Гражданский кодекс часть 1

ФГБУК «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры» (далее также заявитель, Агентство) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением к 4 РОНП Управления по ЦАО Главного управления МЧС России по г. Москве (далее также заинтересованное лицо) о признании незаконным предписания от 09.02.2017 г. № 28/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты по предотвращению угрозы возникновения пожара.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленное требование по основаниям, изложенным в заявлении, сославшись на то, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленного требования по доводам, изложенным в отзыве.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения представителей сторон, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд считает заявленное требование подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч.5 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Как следует из материалов дела, 4 РОНП Управления по ЦАО Главного управления МЧС России по г. Москве 07 февраля 2017 года проведена внеплановая проверка по пожарному надзору объекта федерального недвижимого имущества, закрепленного за Агентством на праве оперативного управления, расположенного по адресу: <...>.

По результатам проверки 4 РОНП Управления по ЦАО Главного управления МЧС России по г. Москве составлен акт от 09 февраля 2017 года и в отношении Агентства вынесено оспариваемое предписание от 09.02.2017 года об устранении выявленных нарушений.

Срок на обжалование, установленный частью 4 ст. 198 АПК РФ, заявителем не пропущен.

Как усматривается из материалов дела, Объект культурного наследия федерального значения «Комплекс сооружений XVII-XIX в.в. - Жилой дом, начало XIX в.», расположенный по адресу: <...> (далее - Объект), в соответствии с постановлением Совмина РСФСР № 624 от 04.12.1974 «О дополнении и частичном изменении Постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 г. № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» (адрес на период постановки на государственную охрану: <...>) включен в список исторических памятников, подлежащих охране как памятники государственного значения, и является федеральной собственностью.

Совместным распоряжением Министерства культуры Российской Федерации и Министерства имущественных отношений Российской Федерации от 22.12.2000 № 429/1367-р, а также распоряжением тех же федеральных органов исполнительной власти от 14.03.2001 № 2/686-р Объект закреплен за Федеральным государственным бюджетным учреждением культуры «Агентство по управлению и использованию памятников истории и культуры» (далее - Агентство) на праве оперативного управления.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.10.2010 № 1754-р Объект входит в перечень объектов культурного наследия федерального значения, которые до 27 декабря 1991 г. являлись недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения и в отношении которых должно быть оформлено право собственности Российской Федерации.

19.12.2011 было зарегистрировано право оперативного управления Агентства на Объект, номер записи в ЕГРП 77-77-13/010/2007-554.

В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объект культурного назначения возникает в результате исторических событий, представляет определенную ценность и является источником информации о зарождении и развитии культуры. Отдельную группу объектов культурного значения составляют памятники - постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями, в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни и т. д. Пользование ими как при богослужении, так и в культурных целях (в случае, если в здании, например, церкви, располагается музей) связано с массовым пребыванием людей, а значит, с обязанностью государства обеспечить безопасность таких объектов, в том числе пожарную. Сохранение неизменности облика и интерьера памятников - одна из приоритетных задач органов власти, с учетом ее выстраивается правовое регулирование таких объектов, которое имеет определенную специфику. При эксплуатации объектов культурного назначения в качестве объектов недвижимости в первую очередь следует учитывать, что ч. 2 ст. 35 Закона N 73-ФЗ установлен запрет на проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника, за исключением работ по его сохранению. К таким работам относится в том числе приспособление памятника для современного использования, что включает в себя и обеспечение современных требований пожарной безопасности. Кроме того, в силу ч. 4 ст. 45 указанного Закона проведение таких работ возможно только на основании письменного разрешения уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия и в соответствии с документацией, согласованной с ним.

Современные нормативные документы по пожарной безопасности предъявляют высокие требования к объектам капитального строительства, к числу которых относятся и объекты культурного наследия исторической постройки, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, являющиеся подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Объективная реальность такова, что не всегда требования по обеспечению пожарной безопасности могут быть применены в этих зданиях. Это обусловлено уникальностью архитектуры зданий, их внутренней отделки, и, следовательно, необходимостью сохранения именно в том виде, в котором эти постройки дошли до наших дней. Поэтому проводить какие-либо перепланировки в зданиях, выделять отсеки противопожарными преградами, расширять пути эвакуации, заменять сгораемые перегородки негорючими, устанавливать автоматические средства пожаротушения в основном не представляется возможным.

Анализируя требования нормативно-правовых документов по пожарной безопасности и требования, предъявляемые к объектам культурного наследия, выявляются несоответствия, которые приводят к тому, что при выполнении одних норм нарушаются другие.

21 декабря 1994 года Государственной Думой был принят закон № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», который определил общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации. К нормативным документам по пожарной безопасности законом отнесены национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Едиными нормами устанавливаются общие требования пожарной безопасности, обязательные для исполнения к объемно-планировочным решениям, путям эвакуации, системам автоматической противопожарной защиты без какого-либо исключения для исторических зданий.

В целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров 4 июля 2008 года Государственной Думой принят федеральный закон № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», который определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Положения этого федерального закона об обеспечении пожарной безопасности обязательны для исполнения при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты.

