Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по исковому заявлению (заявлению) ООО «Сибакадемсертификация» к Росаккредитации о признании незаконным приказа № Ао-144 от 27.09.2018 г. об отказе в аккредитации, о признании незаконным отказа в принятии апелляционной жалобы к рассмотрению от 05.10.2018 г. № 26144/03-ДР.

при участии представителей

от истца (заявителя) - ФИО1 (дов. Б/Н от 11.01.2019 г., паспорт),

от ответчика (заинтересованного лица) – ФИО2 (дов. № 56/Д от 25.10.2018 г., паспорт), ФИО3 (дов. № 46/Д от 02.08.2018 г., удост.)

УСТАНОВИЛ:

ООО «Сибакадемсертификация» обратилось в Арбитражный суд города Москвы к Росаккредитации о признании незаконным приказа № Ао-144 от 27.09.2018 г. об отказе в аккредитации, о признании незаконным отказа в принятии апелляционной жалобы к рассмотрению от 05.10.2018 г. № 26144/03-ДР. Требования уточнялись в порядке ст.49 АПК РФ, приняты судом в указанной редакции.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования.

Представитель ответчика против удовлетворения заявленных требований возражал, со ссылкой на законность и обоснованность оспариваемого решения.

Рассмотрев материалы дела, исследовав представленные доказательства, выслушав доводы представителей сторон, арбитражный суд установил, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Суд установил, что срок на обжалование ненормативных актов, установленный п. 4 ст. 198 АПК РФ заявителем не пропущен.

В соответствии со ст.198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, процессуальный закон устанавливает наличие одновременно двух обстоятельств, а именно, не соответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, может быть признан судом недействительным.

Согласно п.1 Постановления Пленума ВС РФ от 01.07.1996 г. № 6 и Пленума ВАС РФ № 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК он может признать такой акт недействительным.

Таким образом, из существа приведенных норм следует, что для признания недействительным обжалуемого заявителем решения Росаккредитации необходимо наличие двух обязательных условий, а именно, несоответствие их закону и наличие нарушения прав и охраняемых законом интересов юридического лица.

Отказывая заявителю в удовлетворении заявленных требований, суд исходит из следующего.

В рамках исполнения процессуальных обязанностей Росаккредитация представляет взаимосвязанные нормативные и фактические обстоятельства издания Приказа Росаккредитации от 27 сентября 2018 г. № Ао-144, подтверждающие его законность, обоснованность и соответствие требованиям законодательства.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по аккредитации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. № 845 «О Федеральной службе по аккредитации» (далее - Положение о Росаккредитации), Федеральная служба по аккредитации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению
контроля за деятельностью аккредитованных лиц.

Федеральная служба по аккредитации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции национального органа Российской Федерации по аккредитации.

Согласно пункту 5.1.1 Положения о Росаккредитации Федеральная служба по аккредитации осуществляет проведение аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в национальной системе аккредитации.

Правила и правовые механизмы организации аккредитации в национальной системе аккредитации определены Федеральным законом № 412-ФЗ.

Согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона № 412-ФЗ аккредитация в национальной системе аккредитации (далее также - аккредитация) — это подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации.

Пунктом 4 статьи 4 Федерального закона № 412-ФЗ определено, что заявитель - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, претендующие на получение аккредитации.

В соответствии с пунктом 9 статьи 4 Федерального закона № 412-ФЗ область аккредитации - сфера деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя, на осуществление которой подано заявление и (или) которая определена при их аккредитации либо расширена, сокращена или актуализирована. Описание области аккредитации осуществляется в соответствии с утверждаемыми национальным органом по аккредитации методическими рекомендациями.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона № 412-ФЗ аккредитация в национальной системе аккредитации осуществляется в целях обеспечения доверия к результатам оценки соответствия и создания условий для взаимного признания государствами - торговыми партнерами Российской Федерации результатов оценки соответствия.

Пунктами 14, 17 статьи 4 Федерального закона № 412-ФЗ предусмотрено, что эксперт по аккредитации - физическое лицо, аттестованное в установленном порядке национальным органом по аккредитации, привлекаемое указанным органом для организации и проведения экспертизы соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации в определенной области аккредитации и включенное в реестр экспертов по аккредитации; технический эксперт - физическое лицо, которое обладает специальными знаниями в определенной области аккредитации, соответствует установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, требованиям (далее - требования к техническому эксперту), привлекается национальным органом по аккредитации для участия в экспертизе соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации в определенной области аккредитации и включено в реестр технических экспертов.

