Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения высшего образования «Ульяновский институт гражданской авиации имени Главного маршала авиации ФИО1»

к Федеральной службе по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным предписания от 28.07.2021 №П-0/-/1/153

с участием:

от заявителя: ФИО2 (дов. от 06.01.2021)

от ответчика: ФИО3 (дов. от 15.01.2021 №01-10110-20), ФИО4 (дов. от 15.01.2021 №01-10/10-19)

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение высшего образования «Ульяновский институт гражданской авиации имени Главного маршала авиации ФИО1» (далее - Заявитель, ФГБОУ ВО УИ ГА, институт) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным предписания Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – ответчик, Ространснадзор) от 28.07.2021 №П-0/-/1/153.

Заявитель поддержал требования в полном объеме по доводам, изложенным в заявлении.

Ответчик против удовлетворения требований возражал по доводам, изложенным в отзыве и пояснениях.

Изучив материалы дела, выслушав доводы заявителя и ответчика, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст.71 АПК РФ, суд установил, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Судом проверено и установлено, что процессуальный срок, предусмотренный ст. 198 АПК РФ, заявителем соблюден.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Как следует из заявления, по итогам внеплановой документарной проверки института по выполнению требований воздушного законодательства РФ Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) вынесено предписание от 28.07.2021 №П-0/-/1/153 (далее -Предписание).

Не согласившись с указанным предписанием, Заявитель обратился в суд с натсоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований Федерального государственного бюджетного учреждения высшего образования «Ульяновский институт гражданской авиации имени Главного маршала авиации ФИО1», суд исходит из следующего.

Законность и обоснованность предписания связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в установленные сроки, с учетом специфики такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от публичного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает публичная ответственность.

Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому оно адресовано, устранить в указанный срок выявленное нарушение. Соответствующий правовой подход о критериях предписания публичных органов отражен в Постановлении Президиума ВАС РФ от 09.07.2013 №2423/13.

Предписание должно соответствовать требованиям законности, конкретности и исполнимости, содержать четкие и законные указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

В соответствии с распоряжением Ространснадзора от 02.04.2021 №ВБ-109-р (фс) Службой проведена внеплановая документарная проверка ФГБОУ ВО УИ ГА, с целью проверки ранее выданных Заявителю предписаний от 13.02.2020 №6.7.3-17, 6.7.3-18.

В ходе проверки установлено, что Заявителем осуществляется образовательная деятельность по направлениям подготовки «Аэронавигация» и «Эксплуатация воздушных судов и организация воздушного движения». При этом в приложении к сертификату авиационного учебного центра Института отсутствуют программы подготовки для специалистов указанной категории слушателей, по результатам прохождения которых выдаются документы, необходимые для получения свидетельства специалистов, осуществляющих управление воздушным движением.

Так, Службой проанализированы Федеральные государственные образовательные стандарты высшего образования (далее - ФГОС ВО): специалитет по специальности 25.05.05 Эксплуатация воздушных судов и организация воздушного движения; специалитет по специальности 25.03.03 Аэронавигация, из которых следует, что в результате обучения выпускник будет осуществлять профессиональную деятельность в том числе и в области безопасности в сферах:

обеспечения безопасности полетов воздушных судов и безопасности использования воздушного пространства; организации и обеспечения авиационной безопасности; организации и обеспечения безопасности технологических процессов и производств на воздушном транспорте,

в области транспорта в сферах:

организации, выполнения, обеспечения и обслуживания полетов воздушных судов; организации использования воздушного пространства; организации и обслуживания воздушного движения; организации и обеспечения поддержания летной годности воздушных судов; организации и обеспечения технической эксплуатации автоматизированных систем управления воздушным движением; организации и обеспечения автоматизации процессов обработки информации и управления на воздушном транспорте; организации, выполнения, обеспечения и обслуживания воздушных перевозок и авиационных работ; организации, организации и обеспечения поисковых и аварийно-спасательных работ.

