Гражданский кодекс часть 1

Министерство энергетики Российской Федерации обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконными пунктов 1 и 6 предписания Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 02.11.2015г. № АС-14-23/6865, ссылаясь на то, что указанные пункты предписания являются неправомерными, вынесенными с существенным нарушением норм законодательства Российской Федерации.

Заявитель в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Ответчик возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменном отзыве.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы представителей сторон, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению в части по следующим основаниям.

Срок на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решения и приказа, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ, заявителем не пропущен.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, в период с 15.07.2015 по 20.08.2015 должностными лицами Управления финансового контроля средств федерального бюджета на развитие экономики государственное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - Росфнннадзор) была осуществлена выездная проверка правомерности использования Министерством энергетики Российской Федерации средств субсидий из федерального бюджета, выделенных 2013-2014 годах на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Из предписания от 02.11.2015 № АС-14-23/6865, вынесенного Росфиннадзором, по результатам указанной проверки, усматривается, что были выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, перечень которых указан в обжалуемом предписании.

В частности в качестве бюджетных правонарушениях квалифицированны действия Минэнерго России:

- выразившиеся в заключении в 2014 году дополнительного соглашения с субъектом Российской Федерации Московской областью и перечислении остатка не использованной в 2013 году субсидии из федерального бюджета на мероприятия не соответствующие ранее заявленным мероприятиям региональной программы субъекта Российской Федерации. Сумма нарушения 100381,98 тыс. рублей (пункт 1 предписания);

- выразившиеся в своевременном непринятии мер по обеспечению выполнения условий Соглашения от 24.09.2013№ 13/1403.0923400.521/15/149, заключенного между Минэнерго России и субъектом Российской Федерации республикой Северная Осетия-Алания по сокращению размера предоставляемой субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации в целях обеспечения соответствующего уровня софинансирования при невыполнении субъектом принятых обязательств софинансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Сумма нарушения 207 263,0 тыс. рублей (пункт 6 предписания).

Не согласившись с пунктами 1 и 6 предписания, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с п.1 Постановления Пленума ВС РФ от 01.07.1996 г. № 6 и Пленума ВАС РФ № 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК он может признать такой акт недействительным.

Согласно п.5 ст.200 АПК РФ с учетом п.1 ст.65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Удовлетворяя частично заявленные требования, суд руководствуется следующим.

Из материалов дела усматривается, что по результатам выездной проверки в период с 15.07.2015 по 20.08.2015 были выявлены нарушения в действиях Минэнерго России, выразившиеся в своевременном непринятии мер по обеспечению выполнения условий Соглашения от 24.09.2013 № 13/1403.0923400.521/15/149, заключенного между Минэнерго России и субъектом Российской Федерации республикой Северная Осетия - Алания по сокращению размера предоставляемой субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации в целях обеспечения соответствующего уровня софинансирования при невыполнении субъектом принятых обязательств софинансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Порядок осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, в том числе и осуществлению выездных проверок и вынесению по их результатам предписаний, регламентирован Правилами осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, а также Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденным приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н.

В соответствии с пунктами 62-65 Правил № 1092 по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт, который должен быть подписан течение 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

К акту выездной проверки (ревизии) (кроме акта встречной проверки и заключения, подготовленного по результатам проведения обследования) прилагаются предметы и документы, результаты экспертиз (исследований), фото-, видео- и аудиоматериалы, полученные в ходе проведения контрольных мероприятий.

Акт выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта контроля в соответствии с Правилами и объект контроля вправе представить письменные возражения на акт выездной проверки (ревизии) в течение 10 рабочих дней со дня его получения. Письменные возражения объекта контроля прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии).

Аналогичный порядок предусмотрен пунктами 74-77 Административного регламента.

Вместе с тем, судом установлено, что акт о проведении выездной проверке в Минэнерго России от 10.09.2015 (исх. № 14-00-12/5769 от 15.09.2015) не содержит, каких либо замечаний или указаний на незаконность действий Минэнерго России, выразившихся в своевременном непринятии мер по обеспечению выполнения условий Соглашения от 24.09.2013 № 13/1403.0923400.521/15/149, заключенного между Минэнерго России и субъектом Российской Федерации республикой Северная Осетия - Алания по сокращению размера предоставляемой субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации в целях обеспечения соответствующего уровня софинансирования при невыполнении субъектом принятых обязательств софинансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Тем не менее, указанные действия квалифицированны как бюджетное правонарушение (пункт 6 предписания).

В Акте проверки отсутствует описание нарушения, изложенное в пункте 6 таблицы нарушений, а также не указаны документы (материалы), на основания которых сделан вывод о рассматриваемом нарушении, что является нарушением процедуры проведения проверки и оформления ее результатов.

Доводы заявителя представителем ответчика документально не опровергнуты, в связи с чем, суд признает пункт 6 предписания незаконным, поскольку вынесен с нарушением норм законодательства.

