Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконным решения о выдаче отказа в регистрации заключения негосударственной экспертизы и проектной документации в ИАИС ОГД по основаниям, указанным в письме от 21.08.2017 г. № МКА-02-22778/7-1

при участии:от заявителя: ФИО1 дов. от 15 марта 2017 г. № б/н

от заинтересованного лица: ФИО2 дов. от 02.08.2017 № МКА-03-4777/7, ФИО3 дов. от 02.08.2017 г. № МКА-03-4778/7

УСТАНОВИЛ:

ООО «Центр строительно-проектной и промышленной экспертизы» (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Москомархитектуре о признании незаконным решения о выдаче отказа в регистрации заключения негосударственной экспертизы и проектной документации в ИАИС ОГД по основаниям, указанным в письме от 21.08.2017 г. № МКА-02-22778/7-1.

В судебном заседании заявитель поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Представители заинтересованного лица с доводами заявления не согласились по основаниям, изложенным в отзыве.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд оставляет заявленные требования без удовлетворения по следующим основаниям.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч.1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) указанных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Москомархитектура отказала ООО «Центр строительно-проектной и промышленной экспертизы» в регистрации заключения негосударственной экспертизы и проектной документации в ИАИС ОГД по основаниям, указанным в письме от 21.08.2017 № МКА-02-22778/7-1 по объекту: «Реконструкция выставочного зала с надстройкой и пристройкой дополнительных объемов автоматизированной стоянки, офисных помещений для временного проживания и РТП, расположенного по адресу: <...>».

Не согласившись с таким отказом, Общество обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с настоящим заявлением.

Как указывает Заявитель, Москомархитектура, принимая решение об отказе в регистрации и размещении документации в ИАИС ОГД фактически вышла за пределы своих полномочий, превысила свою компетенцию.

Постановлением Правительства Москвы от 23.03.2010 № 225-ПП «О введении в действие информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в городе Москве и формировании среды электронного взаимодействия для обеспечения градостроительной деятельности на территории города Москвы» (далее - постановление 225-ПП) с 1 апреля 2010 г. на территории города Москвы была введена в действие ИАИС ОГД, представляющая собой организованный в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса города Москвы систематизированный свод документированных сведений о развитии территории города Москвы, застройке территории города Москвы, земельных участках, об объектах капитального строительства и иных сведений, необходимых для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства, а также программно-технические средства, которые обеспечивают формирование, обработку, хранение, учет, поддержание в актуальном состоянии и предоставление таких сведений заинтересованным лицам.

Основная цель ведения ИАИС ОГД - обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями для осуществления градостроительной и иной деятельности.

Это следует из положений части 3 статьи 56 Градостроительного кодекса РФ, где указано, что целью ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной, инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства.

Так, для получения государственной услуги города Москвы «Выдача разрешения на строительство», которая оказывается Мосгосстройнадзором, используются документы, в том числе проектная документация и заключение экспертизы проектной документации, содержащиеся в ИАИС ОГД.

Согласно пункту 1.3 Административного регламента предоставления государственной услуги города Москвы "Выдача разрешения на строительство", утвержденного постановлением Правительства Москвы от 17.04.2012 № 145-ПП, Мосгосстройнадзором в отношении объектов капитального строительства вне зависимости от источников финансирования их строительства или реконструкции выдача разрешения на строительство осуществляется только в электронной форме. В этих целях используются документы и информация, обрабатываемые с использованием межведомственного информационного взаимодействия (пункт 2.5 вышеуказанного Административного регламента).

Постановление 225-ПП определяет основные полномочия и функции Москомархитектуры как оператора ИАИС ОГД.

Функции оператора определены Разделом 4 Приложения № 1 к постановлению 225-ПП. Помимо прочих функций, указанных в данном Разделе, Москомархитектура, как оператор, осуществляет функцию по размещению сведений и представленных в электронном виде копий документов в ИАИС ОГД.

Осуществление данной функции предполагает принятие решения о регистрации документации в ИАИС ОГД и ее размещение в соответствии с порядком размещения сведений и документов в ИАИС ОГД, указанного в Разделе 5 Приложения № 1 к постановлению 225-ПП.

Такой порядок определен п. 5.11 Раздела 5 Положения об интегрированной автоматизированной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Москвы (далее – Положение), являющегося приложением № 1 к постановлению 225-ПП, где указано, что организации, аккредитованные на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, передают оператору ИАИС ОГД сведения и копии документов, указанные в приложении 2 к постановлению 225-ПП, на основании соглашения об информационном взаимодействии, заключенного с оператором ИАИС ОГД.