Форма заявления об аккредитации для представления заявителем в национальный орган по аккредитации установлена приказом Минэкономразвития России от 23 мая 2014 г. № 288 «Об утверждении форм заявления об аккредитации, заявления о расширении области аккредитации, заявления о сокращении области аккредитации, заявления о проведении процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица, заявления о внесении изменений в сведения реестра аккредитованных лиц, заявления о выдаче аттестата аккредитации на бумажном носителе, заявления о выдаче дубликата аттестата аккредитации, заявления о прекращении действия аккредитации».

Приказ Росаккредитации от 27 сентября 2018 г. № Ао-144 издан в соответствии с пунктом 2 части 28 статьи 17, пунктом 5 части 4 статьи 18 Федерального закона № 412-ФЗ. Следовательно, именно эти нормы законодательства об аккредитации в национальной системе аккредитации в первую очередь подлежат применению судом в совокупности с установлением фактических обстоятельств, подтвержденных соответствующими доказательствами, при оценке соответствия указанного ненормативного правового акта требованиям законодательства.

Согласно пункту 2 части 28 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ по результатам выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации, а также мероприятий по оценке соответствия заявителя, осуществляемых должностными лицами национального органа по аккредитации в соответствии с частью 19 указанной статьи, национальный орган по аккредитации принимает решение об отказе в аккредитации (в случае, если факт устранения выявленных несоответствий заявителя критериям аккредитации может быть установлен только при проведении повторной выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации). Исходя из пункта 5 части 4 статьи 18 Федерального закона № 412-ФЗ несоответствие заявителя критериям аккредитации является основанием для отказа в аккредитации.

Следовательно, для подтверждения законности и обоснованности Приказа Росаккредитации от 27 сентября 2018 г. № Ао-144 надлежит доказать правомерность вывода Росаккредитации при принятии решения по государственной услуге о наличии такого несоответствия Заявителя критериям аккредитации, факт устранения которого может быть установлен только при проведении повторной выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

В силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона № 210-ФЗ одним из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг является правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, указанными в части 2 статьи 1 указанного Федерального закона.

Статьей 3 Федерального закона № 210-ФЗ определено, что нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

В силу пункта 1 части 1 статьи 13 Федерального закона № 412-ФЗ аккредитованные лица обязаны соблюдать критерии аккредитации при осуществлении своей деятельности. Критерии аккредитации и перечень документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации (далее - Критерии аккредитации), утверждены приказом Минэкономразвития России от 30 мая 2014 г. № 326.

На основании пункта 12 статьи 4 Федерального закона № 412-ФЗ национальный орган по аккредитации - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по аккредитации в национальной системе аккредитации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Как указывалось ранее, Федеральная служба по аккредитации наделена полномочиями национального органа по аккредитации.

Государственная услуга по аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей оказывается Росаккредитацией на основании взаимосвязанных статей 16-18 Федерального закона № 412-ФЗ и в соответствии с Административным регламентом по предоставлению Федеральной службой по аккредитации государственной услуги по аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в национальной системе аккредитации, расширению, сокращению области аккредитации, подтверждению компетентности аккредитованных лиц, выдаче аттестата аккредитации, выдаче дубликата аттестата аккредитации, прекращению аккредитации, внесению изменений в сведения реестра аккредитованных лиц, предоставлению сведений из реестра аккредитованных лиц, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 1 апреля 2015 г. № 194 (далее - Административный регламент).

В силу частей 1-3 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ национальный орган по аккредитации принимает решение об аккредитации или об отказе в аккредитации на основании оценки соответствия заявителя критериям аккредитации; оценка соответствия заявителя критериям аккредитации проводится в форме документарной оценки соответствия заявителя критериям аккредитации и выездной оценки соответствия заявителя критериям аккредитации, проводимой по месту или местам осуществления его деятельности; при этом такая оценка должна быть основана на принципах законности, защиты прав юридического лица и индивидуального предпринимателя, независимости, беспристрастности и компетентности экспертов по аккредитации и технических экспертов, объективности, всесторонности и полноты такой оценки, ответственности экспертов по аккредитации и технических экспертов за проведение и качество такой оценки.

Пунктами 6,1, 15, 16 статьи 4 Федерального закона № 412-ФЗ установлено, что: выездная оценка соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации - совокупность мероприятий, включающих в себя выездную экспертизу соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, осуществляемые должностными лицами национального органа по аккредитации мероприятия по оценке соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации по месту или местам осуществления ими деятельности в области аккредитации, проверке предоставленного по результатам такой экспертизы акта выездной экспертизы или акта экспертизы;

документарная оценка соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации - совокупность мероприятий, включающих в себя экспертизу представленных заявителем, аккредитованным лицом документов и сведений, осуществляемые должностными лицами национального органа по аккредитации мероприятия по проверке предоставленного по результатам такой экспертизы экспертного заключения или акта экспертизы;

экспертиза представленных заявителем, аккредитованным лицом документов и сведений - совокупность мероприятий по анализу представленных заявителем, аккредитованным лицом документов и сведений на соответствие критериям аккредитации, которые проводятся экспертной группой, сформированной национальным органом по аккредитации, в ходе оценки соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации и по результатам проведения которых оформляется экспертное заключение;

выездная экспертиза соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации - совокупность мероприятий по обследованию заявителя, аккредитованного лица по месту или местам осуществления ими деятельности в области аккредитации, которые проводятся экспертной группой, сформированной национальным органом по аккредитации, в ходе оценки соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации и по результатам проведения которых составляется акт выездной экспертизы или акт экспертизы.

