Гражданский кодекс часть 1

Федерального государственного унитарного предприятия "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" (119071, Москва город, проезд Донской 2-й, 8, ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 15.10.2002, ИНН: <***>) к Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации (111250 Москва город улица Красноказарменная дом 9А , ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 06.10.2016, ИНН: <***>) о признании недействительным пункт 2 (п. 2.1 и 2.2) Предписания от 01.03.2019 № ВО/1-2019 при участии: от заявителя – ФИО1, дов. № 210 от 12.12.2017; ФИО2, дов. № 31 от 15.04.2019; от ответчика – ФИО3, дов. № Д-1/327 от 29.12.2018;

после перерыва при участии: от заявителя – ФИО1, дов. № 210 от 12.12.2017; от ответчика – ФИО3, дов. № Д-1/327 от 29.12.2018

УСТАНОВИЛ:

В судебном заседании 12.08.2019 г. был объявлен перерыв до 14.08.2019 г. до 15 час. 20 мин., что отражено в протоколе судебного заседания.

Федеральное государственное унитарное предприятие "Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации" (далее также ФГУП «УВО Минтранса России», заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации (далее также Росгвардия, ответчик) о признании недействительным пункт 2 (п. 2.1 и 2.2) Предписания от 01.03.2019 № ВО/1-2019.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении, сославшись на то, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы.

Представитель ответчика в судебное заседание требования не признал, просил отказать в удовлетворении требований по доводам письменного отзыва и пояснений.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей сторон, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению, основываясь на следующем.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы, необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Как следует из материалов дела, сотрудники Росгвардии, провели в период с 4 февраля 2019 г. по 1 марта 2019 г. плановую выездную проверку ФГУП «УВО Минтранса России», в пределах полномочий, предоставленных им федеральными законами от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» и от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

По итогам проверки в адрес ФГУП «УВО Минтранса России» поступил Акт проверки от 01.03.2019 № ВО/1-2019 и Предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 01.03.2019 № ВО/1 -2019.

Не согласившись с пункта 2 (п. 2.1 и 2.2) Предписания от 01.03.2019 № ВО/1-2019, заявитель обратился с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из следующего.

Как следует из материалов дела, пунктом 2 Предписания указано на необходимость устранения нарушений требований статьи 8 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» и п.2 постановления Правительства РФ от 12.07.2000 № 514 «Об организации ведомственной охраны» (далее - соответственно ФЗ № 77-ФЗ и Положение № 514) и п.2 Положения (постановление Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 г. № 743 (далее - Положение № 743), заключающегося в осуществлении ФГУП «УВО Минтранса России» охраны: 2.1 11 объектов, не отнесенных к сфере ведения Министерства транспорта Российской Федерации; 2.2 240 объектов, не включенных в Перечень охраняемых объектов подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России», утвержденный приказом Минтранса России от 03.08.2016№ 222 (далее Перечень № 222).

Срок устранения установлен до 30.04.2019.

В ответ на обращение Предприятия от 12.04.2019 № 721 срок исполнения Предписания продлен Росгвардией до 30.07.2019 (письмо от 26.04.2019 № 9/1890).

В соответствии со статьей 1 ФЗ №77-ФЗ ведомственная охрана - совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

Согласно статье 5 ФЗ №77-ФЗ, имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти, определяются Правительством Российской Федерации. Перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации 12.07.2000 № 514. Минтранс России включен в указанный перечень.

Статья 8 ФЗ №77-ФЗ устанавливает, что ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов.

Таким образом, охраняемыми объектами ведомственной охраной могут быть объекты, соответствующие как одному, так и нескольким условиям (1 -являться государственной собственностью; 2 - находиться в сфере ведения соответствующего федерального государственного органа; 3 - соответствующие сразу двум критериям).

В ранее действующей редакции (до 2016 года) данная норма действовала в иной редакции, позволяющей ведомственной охране охранять объекты, соответствующие одновременно двум условиям.

Тем самым, дополнив указанное положение закона союзом «ИЛИ», законодатель наделил ведомственную охрану полномочиями на охрану не только в отношении объектов, находящихся в сфере веления соответствующих федеральных государственных органов.

Предприятие в своей деятельности руководствуется нормами Федерального закона №77-ФЗ, Положением № 743, Уставом ФГУП «УВО Минтранса России», утвержденного распоряжением Минтранса России от 08.02.2016 № МС-6-р. Ни одним из обозначенных актов не установлен запрет на принятие участия в процедурах закупок охранных услуг и/или заключения договоров в отношении объектов, не находящихся в сфере ведения Минтранса России.

Более того, согласно ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительном документе и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

В силу ст. 113 ГК РФ учредительным документом унитарного предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченным государственным органом или органом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

Согласно статьи 3 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.

Пунктом 2.1. Устава определено, что Предприятие создано в целях осуществления деятельности, предусмотренной Федеральным законом от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О Ведомственной охране» по защите объектов, являющихся государственной собственностью, а также объектов иных форм собственности от противоправных посягательств и получения прибыли.