Между ООО «ЦСП «Промэкспертиза» и Москомархитектурой во исполнение указанного положения заключено соглашение об информационном взаимодействии № НГЭ-057/15 от 18.12.2015 (далее - Соглашение).

Пунктом 2.7 Соглашения предусмотрено право Москомархитектуры, как оператора ИАИС ОГД, отвечающего за размещение в ИАИС ОГД достоверных и отвечающих требованиям закона документов, отказывать в регистрации документов в ИАИС ОГД, когда заключение негосударственной экспертизы оформлено с нарушением требований действующего законодательства и когда в отношении проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями действующего законодательства предусмотрено проведение государственной экспертизы.

Данное Соглашение было заключено сторонами на основании собственного волеизъявления, стороны были свободны при его заключении (ст. 421 ГК РФ). При заключении указанного Соглашения замечания и дополнения к условиям Соглашения у сторон отсутствовали.

В случае несогласия с условиями данного Соглашения или его реализацией, любая из сторон не лишена права расторгнуть Соглашение в одностороннем порядке на основании п.5.3 Соглашения.

В настоящее время Соглашение является действующим, в судебном порядке также не оспорено.

Соответственно, как оператор ИАИС ОГД, Москомархитектура уполномочена действовать в рамках:

- статей 56, 57 Градостроительного кодекса РФ, регламентирующих понятие информационных систем, процесс ведения систем, порядок размещения документации и предоставления сведений из информационных систем;

- постановления Правительства Москвы от 23.03.2010 № 225-ПП – нормативного акта субъекта РФ, определяющего состав системы, полномочия и функции оператора ИАИС ОГД, принципы информационного взаимодействия;

- заключенного с экспертной организацией соглашения об информационном взаимодействии.

В случае несоответствия представленной для размещения документации установленным требованиям, Москомархитектура вправе отказать заявителю в регистрации такой документации в ИАИС ОГД на основании указанных полномочий.

Полномочия Москомархитектуры по проверке представленной для размещения в ИАИС ОГД документации подтверждены также письмом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 23.08.2017 № 29940-ЛС/03.

Минстрой России, анализируя полномочия Москомархитектуры, как оператора ИАИС ОГД, сформулировал свою позицию, указав, что Москомархитектура проверяет соответствие представленных документов (проектной документации и заключения экспертизы) градостроительным требованиям к форме, составу и порядку утверждения. При этом указанный перечень не является исчерпывающим, поскольку Минстрой России, определяя полномочия Москомархитектуры, ссылается в тексте письма на постановление 225-ПП и статью 56 Градостроительного кодекса РФ, как раз регламентирующих полномочия Москомархитектуры как оператора ИАИС ОГД и предоставляющих ему право размещать в ИАИС ОГД только достоверные сведения.

Письмо Минстроя России также не содержит запрета на проверку Москомархитектурой представленного для размещения заключения экспертизы на предмет его соответствия требованиям, определенным приказом Минстроя России от 09.12.2015 N 887/пр «Об утверждении требований к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий».

Позиция Заявителя, утверждающего, что Москомархитектура не вправе проверять содержание экспертных заключений, ссылающегося при этом на указанное письмо Минстроя России, является необоснованной.

В письме Минстроя России речь идет о проверке соответствия ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ (а не заключения экспертизы) градостроительным требованиям к содержанию. Указанная проверка входит в компетенцию органа, уполномоченного на выдачу разрешения на строительство, в соответствии с требованиями статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, на положения которой обоснованно сослался Минстрой России. Как следует из положений пункта 3 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, материалы, содержащиеся в проектной документации, направляются в орган, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство и проверяются им на соответствие требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства. Вместе с тем, ограничение полномочий Москомархитектуры по проверке соответствия представленного заключения экспертизы требованиям к его содержанию, письмом не предусмотрено.

Заявитель считает, что Москомархитектура опровергает выводы экспертов негосударственной экспертизы, не являясь при этом лицом, имеющим право оспаривать факт, является ли экспертиза экспертизой. Также полагает, что Москомархитектура вмешивается в деятельность экспертов, ограничивая их независимость.

Как установлено частью 5 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ, предметом экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Отказ Москомархитектуры в размещении документации в ИАИС ОГД не является экспертным заключением, оценка представленной проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий на соответствие техническим регламентам, как это установлено частью 5 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ, Москомархитектурой не проводится.

Выводы экспертов негосударственной экспертизы о соответствии проектных решений, например, архитектурных, конструктивных, объемно-планировочных и иных особенностей объекта капитального строительства, решений, касающихся пожарной безопасности объекта капитального строительства, обеспечения охраны окружающей среды и т.д. требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, Москомархитектурой не подвергаются проверке и пересмотру.