Область специализации «Организация использования воздушного пространства» в соответствии с положениями Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки (специальности) 162001 Эксплуатация воздушных судов и организация воздушного движения (квалификация (степень) «специалист») утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 24.01.2011 №83 предусматривает, что выпускник должен обладать:

способностью использовать средства связи, навигации и наблюдения в целях обслуживания воздушного движения;

способностью и готовностью управлять воздушным движением в соответствии с технологией работы, правилами радиообмена и типовой фразеологией;

способностью и готовностью организовывать и осуществлять оперативное взаимодействие с органами обслуживания воздушного движения (управления полетами), службами и органами, обеспечивающими и контролирующими организацию, выполнение, обеспечение и обслуживание полетов воздушных судов;

способностью и готовностью оказывать в соответствии с технологией работы помощь экипажам воздушных судов при возникновении нештатных ситуаций;

способностью разрабатывать правила и процедуры обслуживания воздушного движения;

владением методами проектирования воздушного пространства;

способностью и готовностью проводить анализ работы органов обслуживания воздушного движения (управления полетами) и планировать ее работу;

способностью и готовностью планировать использование воздушного пространства;

способностью оценивать уровень безопасности полетов при обслуживании (управлении) воздушного движения и разрабатывать мероприятия по обеспечению безопасности воздушного движения;

владением принципами и методами организационно-методической работы в органах обслуживания воздушного движения (управления полетами) и диспетчерских сменах;

владением принципами и методами планирования работы диспетчерских смен.

В соответствии с подпунктом 4 статьи 14 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) организация использования воздушного пространства включает в себя, в том числе и организацию воздушного движения, представляющую собой:

обслуживание (управление) воздушного движения;

организацию потоков воздушного движения;

организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушного движения.

Часть III. Гражданская авиация Перечня работ, профессий, должностей, непосредственно связанных с управлением транспортными средствами или управлением движением транспортных средств, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2020 №2349 содержит наименование профессии - диспетчер управления воздушным движения с перечнем должностей: руководитель полетов, диспетчер аэродрома (зона взлета и посадки судов), диспетчер аэроузлового центра, диспетчер-инструктор управления воздушным движением, диспетчер диспетчерского пункта круга, диспетчер диспетчерского пункта круга и пункта посадки, диспетчер пункта подхода или направления, диспетчер районного центра, диспетчер стартового диспетчерского пункта, старший диспетчер-инструктор, осуществляющий непосредственное управление воздушным движением, диспетчер-инструктор службы движения, осуществляющий непосредственное управление воздушным движением, старший диспетчер службы движения, осуществляющий непосредственное управление воздушным движением, диспетчер службы движения, осуществляющий непосредственное управление воздушным движением и работ и наименование работ по указанной профессии обслуживание (управление), предоставляемое в целях предотвращения столкновений между воздушными судами и столкновений воздушных судов с препятствиями на площади маневрирования, а также в целях регулирования воздушного движения.

Специалист, осуществляющий управление воздушным движением: диспетчер управления воздушным движением, является специалистом авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации в соответствии с приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 04.09.2015 №240 «Об утверждении Перечня специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации».

Пункт 4 статьи 54 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) устанавливает, что подготовка специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации осуществляется по программам подготовки, утвержденным уполномоченным органом в области гражданской авиации. Требования к порядку разработки, утверждения и содержанию указанных программ устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Федеральными авиационными правилами «Требования к диспетчерам управления воздушным движением и парашютистам-инструкторам», утвержденными приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 26.11.2009 №216 установлены требования к диспетчерам управления воздушным движением (далее - диспетчер УВД) при осуществлении соответствующей деятельности в Российской Федерации при выдаче соответствующих свидетельств продления срока их действия, внесения квалификационных отметок, классной квалификации и допуска к работе.

Диспетчеры УВД осуществляют деятельность по обслуживанию воздушного движения в пределах квалификационных отметок и отметок о допуске к работе на конкретном диспетчерском пункте (секторе) обслуживания воздушного движения, внесенных в установленном порядке в свидетельство, а также установленного срока его действия.

Выпускники ФГБОУ ВО УИ ГА после получения диплома принимаются на работу в качестве диспетчеров-стажеров УВД.

В соответствии с пунктом 11 Порядка функционирования непрерывной системы профессиональной подготовки, включая вопросы освидетельствования, стажировки, порядка допуска к работе, периодичности повышения квалификации руководящего и диспетчерского персонала, утвержденным приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.04.2010 № 93 к стажировке допускаются лица, имеющие среднее профессиональное или высшее образование в области управления воздушным движением, имеющие соответствующие документы об образовании. После окончания стажировки работодатель готовит на указанных лиц представления в соответствующую квалификационную комиссию для прохождения проверки уровня подготовки для получения свидетельства диспетчера УВД, квалификационной отметки третьего класса классной квалификации и первоначального допуска к УВД.