Для достижения целей, указанных в пунктах 2.1 Устава, Предприятие осуществляет следующие виды деятельности:

2.3.1. Обеспечение общественного порядка и безопасности на договорной основе в
части:

2.3.1.1.Защита охраняемых объектов государственной и иных форм собственности, находящихся в сфере ведения Министерства транспорта Российской Федерации, от противоправных посягательству оказание услуг юридическим и физическим лицам по охране объектов.

2.3.1.2.Защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства.

2.3.2. Обеспечение на охраняемых объектах пропускного режима, исключающего
возможность бесконтрольного выхода (входа) лиц, выезда (въезда) транспортных
средств, вноса (выноса) и ввоза (вывоза) имущества.

2.3.3.Обеспечение на охраняемых объектах внутриобъектового режима в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2.3.4.Предупреждение и пресечение преступлений и административныхправонарушений на охраняемых объектах и др.

Таким образом, Предприятие, основываясь на положениях Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», и положений Устава наделено правоспособностью оказывать охранные услуги не только в отношении объектов, отнесенных к сфере ведения Минтранса России.

В соответствии со статьей 26 ФЗ №77-ФЗ, которой предусмотрено право любой ведомственной охраны обеспечивать охрану объектов, находящихся в сфере ведения федеральных органов исполнительной власти (Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации), на период до создания федеральными государственными органами ведомственной охраны.

Исходя из правоспособности субъектов рынка охранных услуг (частная охрана, ведомственная охрана, государственная охрана, вневедомственная охрана и ФГУП «Охрана» Росгвардии), учитывая значимость объекта для государства, последствия при совершении в отношении него противоправных посягательств, а также полномочия (права и обязанности) работников охраны, законодателем разграничены субъекты охраны при осуществлении охраны соответствующих объектов.

Принимая во внимание нормы последнего абзаца ст. 8 ФЗ №77-ФЗ, Перечень охраняемых объектов (с учетом указанного в статье 1 понятия сохраняемые объекты -здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество (далее - имущество), подлежащие защите от противоправных посягательств») является перечнем объектов, подлежащих защите от противоправных посягательств, утверждается соответствующим федеральным государственным органом и рассматривается как перечень объектов, защита от противоправных посягательств которых должна обеспечиваться соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке.

Ввиду отсутствия установленного порядка формирования Перечней и критериев определения объектов для внесения в Перечень, федеральный государственный орган руководствуется отнесением деятельности осуществляемой на указанном объекте к сфере ведения федерального государственного органа, а также не ограничен на включение в указанный перечень и иных объектов (к примеру на основании инициативного обращения собственника объекта).

При этом, если объекты включены в Перечень, утвержденный соответствующим федеральным государственным органом, то охрана этих объектов должна обеспечиваться соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке, а возможность охраны этих объектов иными силами (субъектами охраны) исключается.

Таким образом, при внесении Минтрансом России объектов в Перечень № 222 их охрана должна обеспечиваться ведомственной охраной Минтранса России - Предприятием, в обязательном порядке.

Факт регистрации Перечня № 222 в Минюсте (per. № 43459), в соответствии с пунктом 12 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 04.05.2007 № 88 (далее - Разъяснения), свидетельствует о его общеобязательном применении, так как государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, являющиеся общеобязательным государственным предписанием постоянного или временного характера, рассчитанным на многократное применение, а акты рекомендательного характера регистрации не подлежат.

При наличии специальной правоспособности у ведомственной охраны на оказание охранных услуг и в отсутствие запрета на охрану объектов вне Перечня (определяется с учетом Положения о ведомственной охране и Устава Предприятия) - заключение договора на охрану объекта, сведения о котором не содержатся в Перечне, не влечет возникновение нарушений законодательства РФ.

Иное бы противоречило целям создания ведомственной охраны, в частности, когда при создании нового объекта у государственного заказчика не будет возможности обеспечить его защиту до момента внесения объекта в Перечень, а формирование Перечня поставлено в зависимость от его утверждения федеральным государственным органом по согласованию с Росгвардией.

В отзыве Росгвардия указывает на то, что Заявителем не соблюден досудебный порядок обжалования результатов проверки, ссылаясь при этом на положения статьи 23 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

Между тем, указанной статьей установлено, что защита прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрен обязательный досудебный порядок дел, рассматриваемых в порядке главы 24 АПК РФ.

Росгвардия в обоснование свое позиции указывает, что статья 8 Федерального закона «О ведомственной охране» на законодательном уровне ограничивает правоспособность предприятий ведомственной охраны сферой ведения конкретного федерального государственного органа.

Вместе с тем, статья 8 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее -Закон о ведомственной охране) устанавливает, что ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или)находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов.

Как уже отмечалось выше, дополнив указанное положение закона союзом «ИЛИ», законодатель наделил ведомственную охрану полномочиями на охрану объектов, находящихся вне сферы ведения соответствующих федеральных государственных органов.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях унитарным предприятием признается коммерческая организация,не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником.