Исходя из этих требований, изменение функционального назначения помещений, проведение капитального ремонта зданий исторической постройки, приспособление их для современного использования, влечет за собой обязательное исполнение требований федерального закона № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», а значит и выполнение требований к объемно-планировочным решениям.

Однако Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» устанавливает требования при проведении ремонта памятника и приспособления объекта культурного наследия для современного использования без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны.

Свод реставрационных правил (СРП-2007, 2-ая редакция) «Рекомендации по проведению научно-исследовательских, изыскательских, проектных и производственных работ, направленных на сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» дает уточнение, какими мероприятиями возможно выполнить требования по пожарной безопасности при увеличении предела огнестойкости строительных конструкций: «Если объект культурного наследия (памятник истории и культуры) сохраняется в первоначальном виде без замены сгораемых конструкций, то последние должны обрабатываться огнезащитными составами, разрешенными к применению, не оказывающими вредного воздействия на материалы памятников». При этом СРП-2007 ссылается на требования пункта 7.5 «Правил пожарной безопасности для учреждений культуры Российской Федерации», введенных в действие приказом Министерства культуры Российской Федерации от 01.11.1994 № 736 (ВППБ-13-01-94).

Упомянутые ведомственные правила разрабатывались в соответствии с действовавшими ранее нормативными документами по пожарной безопасности.

Порядок и условия использования памятников истории и культуры определен «Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры», утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13.05.1986 № 203. Согласно ее требованиям с пользователями (арендаторами) памятника заключаются охранно-арендные договоры, в соответствии с которыми памятники используются. В указанных охранных документах сказано, что пользователь (или арендатор) обязан содержать здания памятника и все связанное с ним имущество в надлежащем санитарном, противопожарном и техническом порядке и нести все расходы, связанные с этим, а также иметь в арендуемом помещении противопожарное оборудование, согласно требованиям пожарной охраны.

Исходя из требований охранных документов, пользователь (или арендатор) обязан выполнять полностью все действующие нормы пожарной безопасности и оборудовать здания системами противопожарной защиты.

Следовательно, пользователь объекта культурного наследия, выполняя требования нормативных документов по пожарной безопасности, вынужден нарушать требования охранного обязательства, в то же время, сохраняя исторические планировки и интерьеры, не выполнять требования пожарной безопасности.

Как вариант выполнения противоположных требований по сохранению объектов культурного наследия можно рассматривать ч. 2 ст. 78 федерального закона № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». В статье предусматривается что для зданий, сооружений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности, необходимо разрабатывать специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно- технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

Техническим советом по вопросам нормирования и научно-методического регулирования в сфере проведения работ на объектах культурного наследия народов Российской Федерации, образованным в соответствии с Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 28 апреля 2011 г. N 419 разработан свод реставрационных правил (далее СРП).

"СРП-2007 (СРП-2007.1; СРП-2007.1.1; СРП-2007.2; СРП-2007-3; СРП-2007.4.1; СРП-2007.5; СРП-2007.6). Свод реставрационных правил. Рекомендации по проведению научно-исследовательских, изыскательских, проектных и производственных работ, направленных на сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (4-я редакция)" рассмотрен и рекомендован к применению Циркулярным письмом Минкультуры России от 11.01.2012 N 3-01-39/10-КЧ).

На момент судебного разбирательства документ фактически утратил силу в связи с изданием Письма Минкультуры России от 27.08.2015 N 280-01-39-ГП, признавшего Письмо Минкультуры РФ от 11.01.2012 N 3-01-39/10-КЧ о рекомендации к применению данного документа утратившим силу. На основе разделов СРП-2007, 4-я редакция, разработаны и приняты следующие национальные стандарты: ГОСТ Р 55528-2013, ГОСТ Р 55567-2013, ГОСТ Р 55627-2013, ГОСТ Р 55653-2013, ГОСТ Р 55935-2013, ГОСТ Р 55945-2014, ГОСТ Р 56198-2014, ГОСТ Р 56200-2014, ГОСТ Р 56254-2014.

Данные национальные стандарты содержать перечень мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах культурного наследия. Следовательно, как указывает заявитель, нормы, изложенные в оспариваемом предписании не применимы к объектам культурного наследия, в том числе и по данному объекту.

При изложенных обстоятельствах возможность законного исполнения оспариваемого предписания не определена.

Судебная практика подтверждает приоритет специального законодательства над общим: при соблюдении установленной процедуры работы на объектах культурного наследия возможны, но только с разрешения и под контролем уполномоченного органа.

Согласно ст. 4 ФЗ от 22.07.2008 г № 123-ФЗ в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

В рамках предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности Агентством заключен контракт на разработку научно-проектной документации на реставрацию и приспособления для современного использования объекта культурного наследия, находящегося по адресу: <...>, в рамках которого, как указывает заявитель,требования по пожарной безопасности будут устранены.

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемым предписанием нарушены права Агентства в части возложений обязанностей, которые не возможно устранить, не учтены нормы Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах следует признать, что оспариваемое предписание 4 РОНП Управления по ЦАО Главного управления МЧС России по г. Москве не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем подлежит признанию недействительным.

В соответствии с ч.2 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Руководствуясь ст. ст.4,65,71, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным предписание от 09.02.2017 г. № 28/1/1 4 РОНП Управления по ЦАО Главного управления МЧС России по г. Москве об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

Л.А. Дранко