Гражданский кодекс часть 1

Министерство культуры Российской Федерации обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным решения Федеральной антимонопольной службы от 23.11.2015№1-15-123/00-18-15.

В обоснование заявленного требования Министерство ссылается на незаконность и необоснованность решения ФАС России.

Ответчиком представлены материалы антимонопольного дела, отзыв.

Рассмотрев материалы дела, дав оценку приведенным доводам и возражениям, суд находит заявленное требование не подлежащим удовлетворению.

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений государственных и иных органов, если полагают, что такие акты и решения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления указанной деятельности.

Как следует из материалов дела, Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации 15 декабря 2010 года Приказом № 1351 утвержден Порядок, предусматривающий процедуру аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи (далее — Порядок).

В соответствии с подпунктом «а» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 03.10.2013 № 863 «О внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации в части распределения полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма», а также подпунктом 5.2.36(2) пункта 5 Положения о Минкультуры России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 № 590, полномочия по утверждению Порядка отнесено к компетенции Минкультуры России.

Согласно статьи 5 Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» классификация объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи, осуществляется аккредитованными организациями в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туризма. Аккредитация организаций, осуществляющих указанную классификацию, проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туризма.

Организация, претендующая на аккредитацию для проведения классификации объектов туристской индустрии, представляет в уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы по аккредитации) заявки (пункт 3 Порядка).

Согласно пункту 6 Порядка заявитель представляет в орган по аккредитации необходимые документы, в том числе данные о наличии не менее 2 специалистов (экспертов), имеющих не менее 3 лет стажа практической работы в области классификации объектов туриндустрии, а также высшее профессиональное образование в сфере оказания туристских и гостиничных услуг, в том числе по направлениям «Туризм» и/или «Гостиничное дело», либо непрофильное высшее профессиональное образование, и прошедших дополнительную профессиональную подготовку или программу повышения квалификации по направлению «Классификация объектов туристской индустрии», в течение 5 последних лет, подтверждаемые наличием документов государственного образца (подпункт «е» пункта 6).

Вместе с тем, с 2011 года не проводится государственная аккредитация программ дополнительного профессионального образования, к которым не установлены федеральные государственные требования (далее - ФГТ), что в свою очередь не предусматривает выдачу документов государственного образца по результатам освоения указанных программ.

В соответствии с пунктами 2, 6 статьи 76 Закона об образовании № 273-ФЗ дополнительное профессиональное образование осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки). Содержание дополнительной профессиональной программы определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность, если иное не установлено Законом об образовании № 273-ФЗ и другими федеральными законами, с учетом потребностей лица, организации, по инициативе которых осуществляется дополнительное профессиональное образование.

При этом установление ФГТ к программам дополнительного профессионального образования Законом об образовании № 273-ФЗ не предусмотрено. В этой связи по результатам освоения указанных программ выдача документов государственного образца об образовании не осуществляется.

Также, федеральным законодательством не установлено требования о выдаче документов государственного образца об образовании по результатам освоения программ дополнительного профессионального образования, в том числе программы «Классификация объектов туристской индустрии» в связи с тем, что не предусмотрено федеральных государственных требований к программам дополнительного профессионального образования.

Таким образом, положения указанного Порядка содержат избыточные требования, не предусмотренные федеральным законодательством Российской Федерации. Изменений в перечень документов, которые заявитель представляет в орган по аккредитации, Минкультуры России не вносилось.

Кроме того, антимонопольным органом был проведен опрос участников рынка классификации объектов туристской индустрии (организации, претендующие на аккредитацию для классификации объектов туристской индустрии). По результатам проведенного опроса установлено, что для получения аттестата аккредитации от участников рынка требуются документы государственного образца по программе «Классификация объектов туристской индустрии».

Минкультуры России не был приведен указанный Порядок в соответствие с требованиями федерального законодательства Российской Федерации, в то время как утверждение Порядка с 03.10.2013 отнесено к компетенции Минкультуры России.

Приказом ФАС России от 31.08.2015 № 795/15 возбуждено дело № 1-15-123/00-18-15 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Минкультуры России по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Определением ФАС России от 01.09.2015 назначено рассмотрение дела № 1-15-123/00-18-15.

В ходе рассмотрения дела Минкультуры России письмом от 18.09.2015 № 1398-01-54-АМ сообщило, что в целях определения порядка отмены или признания утратившим силу приказа Минспортуризма от 15.12.2010 № 1351 «Об утверждении порядка аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи» (далее - Приказ № 1351) Минкультуры неоднократно направлялись запросы в Минюст России, в Минспорт России, издавались приказ Минкультуры России, совместный приказ Минспорта России и Минкультуры России, в государственной регистрации которых Минюстом России было отказано. При этом Минюстом России указывалось на необходимость гармонизации нормативных правовых актов, регулирующих вопросы аккредитации организаций и классификации средств размещения.

С учетом замечаний Минюста России, Минкультуры России издан приказ от 11.07.2014 № 1215 «Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями» (далее — Приказ № 1215), зарегистрированный Минюстом России 29.12.2014 № 35473.

С момента государственной регистрации Приказа № 1215 в Минюсте России, проект приказа «Об утверждении порядка аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи» (далее — Проект приказа по аккредитации) в Минюсте России не был зарегистрирован.

В ходе рассмотрения дела, Минкультуры России сообщило, что министерством издан приказ от 29.04.2015 № 1340 «Об утверждении порядка аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи» (далее — Приказ № 1340).