В соответствии с частью 5 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ в ходе документарной оценки соответствия заявителя критериям аккредитации осуществляется экспертиза представленных заявителем документов и сведений.

Частью 13 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ установлено, что экспертиза представленных заявителем документов и сведений проводится на предмет их соответствия заявленной области аккредитации. Результаты экспертизы указанных документов и сведений оформляются экспертным заключением. Экспертное заключение по результатам экспертизы представленных заявителем документов и сведений подписывается членами экспертной группы и утверждается экспертом по аккредитации.

Экспертное заключение представляется или направляется заявителю и в национальный орган по аккредитации экспертом по аккредитации не позднее чем в течение двадцати рабочих дней со дня направления информации о составе экспертной группы эксперту по аккредитации в соответствии с частью 15 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ.

В соответствии с частью 16 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ Росаккредитация проводит проверку экспертного заключения на предмет его соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, по результатам которой принимает решение: о приостановлении осуществления аккредитации (в случае, если выявлены несоответствия заявителя критериям аккредитации); о проведении выездной оценки соответствия заявителя критериям аккредитации.

В соответствии с частями 18, 20 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ выездная оценка соответствия заявителя критериям аккредитации проводится экспертной группой в соответствии с программой выездной оценки, утвержденной Росаккредитацией.

Согласно частям 18, 19 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ выездная оценка соответствия заявителя критериям аккредитации проводится в соответствии с программой выездной оценки, которая утверждается национальным органом по аккредитации и формируется с учетом заявленной области аккредитации и места или мест осуществления деятельности в области аккредитации, а также результатов выполненных ранее работ по оценке соответствия заявителя критериям аккредитации (при наличии такого опыта). Пунктом 2 части 19 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ определено, что в выездную оценку соответствия включаются также мероприятия, осуществляемые должностными лицами национального органа по аккредитации.

По результатам выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации составляется акт выездной экспертизы, который подписывается членами экспертной группы и утверждается экспертом по аккредитации. Заявитель или его уполномоченный представитель делает в акте выездной экспертизы отметку об ознакомлении с ним либо, в случае отказа, либо уклонения заявителя или его уполномоченного представителя от ознакомления с актом выездной экспертизы, в этом акте экспертом по аккредитации делается соответствующая запись (части 21-23 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ).

Частью 26 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ установлено, что национальный орган по аккредитации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, проводит проверку акта выездной экспертизы на предмет его соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

Приказом Минэкономразвития России от 23 мая 2014 г. № 293 утвержден Порядок проведения проверки экспертного заключения, акта выездной экспертизы, акта экспертизы на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации (далее - Порядок проведения проверки).

Пунктом 8 Порядка проведения проверки определено, что проверка акта выездной экспертизы осуществляется на предмет: а) соблюдения установленной формы акта выездной экспертизы и перечня сведений, которые должны в нем содержаться; б) проведения экспертной группой в полном объеме работ в соответствии с утвержденным Федеральной службой по аккредитации перечнем работ по проведению выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации; в) обоснованности (необоснованности) содержащихся в акте выездной экспертизы выводов о соответствии (несоответствии) заявителя критериям аккредитации с учетом результатов выездной экспертизы и выявленных нарушений (при их наличии).

Необходимости проведения иных процедур и анализа иных документов Порядком проведения проверки не установлено.

Исходя из пункта 28 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ национальный орган по аккредитации принимает решение об аккредитации заявителя, об отказе в аккредитации или о приостановлении осуществления аккредитации по результатам выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации, а также мероприятий по оценке соответствия заявителя, осуществляемых должностными лицами национального органа по аккредитации в соответствии с частью 19 настоящей статьи.