В части пункта 1 предписания требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 № 2446-р утверждена государственная программа Российской Федерации» «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», ответственным исполнителем которой является Минэнерго России.

В 2013 году Программа признана утратившей силу в связи с принятием государственной программы Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики» (Распоряжение Правительства Российской Федерации 03.04.2013 №512-р).

В 2014 году государственная программа Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики» признана утратившей силу и постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 321 утверждена новая государственной программа «Энергоэффективность и развитие энергетики».

В целях реализации Программы постановлением Правительства Российской Федерации от 05.09.2011 № 746 «Об утверждении правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» утверждены правила, порядок и условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (далее - Правила).

Согласно п. 1 Правил субсидия может предоставляться как на реализацию всех мероприятий программы, так и на реализацию отдельных мероприятий этой программы на основании заявки соответствующего субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 Правил определено, что субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке Министерству энергетики Российской Федерации на цель, указанную в пункте 1 Правил.

Предоставление субсидии осуществляется в соответствии с распределением субсидий, утвержденным Правительством Российской Федерации, и соглашением о предоставлении субсидии, заключенным Министерством энергетики Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по форме, утвержденной указанным Министерством (пункт 3 Правил).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 1223-р «О распределении субсидий, предоставляемых в 2013 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» утверждено распределение субсидий, предоставляемых в 2013 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в общей сумме 5 678 000,0 тыс. рублей.

Форма Соглашения утверждена приказом Министерства от 24.10. 2011 № 477. Условия предоставления субсидии определены пунктом 4 Правил. Пунктом 5 Правил определены условия и положения, которое должно содержать в себе соглашение.

Согласно пункту 6 Правил Соглашение заключается по результатам отбора субъектов Российской Федерации и утверждения распределения субсидий. Проект формы соглашения рассматривается на заседании межведомственного координационного совета по реализации подпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» государственной программы Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики».

С изменениями, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2013 г. № 479 пунктом 6 Правил определялось, что Соглашение заключается по результатам отбора субъектов Российской Федерации и утверждения распределения субсидий. Проект формы соглашения рассматривается на заседании Межведомственного координационного совета.

Проверкой установлено, что в 2013 году между Министерством и Правительством Московской области заключено соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета на реализацию региональной программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности от 19 ноября 2013 г. № 13/1403.0923400.521/15/221 на сумму 1 114 618,7 тыс. рублей (из них: 307 400,7 тыс. рублей - средства федерального бюджета, 807 218,0 тыс. рублей -средства областного бюджета).

Соглашение содержит мероприятия:

1. Предоставление субсидий организациям Московской области для компенсации процентов по кредитам и займам, полученным в российских кредитных организациях, лизинговых платежей по договорам приобретения пассажирского и коммунального автотранспорта, использующего в качестве моторного топлива компримированный природных газ или сжиженный углеводородный газ.

2. Предоставление субсидий организациям Московской области на строительство объектов, предназначенных для приёма, хранения, выдачи, заправки (реализации) компримированного природного газа, а также сервисных центров, пунктов установки и освидетельствования газобаллонного оборудования.

3. Предоставление субсидий организациям Московской области на возмещение части затрат для проектирования и проведения проектно-изыскательских работ по подбору участков для размещения автомобильных газонаполнительных компрессорных станций.

Проведенной проверкой установлено: мероприятия, указанные в приложении № 1 к Соглашению от 19 ноября 2013 г. соответствуют мероприятиям, указанным в региональной программе Московской области, источником финансирования которых являются средства субсидии из федерального бюджета, что также отражено в приложении № 2 к Соглашению.

Данные мероприятия указаны в заверенной в установленном порядке копии региональной программы Московской области (в соответствии с подпунктом «а» пункта 9 Правил) и выписке из программы в части мероприятий программы, осуществляемых в 2013 году, по форме согласно приложению № 1.1 к Правилам (в соответствии с подпунктом «г» пункта 9 Правил), которые были направлены в составе заявки Московской области и участвовали в отборе субъектов Российской Федерации в 2013 году в соответствии с пунктами 9, 10 и 22 Правил.

Перед заключением соглашения Московской областью в Министерство в соответствии с пунктом 5(1) был направлен Перечень мероприятий программы, осуществляемых за счет средств субсидии, по форме, предусмотренной приложением № 1 к Правилам, который соответствует перечню мероприятия Соглашения от 19.11.2013 г.

Министерством субсидия из федерального бюджета перечислена Московской области в полном объеме платежным поручением от 25 ноября 2013 г. в сумме 307 400,7 тыс. рублей. Проведенной проверкой отчета о расходах субсидии Московской области установлено, что в 2013 году Московской областью субсидия из федерального бюджета не освоена, за счет средств бюджета Московской области профинансировано на реализацию мероприятий региональной программы в сумме 654 930,237 (81,13% средств от суммы по соглашению).