Кроме того, Минкультуры России направило письмо от 04.02.2015 № 118-01-51-А.В. о даче разъяснений Минюста России по порядку признания утратившим силу Приказа № 1351. В соответствии с разъяснениями Минюста России от 27.02.2015 № 01/21978-МТ Минспорт России был проинформирован об оперативной подготовке приказа о признании утратившим силу Приказа № 1351. После издания соответствующего приказа Минспорта России, Приказ № 1340 был направлен на государственную регистрацию в Минюст России (05.05.2015 № 6414-01-51-AM). Вместе с тем Минюстом России указанный приказ неоднократно был возвращен Минкультуры России с замечаниями без регистрации.

В этой связи 02.10.2015 Минкультуры России направило в Минюст России письмо № 14651-01-51-AM о даче разъяснений в связи с ситуацией, при которой приказ № 1351 утратил силу (приказ Минспорта России от 30.04.2015 № 472 «О признании утратившим силу приказа Минспорттуризма России от 15 декабря 2010 года № 1351»), а приказ № 1340, повторно направленный на регистрацию 13.08.2015 № 12048-01-51-AM, не зарегистрирован и не вступил в силу.

Решением ФАС России от 23.11.2015 №1-15-123/00-18-15, Министерство культуры Российской Федерации признано нарушившим п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, в части бездействия Минкультуры России, а именно в неприведении порядка аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристической индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи, в соответствии с требованиями федерального законодательства российской Федерации.

Не согласившись с вынесенным решением, заявитель обратился в арбитражный суд с заявленными требованиями.

В соответствии пунктами 1 и 4 статьи 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, а также предупреждает монополистическую деятельность.

Согласно части 1 статьи 23 названного Закона антимонопольный орган осуществляет полномочия по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Оспариваемый ненормативный правовой акт принят по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 1-15-123/00-18-15.

Таким образом, принимая решение, ФАС России действовал в рамках полномочий, предоставленных антимонопольному органу законодательством Российской Федерации, а именно пунктами 1 и 4 статьи 22, пунктом 1 статьи 23, пунктом 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции, пунктом 5.3.1.1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331.

В соответствии с пунктом 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 (далее - Правила), федеральным органы исполнительной власти обязаны обеспечивать своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за несоблюдение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

На основании пункта 12 Правил направлению на государственную регистрацию подлежат подписанные (утвержденные) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Согласно пунктам 15, 16 Правил нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации. Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или настоящие Правила. В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию или настоящих Правил нарушения должны быть устранены, а акт - повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца либо в Министерство юстиции Российской Федерации должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта.

Если нормативный правовой акт, полномочия по принятию которого возложены на Минкультуры России, противоречит федеральным законам, то Минкультуры России обязано привести такой нормативный правовой акт в соответствие с требованиями федерального законодательства Российской Федерации (внести в такой нормативный правовой акт соответствующие изменения), не приведение акта в соответствие (не внесение изменений) -является бездействием.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Принимая во внимание, что постановлением Российской Федерации от 03.10.2013 № 863 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части распределения полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма» полномочия по принятию порядка аккредитации организаций, которые осуществляют классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, отнесены к полномочиям Минкультуры России, а также тот факт, что министерством не направлен на государственную регистрацию в Минюст России новый приказ «Об утверждении порядка аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи», ФАС России сделан вывод, что Минкультуры России нарушает пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Указанное нарушение выражается в бездействии Минкультуры России, а именно в не приведении порядка аккредитации организаций, которые осуществляют классификацию объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, в соответствие с требованиями федерального законодательства Российской Федерации, в целях устранения ситуации, которая может привести к ограничению конкуренции.

Письмом от 21.10.2015 № 15652-01-54-АМ Минкультуры России сообщило, что Приказ № 1340 зарегистрирован в Минюсте России 07.10.2015 № 39191.

Таким образом, Минкультуры России добровольно устранило нарушение антимонопольного законодательства.

На основании пункта 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции ФАС России принял решение прекратить рассмотрение дела № 1-15-123/00-18-15 в отношении Минкультуры России в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства.

Суд приходит к выводу, что оспариваемое решение основано на нормах действующего законодательства и имеющихся в материалах дела доказательствах, а какие-либо правовые основания для признания данного ненормативного правового акта незаконным отсутствуют.

При принятии решения суд также учитывает, что согласно ст. 13 ГК РФ, ч. 1 ст. 198 АПК РФ, пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.96 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В силу статьи 4 АПК РФ за судебной защитой в арбитражный суд может обратиться лицо, чьи права и законные интересы нарушены, а предъявление иска имеет цель восстановления нарушенного права.

В соответствии со ст.ст. 4, 65 АПК РФ, ст.11 ГК РФ заявитель должен доказать факт нарушения его прав и законных интересов неправомерным решением, действием (бездействием) заинтересованного лица, а также указать, в защиту и на восстановление каких прав предъявлены требования о признании недействительным оспариваемого решения.

Заявителем не указано, какое именно его право было нарушено оспариваемым актом ФАС России, и какое право подлежит восстановлению.

Суд приходит к выводу, что совокупность условий, предусмотренных ч. 1 ст. 198 АПК РФ и необходимых для признания их незаконным оспариваемого решения отсутствуют, в связи с чем, заявленные требования удовлетворению не подлежат (ч. 3 ст. 201 АПК РФ).

Судом проверены все доводы заявителя, однако они не опровергают установленные обстоятельства и не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании ст.ст.11-13 ГК РФ, руководствуясь ст.ст.4,71,4,167-170, 197, 198, 200, 201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Министерства культуры Российской Федерации о признании недействительным решения Федеральной антимонопольной службы от 23.11.2015 по делу № 1-15-123/00-18-15 отказать (проверено на соответствие Федеральному закону от 23.04.2015 г. по делу № 08-21/3-15 «О защите конкуренции»).

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья И.В. Корогодов