Согласно части 4 статьи 18 Федерального закона № 412-ФЗ основанием для отказа в аккредитации является:

наличие в заявлении об аккредитации и прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации;

нарушение установленных требований к заявлению об аккредитации и (или) предоставлению прилагаемых к заявлению документов;

отсутствие сведений о заявителе в едином государственном реестре юридических лиц (для юридических лиц) или едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей (для индивидуальных предпринимателей);

непредставление заявителем в установленный срок документов и (или) сведений, подтверждающих устранение им несоответствий критериям аккредитации, в случаях, предусмотренных частями 17 и 29 статьи 17 настоящего Федерального закона;

несоответствие заявителя критериям аккредитации;

отказ или уклонение заявителя от прохождения экспертизы представленных им документов и сведений, выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации;

непредставление документов о получении услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственной услуги по аккредитации, или представление указанных документов с нарушением установленных сроков;

поступление заявления об аккредитации в национальный орган по аккредитации от заявителя, который в случае, предусмотренном частью 9 статьи 22 настоящего Федерального закона, не вправе обращаться в национальный орган по аккредитации с таким заявлением в течение двух лет со дня прекращения действия аккредитации;

поступление заявления о расширении области аккредитации в национальный орган по аккредитации от аккредитованного лица, которое в случае, предусмотренном частью 11 статьи 23 настоящего Федерального закона, не вправе обращаться в национальный орган по аккредитации с таким заявлением в течение двух лет со дня сокращения области аккредитации.

Таким образом, приведенные нормативные положения в системной взаимосвязи наглядно подтверждают следующее:

по своей сути аккредитация в национальной системе аккредитации представляет
собой разрешение на осуществление аккредитованным лицом деятельности в своей
области аккредитации, и, следовательно, государственная услуга по аккредитации
представляет собой услугу разрешительного типа, что предполагает необходимость отказа в аккредитации в перечисленных в законодательстве случаях несоблюдения заявителем установленных требований;

решение по результатам оказания государственной услуги по аккредитации
принимается Росаккредитацией на основании оценки заявителя критериям аккредитации, включающей в себя документарную и выездную оценки, каждая из которых, в свою очередь, представляет собой совокупность мероприятий, осуществляемых и экспертной группой, и должностными лицами Росаккредитации; то есть, Росаккредитация является одним из непосредственных субъектов оценки соответствия заявителя критериям аккредитации;

акт выездной экспертизу, подготовленный экспертной группой по результатам выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации, не является безусловным и неоспоримым источником информации о таком соответствии и в обязательном порядке составляет предмет проверки Федеральной службы по аккредитации, в том числе в части обоснованности, что само по себе предполагает сопоставление содержащихся в нем выводов с иными документами и материалами, включая первичные;

учитывая непосредственное и самостоятельное участие Росаккредитации в административных процедурах, составляющих основу процесса оказания государственной услуги по аккредитации, принципы законности, защиты прав юридического лица и индивидуального предпринимателя, независимости, беспристрастности и компетентности, объективности, всесторонности и полноты оценки соответствия заявителя критериям аккредитации, ответственности за проведение и качество такой оценки равным образом распространяются и на Федеральную службу по аккредитации; это означает, в том числе необходимость принятия только такого решения по итогам предоставления государственной услуги по аккредитации, которое основано на объективном, всестороннем и полном исследовании всех обстоятельств, так или иначе касающихся соответствия заявителя критериям аккредитации.

При этом каждый выявленный экспертной группой факт несоответствия заявителя критериям аккредитации должен быть отражен в акте выездной экспертизы и квалифицирован как несоответствие критериям аккредитации, независимо от времени устранения заявителем установленных несоответствий.

Исходя из изложенных выше требований законодательства Российской Федерации Росаккредитация была обязана проверить акт выездной экспертизы, в том числе на предмет его обоснованности, и исследовать все имеющиеся у нее сведения, относящиеся к вопросу определения соответствия Заявителя Критериям аккредитации, что и было сделано Росаккредитацией в рамках оказания государственной услуги по аккредитации в национальной системе аккредитации, и вследствие чего было установлено несоответствие Заявителя Критериям аккредитации.

По результатам выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации в порядке, предусмотренном частью 28 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ, Росаккредитация принимает одно из решений: 1) об аккредитации заявителя (в случае соответствия заявителя критериям аккредитации);

об отказе в аккредитации (в случае, если факт устранения выявленных несоответствий заявителя критериям аккредитации может быть установлен только при проведении повторной выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации):

о приостановлении осуществления аккредитации (в случае, если факт устранения выявленных несоответствий заявителя критериям аккредитации может быть установлен национальным органом по аккредитации по результатам проверки представленных заявителем документов и (или) сведений).

В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона № 412-ФЗ решение об аккредитации или отказе в аккредитации оформляется приказом Росаккредитации.

Основания для отказа в аккредитации в виде исчерпывающего перечня установлены частью 4 статьи 18 Федерального закона № 412-ФЗ.

