта.

Согласно календарному плану выполнения работ (приложение № 2 к Контракту) подрядчик обязан исполнить работы по указанному контракту в период с момента его заключения до 01.09.2021, а именно инженерно-геодезические, инженерно-геологические и инженерно-экологические изыскания – со дня заключения муниципального контракта в течении 30 календарных дней, разработку проектной документации – со дня заключения до 01.06.2020, сопровождение проведения государственной экологической экспертизы проектной документации и инженерных изысканий – со дня заключения контракта до 01.09.2020, сопровождение проверки достоверности определения сметной стоимости рекультивации – со дня заключения муниципального контракта до 01.08.2020.

Статьей 94 Закона № 44-ФЗ предусмотрено, что исполнение контракта включает в себя комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе: приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (далее – отдельный этап исполнения контракта), предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с настоящим Федеральным законом экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта.

Исходя из положений пунктов 1 и 3 статьи 307 Гражданского кодекса Российской Федерации, под неисполнением обязательств следует понимать, в числе прочего, нарушение сроков исполнения контракта.

Как следует из материалов дела, на момент прокурорской проверки в нарушение требований закона и условий контракта работы по нему Обществом в полном объеме не выполнены, положительные заключения государственной экологической экспертизы проектной документации, инженерных изысканий и достоверности определения сметной стоимости рекультивации не получены, акты выполненных работ в полном объеме не подписаны. Данные обстоятельства заявителем не оспариваются.

При таких обстоятельствах прокурор обоснованно указал на нарушение требований законодательства о контрактной системе, приведшего к неполучению в установленный контрактом срок ожидаемого результата, что соответствует требованиям пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре.

При этом в данном случае прокурором не выяснялись и не устанавливались причины просрочки исполнения контракта и степень виновных действий сторон Контракта. Эти обстоятельства предметом прокурорской проверки не являлись и являться не могут, поскольку осуществление прокурорского надзора не может подменять собой иные государственные органы. Указанные обстоятельства подлежат выяснению при рассмотрении вопроса о мерах гражданско-правовой или административной ответственности или при разрешении гражданско-правового спора между сторонами контракта. Само по себе представление прокурора не носит преюдициального характера и не освобождает от установления всех необходимых элементов состава юридической ответственности, а также не освобождает от доказывания в случае возникновения судебного спора.

В рассматриваемом случае Представление № 7-2-2021/677 лишь фиксирует установленный факт нарушения закона и является по своей сути формой профилактического воздействия, направленного на понуждение к исполнению контракта.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в определениях от 24.02.2005 № 84-О, от 18.07.2017 № 1742-О, от 29.05.2019 № 1458-О, по смыслу взаимосвязанных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур – вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Принимая во внимание изложенное, оспариваемое представление, вынесенное прокурором в адрес Общества и содержащее требования о его рассмотрении и принятии мер по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшем, рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, относящее его разрешение к усмотрению самого Общества, не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы ООО «ЭкоПланПроект».

Правовые основы привлечения работника к дисциплинарной ответственности определяются Трудовым кодексом Российской Федерации, согласно которому решение вопроса о привлечении работника к дисциплинарной ответственности, будучи одним из способов защиты нарушенных прав работодателя, отнесено к его правам (статья 22) и которым установлен порядок применения дисциплинарных взысканий, в том числе предусмотрен ряд положений, направленных на обеспечение объективной оценки фактических обстоятельств, послуживших основанием для применения дисциплинарного взыскания, и на предотвращение необоснованного применения дисциплинарного взыскания (статья 193).

Таким образом, применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.

Соответственно, при существующем правовом регулировании спорных правоотношений сформулированное требование пункта 2 Представления № 7-2-2021/677 не предполагает того, что единственно возможным результатом его рассмотрения является привлечение лиц к ответственности.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что Представление № 7-2-2021/677 является обоснованным и вынесено заместителем прокурора в рамках установленных законом полномочий.

Руководствуясь статьями 167-171, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

р е ш и л:

в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью «ЭкоПланПроект» отказать.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Мордовия в течение месяца со дня вынесения решения.

Судья С.В. Александров