Гражданский кодекс часть 1

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (ОАО «РЖД») обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Федеральной Антимонопольной службе (ФАС России) об оспаривании постановления от 09.09.2021 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 17/04/19.5-927/2021.

Представитель Заявителя настаивал на удовлетворении заявленных требований, пояснил суду, что решением Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40-172020/20 решение и предписание от 31.08.2020 №223ФЗ-684/20, выданные в рамках проверки, в том числе, по указанному делу, отменены, что имеет преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела.

Представитель Ответчика против удовлетворения заявленных требований возражал.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства, суд признал заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Оспариваемым Постановлением от 09.09.2021 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении №17/04/19.5-927/2021 ОАО «РЖД» привлечено к административной ответственности по ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 500.000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, заявитель оспорил его в судебном порядке.

В соответствии с п.6 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое постановление в полном объеме (ч. 7 ст. 210 АПК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 16 АПК РФ, вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Принимая настоящее решение, суд учитывает, что Решением Арбитражного суда г. Москвы по делу № А40-172020/20 требования заявителя удовлетворены, решение и предписание от 31.08.2020 №223ФЗ-684/20, выданные в рамках проверки, в том числе, по указанному делу, отменены. Решение вступило в законную силу.

Судом установлено, что АО «Инотерм» обратилось в ФАС России с жалобой от 24.08.2020 № 147 на действия (бездействия) ОАО «РЖД» (далее также - Заказчик) при проведении открытого конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства в электронной форме № 110/ОКЭ-ЦДИ ЦВ/20 (далее - Конкурс) на право заключения договоров на выполнение работ по модернизации унифицированного съемного оборудования специальных платформ укладочного комплекса для перевозки рельсошпальной решетки с типа УСО-2 на тип УСО-4.

Решением ФАС России от 31.08.2020 № 223ФЗ-684/20 (далее - Решение) данная жалоба была признана обоснованной, поскольку в результате ее рассмотрения антимонопольный орган пришел к выводу о том, что Заказчиком не было исполнено предписание ФАС России от 31.07.2020 № 223ФЗ-600/20. На основании Решения антимонопольным органом было выдано предписание от 31.08.2020 № 223ФЗ-684/20 (далее - Предписание).

В соответствии с ч. 2 ст. 52 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) в случае принятия заявления об обжаловании предписания антимонопольного органа к производству арбитражного суда исполнение предписания приостанавливается до дня вступления решения арбитражного суда в законную силу.

Указанные положения ч. 2 ст. 52 Закона о защите конкуренции призваны обеспечить конституционно гарантированное право каждого на судебную защиту, в том числе от незаконных решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46 Конституции РФ).

Совокупное толкование п. 2 ч. 1 ст. 1 и ч. 2 ст. 52 Закона о защите конкуренции позволяет сделать вывод о том, что требования предписания антимонопольного органа не подлежат исполнению, а сам антимонопольный орган не вправе требовать исполнения такого акта в случае принятия к производству арбитражного суда заявления об обжаловании предписания.

В связи с несогласием с выводами, изложенными в решении и предписании ФАС России от 31.07.2020 № 223ФЗ-600/20, ОАО «РЖД» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительными данных ненормативных правовых актов, о чем письмом от 20.08.2020 № б/н уведомило ФАС России. В данном письме Заказчик также заявил ходатайство о продлении срока исполнения предписания ФАС России от 31.07.2020 № 223ФЗ-600/20. На дату рассмотрения дела указанное ходатайство не рассмотрено антимонопольным органом, ответ антимонопольного органа на ходатайство в ОАО «РЖД» не поступал, определение об отказе в удовлетворении указанного ходатайства не выносилось. Следовательно, до рассмотрения ФАС России поданного ОАО «РЖД» ходатайства по существу ОАО «РЖД» не может быть признано не исполнившим предписание в связи с тем, что срок его исполнения может быть продлен.

Кроме того, поскольку заявление об обжаловании предписания ФАС России от 31.07.2020 № 223ФЗ-600/20 было принято к производству арбитражного суда, исполнение данного предписания было приостановлено до дня вступления в законную силу решения арбитражного суда по делу № А40-150634/20-93-1111.

Следовательно, исполнение предписания ФАС России от 31.07.2020 № 223ФЗ-600/20 было приостановлено.

Таким образом, вывод ФАС России о неисполнении ОАО «РЖД» предписания от 31.07.2020 № 223ФЗ-600/20 является неправомерным.

В соответствии с п. 4.2 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов. Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен в ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

Как указала Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ в определении от 02.10.2017 по делу № А50-9299/2016, ст. 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ (далее - Закон о закупках), но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа (то есть основания обращения участников с жалобами). Эти основания закреплены в ч. 10 ст. 3 Закона о закупках.

Перечисленные в указанной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке, о чем указано в ч. 9 ст. 3 Закона о закупках.

Таким образом, правовое значение при определении полномочий антимонопольного органа в процедуре обжалования участниками закупки действий (бездействия) заказчика, установленной ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Данная правовая позиция приведена также в п. 17 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018 г.) (далее - Обзор судебной практики ВС РФ от 16.05.2018).

Учитывая изложенное, в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной в ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых прямо предусмотрен в ч. 10 ст. 3 Закона о закупках.