Как ранее указывалось, пунктом 5 части 4 статьи 18 Федерального закона № 412-ФЗ предусмотрен отказ в аккредитации в случае несоответствия заявителя критериям аккредитации.

Из материалов дела следует, что в Росаккредитацию поступило заявление ООО «Сибакадемсертификация» об аккредитации в качестве органа по сертификации (далее также - ОС) от 20 марта 2018 г. (копия прилагается) с приложением документов, подписанное руководителем юридического лица ФИО4 Поступившему заявлению был присвоен статус рассматриваемого в рамках дела о предоставлении государственной услуги от 26 марта 2018 г. №4773-ГУ.

Приказом Росаккредитации от 20 апреля 2018 г. № П-1816 «Об утверждении составов экспертных групп и проведении документарных оценок соответствия заявителей критериям аккредитации» (копия прилагается) для проведения документарной оценки соответствия Заявителя критериям аккредитации была утверждена экспертная группа, в составе эксперта по аккредитации ФИО5 - руководителя экспертной группы, технического эксперта ФИО6. - члена экспертной группы.

Информация направлена письмом Росаккредитации от 25 апреля 2018 г. № 10714/03-АД (копия прилагается) в адрес Заявителя, эксперта по аккредитации и экспертной организации.

Росаккредитация отмечает, что 10 мая 2018 г. в ее адрес поступило письмо Федерального автономного учреждения «Национальный институт аккредитации» № 247 (копия прилагается), содержащее сведения о непредставлении со стороны Заявителя в адрес экспертной организации информации для оформления договора с ООО «Сибакадемсертификация» на проведение работ в целях осуществления государственной услуги от 26 марта 2018 г. № 4773-ГУ в срок, предусмотренный положениями пункта 3 части 1 статьи 14, частью 15 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ и подпунктов «б» и «в» пункта 2 Положения об утверждении общих сроков осуществления аккредитации.

По результатам экспертизы представленных впоследствии Заявителем документов и сведений экспертом по аккредитации было представлено экспертное заключение от 25 мая 2018 г. № б/н (вх. Росаккредитации от 4 июня 2018 г. № 17313, копия прилагается), содержащее вывод экспертной группы о несоответствии Заявителя Критериям аккредитации в части пунктов 7, 8, 9, 11, подпунктов «а», «б» и «г» пункта 14.3, подпунктов «б» и «д» пункта 14.4, подпункта «и» пункта 14.8, подпункта «и» пункта 14.11, пунктов 14.13, 14.14, 14.15 Критериев аккредитации.

В связи с выявленными в результате документарной оценки несоответствиями Заявителя Критериям аккредитации приказом Росаккредитации от 18 июня 2018 г. № П-2744 «О приостановлении осуществления аккредитации» осуществление аккредитации Заявителя в ходе оказания государственной услуги приостановлено, о чем в адрес Заявителя направлено соответствующее уведомление от 21 июня 2018 г. № 16062/03-ДБ.

В связи с представлением Заявителем путем направления отчета по выполнению корректирующих действий от 10 июля 2018 г. № 35 с приложением документов и сведений, подтверждающих устранение им несоответствий критериям аккредитации, указанных в уведомлении о приостановлении осуществления аккредитации (вх. Росаккредитации от 16 июля 2018 г. № 22584, копия прилагается), приказом Росаккредитации от 24 июля 2018 г. № П-3472 «О проведении выездной оценки Общества с ограниченной ответственностью «Сибакадемсертификация» утверждена программа выездной оценки Заявителя (письмо Росаккредитации от 24 июля 2018 г. № 19458/03-ДБ.

По результатам выездной экспертизы соответствия Заявителя Критериям аккредитации экспертной группой составлен Акт выездной экспертизы от 23 августа 2018 г. (поступил как приложение к письму эксперта по аккредитации ФИО5, вх. Росаккредитации от 27 августа 2018 г. № 27532, далее также - Акт выездной экспертизы, копия прилагается), содержащий вывод о несоответствии Заявителя пунктам 6 (в части соблюдения подпунктов «б», «в» и «г» пункта 14.3, подпункта «а» пункта 14.8, подпункта «а» пункта 14.13, подпункта «а» пункта 14.14, подпунктов «а» и «в» пункта 14.16), 8, 10, 14.11 Критериев аккредитации.

Позднее от Заявителя в адрес Росаккредитации были направлены практически идентичные по содержанию жалобы от 28 августа 2018 г. № 57 (вх. Росаккредитации от 29 августа 2018 г. № 258-Ж, копия прилагается) и от 4 сентября 2018 г. № 60 (вх. Росаккредитации от 7 сентября 2018 г. № 270-Ж, копия прилагается) в отношении работы экспертной группы, содержащие аналогичные изложенным в Заявлении доводы о необоснованности установленных экспертной группой несоответствий Критериям аккредитации по результатам выездной экспертизы.