Оспариваемый отказ Москомархитектуры также не содержит каких-либо указаний лицу, обладающему специальными познаниями (эксперту), о необходимости изменения таким экспертом своих выводов о соответствии или не соответствии проектных решений техническим регламентам или результатам инженерных изысканий.

Таким образом, довод Заявителя о наличии вмешательства Москомархитектуры в деятельность эксперта является необоснованным.

Как оператор ИАИС ОГД Москомархитектура обеспечивает размещение в ИАИС ОГД документации, отвечающей установленным требованиям. В случае поступления от экспертной организации в Москомархитектуру для регистрации и размещения в ИАИС ОГД документации, отвечающей установленным требованиям, такая документация размещается оператором в информационной системе.

Ранее Москомархитектурой были размещены в ИАИС ОГД отвечающие установленным требованиям заключения экспертизы Заявителя.

Учитывая изложенное, позиция Заявителя о наличии ограничения независимости экспертов не подтверждена соответствующими доказательствами и опровергается фактическими обстоятельствами, когда отвечающие всем требованиям заключения экспертизы, представленные Заявителем, размещаются в ИАИС ОГД.

Ссылка Заявителя в обоснование своих доводов на Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» в данном случае необоснованна, поскольку данный закон определяет правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве, регламентирует полномочия судебных экспертов, и отношения, связанные с градостроительной деятельностью, не регулирует.

Пунктом 37 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 N 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» (далее – Положение № 145) установлено, что требования к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы устанавливаются Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Приказом Минстроя России от 09.12.2015 N 887/пр «Об утверждении требований к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий» (далее – приказ 887/пр) утверждены требования к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий (далее – Требования).

Заявителем в Москомархитектуру для регистрации и размещения в ИАИС ОГД представлена проектная документация и заключение негосударственной экспертизы проектной документации от 30.12.2016 № 77-2-1-2-0235-16 по Объекту.

Данное заключение оформлено с отступлениями от Требований, утвержденных приказом 887/пр, а именно: противоречит пункту 11 указанных Требований, в силу которого заключение экспертизы должно быть конкретным, объективным, аргументированным и доказательным. Формулировки выводов должны иметь однозначное толкование и соответствовать результатам экспертизы.

Представленное заключение негосударственной экспертизы содержит информацию, не предусмотренную Требованиями, что является основанием для признания представленного заключения не соответствующим установленным Требованиям.

Наименования разделов проектной документации не соответствуют Положению о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87 (далее – Положение № 87). В частности, проектной документацией предусмотрен раздел «Мероприятия по обеспечению доступности маломобильных групп населения», в то время как пунктом 27 указанного Положения № 87 в составе проектной документации предусмотрен раздел 10 «Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов». Таким образом, представленная на экспертизу проектная документация не соответствовала требованиям к содержанию разделов проектной документации, предусмотренным в соответствии с частью 13 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ.

Несмотря на предоставление проектной документации для проведения негосударственной экспертизы в объеме, не соответствующем требованиям ст. 48 Градостроительного кодекса РФ и Положения № 87, ООО «ЦСП «Промэкспертиза» в нарушение подпункта «б» пункта 24 Положения № 145, приняло проектную документацию на экспертизу и в нарушение части 9 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ, выдало положительное заключение экспертизы.

Согласно пункта 35 Положения № 145 при выявлении в проектной документации и (или) результатах инженерных изысканий в процессе проведения государственной экспертизы недостатков (отсутствие (неполнота) сведений, описаний, расчетов, чертежей, схем и т.п.), которые не позволяют сделать выводы, указанные в пункте 34 указанного Положения № 145, организация по проведению государственной экспертизы незамедлительно уведомляет заявителя о выявленных недостатках и устанавливает при необходимости срок для их устранения.

Однако в нарушение п. 35 Положения № 145 ООО «ЦСП «Промэкспертиза» проведена негосударственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, выпущено положительное заключения негосударственной экспертизы.

Учитывая изложенное, заключение негосударственной экспертизы Заявителя по своему составу, содержанию и оформлению не является документом, подтверждающим соответствие проектной документации требованиям технических регламентов и требованиям к содержанию разделов проектной документации, предусмотренным в соответствии с частью 13 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и не может служить основанием для выдачи разрешения на строительство.

Заявитель утверждает, что действия Москомархитектуры нарушают положения Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

В соответствии со ст.6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственные или муниципальные услуги оказываются в соответствии с административными регламентами.

Статьей 2 Закона установлено, что административный регламент – это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Статьей 3 Закона установлено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

В целях реализации указанных положений в городе Москве принято постановление Правительства Москвы от 15.11.2011 N 546-ПП.