В ходе проведения проверки установлено, что заявителем осуществляется подготовка диспетчеров управления воздушным движением осуществляется по программам высшего образования в учебных заведениях, в отсутствие программы подготовки утвержденной уполномоченным органом в области гражданской авиации.

Таким образом, на ФГБОУ ВО УИ ГА как организацию, осуществляющую образовательную деятельность по подготовке специалистов авиационного персонала, распространяется обязанность иметь сертификат АУЦ, в который должны быть включены программы подготовки для специалистов указанной категории слушателей.

Выявленные нарушения подтверждаются актом проверки, а также представленным Институтом документацией, в том числе сертификатом авиационного учебного центра, лицензией, перечнем лиц, прошедшим обучение по направлениям подготовки «Аэронавигация» и «Эксплуатация воздушных судов и организация воздушного движения» и не оспариваются Заявителем.

Отраженные в предписании факты являются нарушением требований статьи 54 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), пункта 3 Правил проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна..., утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.2013 №670, пункта 5 Федеральных авиационных правил «Требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала», утвержденных приказом Минтранса России от 29.09.2015 №289 (далее - ФАП-289).

Так, в соответствии с пунктами 2, 4 статьи 54 ВК РФ требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами. При этом подготовка специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации осуществляется по программам подготовки, утвержденным уполномоченным органом в области гражданской авиации. Требования к порядку разработки, утверждения и содержанию указанных программ устанавливаются федеральными авиационными правилами.

В соответствии с пунктами 18, 19 статьи 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация -некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана; организация, осуществляющее обучение - юридическое лицо, осуществляющее на основании лицензии наряду с основной деятельностью образовательную деятельностью в качестве дополнительного вида деятельности.

Институт является некоммерческой организацией, что следует из ее Устава, имеет лицензию на осуществление образовательной деятельности, что подтверждается лицензией от 07.04.2016 №2061 и осуществляет обучение по направлениям подготовки «Аэронавигация» и «Эксплуатация воздушных судов и организация воздушного движения».

Таким образом, Институт является образовательной организацией и в силу статьи 54 ВК РФ требования к таким организациям устанавливаются, в том числе, федеральными авиационными правилами.

В соответствии с пунктом 5 ФАП-289 запрещается осуществлять обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечню специалистов авиационного персонала авиационного учебного центра (далее - АУЦ), не имеющим выданного в соответствии с ФАП-289 сертификата АУЦ, или в нарушение ограничений, указанных в сертификате АУЦ, или в нарушение требований федеральных авиационных правил.

Специалисты, осуществляющие управление воздушным движением включены в Перечень специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации, утвержденный приказом Минтранса России от 04.08.2015 №240.

На основании пункта 11 ФАП-289 заявителем, осуществляющим или намеревающимся осуществлять деятельность на территории Российской Федерации, должны быть приложены к заявлению о получении сертификата АУЦ перечень программ подготовки, которые заявитель просит включить в приложение к сертификату АУЦ; в случае, если в ранее выданном приложении к сертификату АУЦ необходимо изменить перечень программ подготовки, указанных в приложении к сертификату АУЦ - перечень программ подготовки для включения (изменения, исключения) в приложение к сертификату АУЦ и копии указанных программ. При этом приложением к ФАП-289 утверждена форма сертификата АУЦ, которая предусматривает, что в приложении к сертификату указывается наименование программ подготовки, разрешенных к реализации, дата и орган их утвердивший.

Согласно пункту 5.4.10 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №396) и пункту 7 ФАП-289 государственным органом, уполномоченным на утверждение программ подготовки и выдачу сертификатов авиационным учебным центрам, является Федеральное агентство воздушного транспорта.

Таким образом, Институт, являясь организацией, осуществляющий образовательный процесс и обучение обязано иметь сертификат АУЦ, в котором должны быть включены программы подготовки вышеуказанной категории специалистов.