Согласно части 26 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ национальный орган по аккредитации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, проводит проверку акта выездной экспертизы на предмет его соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

В соответствии с пунктом 110 Административного регламента Росаккредитация провела проверку акта выездной экспертизы на предмет его соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации в соответствии с Порядком проведения проверки.

В силу пункта 10 Порядка проведения проверки основанием для начала процедуры установления Федеральной службой по аккредитации несоответствия акта выездной экспертизы требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации является служебная записка уполномоченного должностного лица Федеральной службы по аккредитации, в том числе должностного лица, проводившего мероприятия по оценке соответствия заявителя критериям аккредитации по месту или местам осуществления им деятельности в области аккредитации, содержащая подтверждение проведения экспертной группой не в полном объеме работ в соответствии с утвержденным Федеральной службой по аккредитации перечнем работ по проведению выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации или необоснованности содержащегося в акте выездной экспертизы вывода о соответствии (несоответствии) заявителя критериям аккредитации с учетом результатов выездной экспертизы и выявленных нарушений (при их наличии), либо наличие в акте выездной экспертизы особого мнения члена экспертной группы, предусмотренного частью 14 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ.

Пунктом 11 Порядка проведения проверки установлено, что в случае, предусмотренном пунктом 10 Порядка проведения проверки, акт выездной экспертизы, а также имеющиеся материалы рассматриваются комиссией, создаваемой решением руководителя или уполномоченного им заместителя руководителя Федеральной службы по аккредитации (далее - комиссия).

В состав комиссии включается не менее 3 должностных лиц Федеральной службы по аккредитации. Комиссию возглавляет руководитель (заместитель руководителя) структурного подразделения или иное лицо, уполномоченное руководителем Федеральной службы по аккредитации.

Должностные лица Федеральной службы по аккредитации, осуществлявшие мероприятия по оценке соответствия заявителя в соответствии с программой выездной оценки, не могут принимать участие в голосовании. Такие должностные лица Федеральной службы по аккредитации, а также руководитель экспертной группы приглашаются на заседание комиссии.

В целях представления пояснений по существу рассматриваемых вопросов на заседание комиссии могут быть приглашены должностные лица Федеральной службы по аккредитации, представители заявителя, аккредитованного лица, технические эксперты.

Основанием для несогласия Федеральной службы по аккредитации с выводами, содержащимися в акте выездной экспертизы, является подтвержденная по результатам заседания комиссии необоснованность содержащегося в акте выездной экспертизы вывода о соответствии (несоответствии) заявителя критериям аккредитации с учетом результатов выездной экспертизы и выявленных нарушений (при их наличии).

Согласно пункту 12 Порядка проведения проверки по результатам проверки акта выездной экспертизы руководитель или уполномоченный им заместитель руководителя Федеральной службы по аккредитации принимает решение в соответствии с частью 28 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ.

По результатам проверки Акта выездной экспертизы от 23 августа 2018 г., осуществленной в соответствии с пунктом 8 Порядка проведения проверки, на основании служебной записки уполномоченного должностного лица Росаккредитации, содержащей информацию о наличии возражений Заявителя на выводы экспертной группы, изложенных в Акте выездной экспертизы, с целью принятия законного и объективного решения по государственной услуге указанный вопрос в соответствии с пунктом 10 Порядка проведения проверки был вынесен на заседание Комиссии Федеральной службы по аккредитации по установлению фактов несоответствия акта выездной экспертизы, акта экспертизы требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, нарушения экспертами по аккредитации, техническими экспертами и экспертными организациями требований законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе (далее - Комиссия).

Росаккредитацией от эксперта по аккредитации ФИО5 была истребована позиция в отношении доводов Жалобы. Эксперт по аккредитации ФИО5 18 сентября 2018 представила в Росаккредитацию соответствующие пояснения.

В ходе заседания Комиссии, состоявшегося 19 сентября 2018 г. (протокол от 19 сентября 2018 г. № 03-АЛ/175-пр, копия в части, касающейся Заявителя, прилагается) по результатам рассмотрения документов и обсуждения позиций эксперта по аккредитации, технического эксперта подтверждено несоответствие Заявителя пунктам 6 (в части соблюдения подпунктов «б», «в» и «г» пункта 14.3, подпункта «а» пункта 14.8. подпункта «а» пункта 14.13, подпункта «а» пункта 14.14, подпунктов «а» и «в» пункта 14.16), 8, 10, Критериев аккредитации. Несоответствие Заявителя пункту 14.11 Критериев аккредитации переквалифицировано в несоответствие подпункту «и» пункта 14.11 Критериев аккредитации.