Исходя из требований постановления Правительства Москвы от 15.11.2011 N 546-ПП государственные и муниципальные услуги в городе Москве предоставляются в соответствии с правовыми актами Российской Федерации, правовыми актами города Москвы, в том числе административными регламентами их предоставления.

Постановлением Правительства 225-ПП осуществление оператором ИАИС ОГД своих функций по регистрации и размещению документации в информационной системе не отнесено к предоставлению государственных услуг в городе Москве. Постановление Правительства Москвы, утверждающее административный регламент предоставления государственной услуги по приему и размещению документации в ИАИС ОГД, также не принималось.

На основании изложенного, осуществление Москомархитектурой функций оператора ИАИС ОГД, в том числе по регистрации и размещению документации в ИАИС ОГД, к государственным и муниципальным услугам не относится.

По смыслу ст. 198 АПК РФ ненормативные правовые акты,решения, действия могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий:

- несоответствия ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и

- нарушения таким ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения на него каких-либо обязанностей, создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Соответственно, при недоказанности хотя бы одного из названных условий заявление не может быть удовлетворено.

Также в соответствии со ст. 199 АПК РФ в заявлении заявитель должен указать сведения о том, какие права и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены.

Условиями предоставления судебной защиты лицу, обратившемуся в суд с соответствующим требованием, являются установление наличия у заявителя принадлежащего ему субъективного материального права или охраняемого законом интереса, при этом лицо, обратившееся за судебной защитой, должно доказать, что его право или интерес действительно нарушены ответчиком, а также тот факт, что избранный способ защиты приведет к его восстановлению.

ООО «ЦСП «Промэкспертиза» является экспертной организацией, полномочия которой связаны с проведением негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии со ст. 49 Градостроительного Кодекса РФ.

В соответствии со ст. 50 Градостроительного Кодекса РФ, и как следует из Заявления ООО «ЦСП «Промэкспертиза» аккредитовано на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации, имеет свидетельство Росаккредитации № RA.RU.0821 от 11.08.2015.

Оспариваемый отказ не создает заявителю каких-либо препятствий при осуществлении им экономической деятельности и не возлагает на него какие-либо обязанности.

Оспариваемый отказ не привел к аннулированию аккредитации общества на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, не лишил общество возможности оказывать услуги по проведению негосударственной экспертизы и выпускать заключения негосударственной экспертизы.

Заявитель также не лишен права предоставления в Москомархитектуру проектной документации и заключения негосударственной экспертизы по Объекту после приведения их в соответствие с установленными требованиями. При отсутствии оснований для признания представленной документации не отвечающей установленным требованиям, данная документация, как отвечающая требованиям достоверности и законности, может быть размещена в ИАИС ОГД.

В свою очередь, факт наличия у экспертной организации аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации не является безусловным основанием, подтверждающим выпуск такой организацией отвечающих установленным законом требованиям заключений экспертизы проектной документации, и достаточным основанием для размещения представленной документации в ИАИС ОГД.

В материалах дела не имеется доказательств, подтверждающих, что Заявитель лишен возможности оказывать услуги по проведению негосударственной экспертизы и выпускать заключения экспертизы. Ссылка Заявителя на невозможность исполнить им взятые на себя обязательства в рамках договоров с заказчиками в силу принятия Москомархитектурой решения об отказе в размещении необоснованна, поскольку Заявителем не доказана взаимосвязь между отказами Москомархитектуры и невозможностью Заявителем исполнять обязательства. Невозможность исполнять Заявителем свои обязательства может быть обусловлена также действиями (бездействием) самого Заявителя.

В свою очередь Москомархитектурой, со ссылкой на положения постановления 225-ПП, статью 56 Градостроительного кодекса РФ, положения заключенного и действующего между сторонами Соглашения об информационном взаимодействии, подтверждено, что отказ в регистрации и размещении в ИАИС ОГД не отвечающих установленным требованиям документов является законным и обоснованным, вынесен в рамках предоставленных Москомархитектуре полномочий как оператору ИАИС ОГД.

Поскольку совокупность обстоятельств, необходимых для признания ненормативного правового акта недействительным (противоречие закону и нарушение прав и законных интересов) судом не установлена, заявленные требования не могут быть удовлетворены.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Расходы по уплате государственной пошлины относятся на заявителя в соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 65, 167-170, 176, 181, 200, 201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления ООО «Центр строительно-проектной и промышленной экспертизы» об оспаривании решения Москомархитектуры о выдаче отказа в регистрации заключения негосударственной экспертизы и проектной документации в ИАИС ОГД по основаниям, указанным в письме от 21.08.2017 г. № МКА-02-22778/7-1 – отказать полностью.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

Л.А. Дранко