Пунктом 2.1 устава ФГУП «УВО Минтранса России», утвержденного распоряжением Минтранса России от 08.02.2016 № МС-6-р (далее -Устав) ФГУП «УВО Минтранса России» создано в целях осуществления деятельности, предусмотренной Федеральным законом от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О Ведомственной охране» по защите объектов, являющихся государственной собственностью, а также объектов иных форм собственности от противоправных посягательств и получения прибыли.

Согласно пункту 2.3.1.1. Устава для достижения целей, указанных в пунктах 2.1 Устава ФГУП «УВО Минтранса России» осуществляет защиту охраняемых объектов государственной и иных форм собственности, находящихся в сфере ведения Министерства транспорта Российской Федерации, от противоправных посягательств на оказание услуг юридическим и физическим лицам по охране объектов.

Действующее законодательство Российской Федерации не содержит прямого запрета на оказание ведомственной охраной услуг по охране объектов иных форм собственности, не находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов.

Исходя из вышеизложенного, ФГУП «УВО Минтранса России», в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Устава наделено правоспособностью оказывать охранные услуги не только в отношении объектов, отнесенных к сфере ведения Минтранса России и являющихся государственной собственностью.

Таким образом, вышеизложенные доводы Росгвардии являются несостоятельными и отклоняет.

Определением Верховного суда от 07.06.2019 № 307-КГ18-26407 указано, что действующая редакция статьи 8 Закона о ведомственной охране не ограничивает, а напротив, прямо указывает на допустимость службам ведомственной охраны осуществлять охрану объектов государственной собственности, не находящихся в сфере ведения учредителей службы. Нормы Закона о ведомственной охране позволяют сделать вывод о том, что организации ведомственной охраны не ограничены в объектах охраны исключительно теми объектами, которые находятся в ведении создавших эти организации государственных органов, в связи с чем участие в закупке на охрану объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в ведении иных государственных органов, вправе принимать любые заинтересованные лица, соответствующие требованиям к участникам закупки, независимо от ведомственной принадлежности объектов.

Исходя из вышеизложенного, довод Росгвардии о том, что Заявитель уполномочен осуществлять охрану лишь тех объектов, которые включены в Перечень, несостоятелен.

Довод ответчика о том, что, направление ФГУП «УВО Минтранса России» обращения о продлении срока исполнения предписания, а также о проводимых мероприятиях по направлению контрагентам предложений о расторжении договоров на охрану объектов, не отнесенных к сфере ведения Минтранса России и по инициированию предложений в Минтранс России по внесению в Перечень объектов, указанных в предписании, свидетельствует о признании выданного предписания законным.

Вместе с тем, указанные действия были предприняты Заявителем в целях избежать наложения административного штрафа, предусмотренного статьей 19.5 КоАП РФ за невыполнение в срок предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), и никоим образом не свидетельствуют о признании предписания.

Кроме того, указанные мероприятия проводились Заявителем до вынесения Верховным Судом Российской Федерации определении от 07.06.2019 № 307-КГ18-26407,которым было подтверждено отсутствие в действиях ФГУП «УВО Минтранса России» нарушений, в целях устранения которых было выдано обжалуемое предписание.

Подпунктом 1) пункта 1 ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусмотрено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (далее - ФЗ № 226-ФЗ) войска национальной гвардии Российской Федерации являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

В силу ч. 3 ст. 9 ФЗ № 226-ФЗ должностные лица подразделений войск национальной гвардии вправе выдавать руководителям и должностным лицам организаций, объекты которых охраняются войсками национальной гвардии в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - руководителям и должностным лицам иных организаций предписания о соблюдении установленных требований инженерно-технической укрепленности объектов и об обеспечении безопасности граждан, выдавать в ходе осуществления контроля за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, а также за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, если иное не установлено федеральным законом, обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений в их охранной деятельности, в сфере оборота оружия и обеспечении сохранности государственной и муниципальной собственности.

Из вышеуказанной нормы следует, что обязательным условием выдачи должностным лицом Росгвардии предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина.

Предписание, как документ, содержащий властные указания (то есть являющийся мерой государственного принуждения), не может быть выдано произвольно, поскольку за неисполнение предписания предусмотрена административная ответственность. Обязательным условием выдачи предписания является установленный в ходе проверки неоспоримый факт нарушения со стороны проверяемого лица.

Вместе с тем, судом не установлено нарушение действующего законодательства со стороны заявителя.

Учитывая, что требования, изложенные в Предписании, не соответствуют законодательству Российской Федерации, не являются исполнимыми для Предприятия, нарушают права и законные интересы Предприятия, создают препятствия для осуществления предпринимательской и возложенной на Предприятие деятельности в области ведомственной охраны, в связи с чем данное Предписание суд считает предписание недействительным.

В силу статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

На основании вышесказанного, требования заявителя являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Расходы на оплату госпошлины распределяются в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным пункт 2 (п. 2.1 и 2.2) Предписания Росгвардии от
01.03.2019 №ВО/1-2019.

Взыскать с Росгвардии в пользу ФГУП «УВО Минтранса России» расходы по оплате госпошлины в размере 3000 (три тысячи) рублей.

Проверено на соответствие действующему законодательству.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

Е.А. Ваганова