В отношении доводов Заявителя о необоснованности выводов экспертной группы о его несоответствиях Критериям аккредитации, указанным в Акте выездной экспертизы, суд отмечает следующее.

Как следует из ранее изложенных обстоятельств. Заявителю не вменялось нарушение пункта 15 Критериев аккредитации, устанавливающего лишь перечень документов, призванных подтверждать соответствие органа по сертификации критериям аккредитации.

Выявленные экспертной группой несоответствия однозначно идентифицированы в Акте выездной экспертизы как нарушения пунктов 6 (в части соблюдения подпунктов «б», «в» и «г» пункта 14.3, подпункта «а» пункта 14.8, подпункта «а» пункта 14.13, подпункта «а» пункта 14.14, подпунктов «а» и «в» пункта 14.16), 8, 10, 14.11 Критериев аккредитации, устанавливающих требование не только к наличию документов, подтверждающих соответствие органа по сертификации Критериям аккредитации, но и необходимые свойства и признаки таких документов, равно как и обязанность по соблюдению Заявителем в процессе деятельности органа по сертификации их требований, а также требование к квалификации персонала, осуществляющего деятельность в соответствии с такими документами.

Однако Заявитель по тексту Заявления абстрагируется от указанного обстоятельства, напрямую формирующего содержание и саму суть предмета спора по рассматриваемому делу, и приводит довод, не относимый к действительным фактическим обстоятельствам, послуживших основанием для издания оспариваемого Приказа Росаккредитации от 27 сентября 2018 г. № Ао-144.

В соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Частью 2 статьи 65 АПК РФ определено, что обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.

Позиция заявителя, ограниченная ссылкой на факт представления экспертной группе документов, наличие которых в органе по сертификации предусмотрено пунктом 15 Критериев аккредитации (нормой материального права, на которую в основном ссылается Заявитель в обоснование требований в части законности издания оспариваемого ненормативного правового акта), не содержит необходимых элементов субъективной оценки фактических обстоятельств, подтвержденных соответствующими документами, которые могли бы свидетельствовать о законности и обоснованности заявленных требований и возражений, а именно - содержания Акта выездной экспертизы, который является прямым основанием для издания Приказа Росаккредитации от 27 сентября 2018 г. № Ао-144.

Следовательно, позиция ООО «Сибакадемсертификация», приведенная в Заявлении, ввиду неполноты и вследствие ссылки на норму материального права, не подлежащую применению в отношении предмета спора, формально не отвечает требованиям частей 1 и 2 статьи 65 АПК РФ.

Вместе с тем несоответствия, указанные в Акте выездной экспертизы, вопреки доводам заявителя напрямую влияют на качество и результаты проведения органом по сертификации работ в заявленной области аккредитации.

Пунктом 6 Критериев аккредитации предусмотрено наличие в органе по сертификации системы менеджмента качества и соблюдение в деятельности органа по сертификации требований системы менеджмента качества, установленных в руководстве по качеству в соответствии с пунктом 14 Критериев аккредитации.

В соответствии с пунктом 8 Критериев аккредитации в отношении органа по сертификации установлено требование к наличию нормативных правовых актов, документов в области стандартизации и иных документов, устанавливающих требования к подтверждению соответствия и объектам подтверждения соответствия, указанных в области аккредитации в заявлении об аккредитации или в реестре аккредитованных лиц, а также к соблюдению в процессе деятельности органа по сертификации требований документов, устанавливающих требования к подтверждению соответствия.

Согласно пункту 10 Критериев аккредитации обязательным условием является наличие у работников, участвующих в выполнении работ по подтверждению соответствия, навыков и профессиональных знаний, необходимых для выполнения работ по подтверждению соответствия в области аккредитации, указанной в заявлении об аккредитации или в реестре аккредитованных лиц.

Положениями пункта 14 Критериев аккредитации установлена необходимость наличия у аккредитованного лица разработанного органом по сертификации руководства по качеству, содержащего требования системы менеджмента качества, которое оформляется в виде единого документа или в виде совокупности документов, подписывается руководителем органа по сертификации, скрепляется печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя (при наличии), а также определено, что руководство по качеству должно предусматривать требования системы менеджмента качества, перечисленные в пунктах 14.1-14.46 Критериев аккредитации, которые в том числе должны распространяться на все места осуществления деятельности в области аккредитации (фактически, исходя из уяснения смысла взаимосвязанных понятий «аккредитация» и «область аккредитации», на всю сферу деятельности аккредитованного лица), что находит прямое отражение в содержании указанных положений Критериев аккредитации.

В свою очередь, природа системы менеджмента качества аккредитованного лица предопределяется следующими нормативными положениями в их системной взаимосвязи.