Однако в приложении к Сертификату авиационного учебного центра №277 ФГБОУ ВО УИ ГА, выданного Федеральным агентством воздушного транспорта 09.08.2017 не содержатся программы подготовки, по результатам прохождения которых, выдаются документы необходимые для получения свидетельства специалистов, осуществляющих управление воздушным движением.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», пунктом 4 Положения о федеральном государственном транспортном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.2013 №236, пунктом 6.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №398 Ространснадзор является органом, осуществляющим федеральный государственный транспортный надзор и уполномочен применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

При этом в случае выявления при проведении проверки нарушений обязательных требований Ространснадзор обязан выдать предписание об устранении выявленных нарушений и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей.

Таким образом, предписание вынесено уполномоченным должностным лицом в пределах компетенции и при наличии оснований, направлено на понуждение Института к устранению нарушений закона, обеспечению надлежащей подготовки и предотвращению возможных угроз безопасности полетов.

Институт в своем заявлении сам подтверждает тот факт, что сертификат АУЦ распространяется на подготовку лиц уже имеющих или получающих высшее или среднее профессиональное образование. При этом, в имеющемся в Институте сертификате АУЦ включены программы только по дополнительному профессиональному образованию, осуществляемому в отношении лиц, уже имеющих свидетельство специалиста авиационного персонала (категория слушателей: диспетчеры, диспетчеры-инструкторы) и из числа наиболее подготовленных диспетчеров управления воздушным движением (оглавления, а также пункты 2 разделов 1 дополнительных профессиональных программ повышения квалификации).

Программ подготовки, включенных в сертификат АУЦ Института при реализации обучения по указанным в предписании направлениям подготовки «Аэронавигация» (высшее образование - бакалавриат), «Эксплуатация воздушных судов и организация воздушного движения» (высшее образование - специалитет) Институт не имеет.

Исполнение требований законодательства об образовании не освобождает Институт от выполнения обязательных требований, предусмотренных воздушным законодательством.

Довод Заявителя о том, что выпускник Института по указанным выше кодам специализации, желающий получить свидетельство авиационного специалиста по осуществлению управления воздушным движением имеет право пройти дополнительную подготовку в любой организации, имеющей право ее реализовывать, не освобождает Институт от обязанности, предусмотренной статьей 54 ВК РФ и ФАП-289, иметь утвержденную Росавиацией программу, включенную в сертификат АУЦ при осуществлении обучения.

Позиция Института о том, что предписание не содержит требования, какая именно программа должна быть включена в сертификат, не свидетельствует о незаконности предписания, поскольку в ходе проверки установлен факт осуществления подготовки по специализации «Аэронавигация», «Эксплуатация воздушных судов и организация воздушного движения» в отсутствие в приложении с сертификату АУЦ утвержденной программы подготовки, а в предписании потребовано устранить данное нарушение. При этом способ устранения нарушения Институт вправе определить самостоятельно - отказаться от реализации программ, приостановить их выполнение, разработать программу и включить ее в сертификат и др.

Довод Заявителя, о том, что нарушение, указанное в предписании, ранее не указывалось, является несостоятельным, так как внеплановая документарная проверка проводилась с целью проверки исполнения ранее выданных ФГБОУ ВО УИ ГА предписаний, в том числе и пункта 1 предписания №6.7.3-17 от 13.02.2021, в котором указано, что в нарушение требований пункта 4 статьи 54 ВК РФ в приложении к сертификату АУЦ № 277, выданному 09.08.2017 ФГБОУ ВО УИ ГА не указаны программы подготовки, по результатам прохождения которых, выдаются документы необходимые для получения свидетельства.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что предписание содержит конкретное нарушение, а также мероприятия, подлежащие исполнению Институтом, ссылки на нормы права, выполнение которых необходимо обеспечить. Суд считает, что предписание исключает возможность двоякого толкования; изложение является кратким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Следовательно, в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные ст.13 ГК РФ и ч.1 ст.198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Судебные расходы, связанные с оплатой государственной пошлины, подлежат распределению в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.65, 71, 167-170, 176, 181, 200, 201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления Федерального государственного бюджетного учреждения высшего образования «Ульяновский институт гражданской авиации имени Главного маршала авиации ФИО1» - отказать.

Проверено на соответствие требованиям действующего законодательства.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья: М.М. Кузин