В соответствии с ч. 10 ст. 3 Закона о закупках, антимонопольный орган рассматривает жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика в следующих случаях:

1) осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика;

2.1) нарушение оператором электронной площадки при осуществлении закупки товаров, работ, услуг требований, установленных Законом о закупках;

3) не размещение в единой информационной системе положения о закупке, изменений, внесенных в указанное положение, информации о закупке, информации и документов о договорах, заключенных заказчиками по результатам закупки, а также иной информации, подлежащей в соответствии с Законом о закупках размещению в единой информационной системе, или нарушение сроков такого размещения;

4) предъявление к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией о конкурентной закупке;

5) осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Закона о контрактной системе, предусмотренных ч. 8.1 ст. 3, ч. 5 ст. 8 Закона о закупках, включая нарушение порядка применения указанных положений;

6) не размещение в единой информационной системе информации или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Норма ч. 10 ст. 3 Закона о закупках носит императивный характер, а приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействия) Заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения ст. 18.1 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом данной нормы Закона о закупках.

В жалобе АО «Инотерм» от 24.08.2020 № 147, по результатам рассмотрения которой были вынесены обжалуемые Решение и Предписание, не содержалось ни одного из перечисленных выше оснований (нарушений процедуры закупки), предусмотренных ч. 10 ст. 3 Закона о закупках, не раскрывалось, какие именно требования Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки нарушены ОАО «РЖД», по мнению АО «Инотерм».

Единственным доводом жалобы АО «Инотерм» являлось указание на неисполнение Заказчиком предписания ФАС России от 31.07.2020 № 223ФЗ-600/20, что не предусмотрено ч. 10 ст. 3 Закона о закупках в качестве основания для обжалования действий (бездействия) Заказчика в антимонопольном органе.

Учитывая, что в рамках настоящего спора подлежат применению правовые положения Закона о закупках, оспариваемые ненормативные акты ФАС России по делу № 223ФЗ-684/20 являются незаконными, поскольку антимонопольный орган не имел полномочий на рассмотрение жалобы АО «Инотерм» в связи с отсутствием в ней доводов о нарушениях, перечисленных в ч. 10 ст. 3 Закона о закупках.

Вопросы неисполнения предписаний антимонопольного органа и соответствующие им обращения не подлежат рассмотрению в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно правовой позиции Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ, отраженной в определении от 02.10.2017 г. по делу № А50-9299/2016, в силу установленных главой I Конституции РФ основ конституционного строя, полномочия органа публичной власти, реализация которых возлагает обязанности на участников хозяйственного оборота, не могут следовать из одного лишь факта отнесения определенной сферы оборота к ведению (контролю) этого органа, а требуют своего непосредственного закрепления в законе (принимаемых в соответствии с законом правовых актах) и должны осуществляться в надлежащих административных процедурах.

Существенным моментом в вопросах реализации антимонопольным органом соответствующих полномочий по выявлению в действиях заказчика признаков нарушения закона является определение надлежащей процедуры рассмотрения поступившего обращения, исходя из характера и сферы обжалуемых нарушений.

Таким образом, в соответствии с указанной позицией Верховного Суда РФ рассмотрение обращения/заявления/жалобы антимонопольным органом должно осуществляться в надлежащих административных процедурах, а не следовать из одного лишь факта отнесения определенной сферы оборота к ведению (контролю) этого органа.

Полномочия антимонопольного органа в сфере контроля за соблюдением требований закона об исполнении предписания (об обязании его исполнения) подлежат реализации посредством процедур, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, с учетом процессуальных гарантий защиты, что исключает рассмотрение заявления АО «Инотерм» от 24.08.2020 как жалобы в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

Действующим законодательством императивно установлен порядок разрешения вопроса о неисполнении предписаний антимонопольных органов, выданных по результатам рассмотрения жалоб на закупочную деятельность.

Комиссия ФАС России не только рассмотрела обращение на неисполнение предписания от 31.07.2020 № 223ФЗ-600/20, признав жалобу обоснованной, но и дала правовую квалификацию поведения Заказчика в Решении как нарушения действующего законодательства, в том числе положений Закона о защите конкуренции и КоАП РФ.

Указанная позиция отражена в п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства».

В связи с изложенным оспариваемые Решение и Предписание являются незаконными как принятые антимонопольным органом в ненадлежащей процедуре и в отсутствие полномочий.

Учитывая, что вступившим в законную силу решением Арбитражного суда г. Москвы от 23.11.2021 по делу № А40-172020/2020 решение и предписание ФАС России от 31.08.2020 № 223ФЗ-684/20 признаны недействительными, в действиях ОАО «РЖД» отсутствует объективная сторона правонарушения, выраженная в неисполнении предписания антимонопольного органа от 31.08.2020 № 223ФЗ-684/20.

В силу ч. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда, по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь, при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, события вменяемого ему административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, постановление по делу об административном правонарушении о привлечении Общества к административной ответственности подлежит отмене в связи с недоказанностью события административного правонарушения, так как вступившим в законную силу решением суда предписание Банка России, в связи с неисполнением которого был составлен протокол и вынесено оспариваемое постановление, признано незаконным.

Согласно ч. 2 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В силу п. 4 ст. 208 АПК РФ, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании ст. ст. 1.5, 2.1, 2.9, 2.10, 4.1, 4.5, 14.31 (ч.2) , 24.1, 25.1, 25.4, 28.2, 29.10, 30.1 КоАП РФ, руководствуясь ст. ст. 29, 65, 71, 75, 115, 123, 156, 167- 176, 210-211 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным и отменить постановление Федеральной Антимонопольной службыот 09.09.2021 по делу об административном правонарушении № 17/04/19.5-927/2021 в отношении Открытого акционерного общества «Российские железные дороги».

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья: Уточкин И.Н.