Субсидия неиспользованная в 2013 году возвращена в Министерство своевременно и в полном объеме в размере 307 400,7 тыс. рублей (платежное поручение от 20 января 2014 г. № 242). В результате не выполнения установленного Соглашением уровня софинансирования к Московской области были применены меры ответственности путем сокращения возвращённого остатка неиспользованной субсидии на 58 006 512 руб. 09 коп.

В 2014 году Московская область в соответствии с пунктом 47 Правил обратилась в Министерство с письмом от 4 февраля 2014 г. № ИСХ-331/25-07, в котором просила направить в бюджет Московской области возвращённый, неиспользованный остаток субсидии в размере 248 993 487 руб. 91 коп. на мероприятия, не предусмотренные действующим Соглашением, путём подписания дополнительного соглашения.

Министерством заключено дополнительное соглашение от 11 августа 2014 г. № 1 с Правительством Московской области на перечисление остатка неиспользованной в 2013 году субсидии из федерального бюджета на сумму 249 394,188 тыс. рублей (81,13 % от суммы средств субсидии федерального бюджета в 2013 году), на выполнение следующих мероприятий:

1.Замена трубопроводов внутренних систем тепло- и водоснабжения с
применением современных технологичных материалов и оборудования с
установкой регулирующей аппаратуры для балансировки потоков теплоносителя и
воды по секциям, стоякам, этажам, в том числе перевод открытых систем
теплоснабжения на закрытые;

2.Установка энергоэффективного светового оборудования для
внутридомового, уличного и дворового освещения;

3.Установка автоматизированных приборов учёта тепловой энергии в
организациях, осуществляющих деятельность на территории Московской области, в
том числе создание автоматизированной системы учёта энергетических ресурсов,
потребляемых государственными учреждениями Московской области.

Проверкой установлено, что мероприятия, указанные в дополнительном соглашении от 11 августа 2014 г. № 1, не соответствуют мероприятиям Соглашения от 19 ноября 2013 г., указанным в приложении № 1 к Соглашению. Проверкой отчета о расходах субсидии (остаток неиспользованной субсидии 2013 года) Московской области установлено, что в 2014 году за счет средств субсидии из федерального бюджета профинансировано в сумме 100 381,976 тыс. рублей (40,25% средств от суммы по дополнительному соглашению) на реализацию мероприятий региональной программы, которые не участвовали в отборе и принятии решения Министерством при распределении субсидии федерального бюджета в 2013 году.

Кроме того, в региональной программе Московской области источник финансирования мероприятий, указанных в дополнительном соглашении от 11.08.2014 № 1, с учётом приложения № 2 к Соглашению, определен в виде средств областного бюджета. Согласно направленной Минэнерго Московской области в Минэнерго России для подготовки проекта Соглашения Выписке из региональной программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, являющейся приложением № 1 к Правилам предоставления субсидии, мероприятия, поименованные в дополнительном соглашении, также не подлежат финансированию за счёт средств федерального бюджета.

Таким образом, Министерством допущено неправомерное расходование субсидии за счет средств федерального бюджета в 2014 году в сумме 100 381, 976 тыс. рублей на мероприятия не соответствующие ранее заявленным мероприятиям региональной программы субъекта Российской Федерации (Московская область), что так же противоречит пунктам 1, 3 Правил.

При заключении дополнительного соглашения от 11 августа 2014 г. № 1 между Министерством и субъектом Российской Федерации - Московской областью юридическим Департаментом Министерства дополнительное соглашение согласовано «с замечаниями» юридического отдела Министерства, в частности «..изменение мероприятий может быть расценено как нецелевое использование средств, так как остатки субсидий должны доводится на те же цели и наименование мероприятий отличается от наименований мероприятий представленных на отбор»

Ссылки Министерства на письмо Минфина России от 28.08.2015 № 02-10-10/49220 являются несостоятельными, поскольку Минфин России не обладает правом официального толкования положений законодательства Российской Федерации и практики его применений, о чём, в том числе, самостоятельно указывает в своём письме.

Мероприятия, поименованные в дополнительном соглашении, не участвовали в отборе и принятии решения при распределении субсидии федерального бюджета в 2013 году.

Кроме того, Росфиннадзор не оспаривает возможность внесения изменений в Соглашения, путём заключения дополнительных соглашений, а лишь указывает на неправомерное расходование средств федерального бюджета на мероприятия, финансирование которых предусмотрено за счёт средств областного бюджета и внебюджетных фондов, но не за счёт средств федерального бюджета.

Согласно ч.2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая изложенное, требование заявителя подлежит удовлетворению частично.

На основании ст.ст.12, 13 ГК РФ, руководствуясь ст. ст. 29, 65, 71, 167-170, 176, 181, 198, 200, 201 АПК РФ,

РЕШИЛ:

Признать незаконным пункт 6 предписания Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 02.11.2015г. № АС-14-23/6865.

В остальной части требования отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья Нариманидзе Н.А.