В связи с созданием единой национальной системы аккредитации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 января 2011 г. № 86 «О единой национальной системе аккредитации» юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, отвечающим критериям аккредитации, переданы правомочия по выполнению публично-правовой функции по оценке соответствия, в связи с чем такие лица наделяются специальной правоспособностью: только они на основании обращений заявителей (товаропроизводителей, продавцов, импортеров) предоставляют соответствующие публичные услуги по подтверждению соответствия.

В силу пункта 1 части 1 статьи 13 Федерального закона № 412-ФЗ аккредитованные лица обязаны соблюдать критерии аккредитации при осуществлении своей деятельности. На основании части 7 статьи 13 Федерального закона № 412-ФЗ критериями аккредитации должны устанавливаться требования к системе менеджмента качества, работникам, помещениям, оборудованию, техническим средствам и иным материальным ресурсам заявителя, аккредитованного лица.

Согласно статье 18 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее также - Федеральный закон № 184-ФЗ) подтверждение соответствия осуществляется, в том числе, в целях удостоверения соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, сводам правил, условиям договоров.

Следовательно, компетентность органа по сертификации на проведение работ по подтверждению соответствия подтверждается только через аккредитацию в национальной системе аккредитации, а при несоблюдении Критериев аккредитации (особенно на базовом уровне документов системы менеджмента качества) аккредитованное лицо не может считаться компетентным для осуществления деятельности в заявленной области аккредитации.

При этом, как следует из приведенной ранее позиции Росаккредитации, в рамках выездной экспертизы проверке подлежит не только сам факт наличия элементов системы менеджмента качества Заявителя и их соответствие Критериям аккредитации, но и факт соблюдения требований документов (и процедур), формирующих такие элементы и соответствующие им, при осуществлении органом по сертификации, его сотрудниками, деятельности, и в особенности при выполнении работ в заявленной области аккредитации, объективно подразумевающих непосредственное использование системы менеджмента качества, ее компонентов и по сути уникальных для каждого аккредитованного лица свойств, что нашло свое логичное отражение в Акте выездной экспертизы, каждый структурный раздел (пункт) которого соответствует направлению работы и содержит выводы по результатам оценки экспертной группой документов и деятельности Заявителя, связанным в том числе с оценкой наличия, а также применения и соблюдения требований системы менеджмента качества в установленной сфере деятельности в области аккредитации в отношении различных объектов оценки (документов и процедур, сотрудников и т.д.).

Суд отмечает, что, как усматривается из вышеприведенного, абсолютное большинство обязательных требований Критериев аккредитации, которые не были соблюдены Заявителем (пункты 6 (в части соблюдения подпунктов «б», «в» и «г» пункта 14.3, подпункта «а» пункта 14.8, подпункта «а» пункта 14.13, подпункта «а» пункта 14.14, подпунктов «а» и «в» пункта 14.16) 8, 10, Критериев аккредитации), направлены на обеспечение соблюдения порядка и объективности оценки соответствия систем менеджмента качества обязательным требованиям и непосредственно связаны с организацией и ведением работы органа по сертификации по месту осуществления деятельности. Поэтому с учетом целей аккредитации в национальной системе аккредитации и задач Росаккредитации в части допуска к оказанию публичных услуг по оценке соответствия только тех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые действительно способны гарантировать качественные и независимые результаты деятельности в своей области аккредитации, оценка соблюдения указанных требований (а равно и оценка устранения их нарушения) может быть проведена только при выезде на место осуществления деятельности Заявителя как потенциального аккредитованного лица.

Как следует из представленных в материалы дела письменных доказательств, несоответствия Заявителя пункту 6 (в части соблюдения подпунктов «б» и «г» пункта 14.3) Критериев аккредитации описаны в пункте 8.5 «Проверка документов ОС и оценка их соответствия установленным требованиям» Акта выездной экспертизы (стр. 6-7) и выразились в разночтении в документах органа по сертификации, содержащих требования к внутренней организации. Экспертной группой были зафиксированы противоречия в наименованиях должностей, структурных подразделений, в прослеживании вертикалей подчинения должностей при их взаимодействии в рамках осуществления процессов в деятельности органа по сертификации.

Подпунктом «б» пункта 14.3 Критериев аккредитации предусмотрено наличие требований к внутренней организации деятельности органа по сертификации, предусматривающих права и обязанности структурного подразделения юридического лица или индивидуального предпринимателя (его работников), выполняющего (выполняющих) работы по сертификации, при взаимодействии с исполнительным органом юридического лица или индивидуальным предпринимателем, иными структурными подразделениями юридического лица (их работниками) в целях исключения конфликта интересов.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 14.3 Критериев аккредитации требования к внутренней организация деятельности органа по сертификации должны предусматривать подчинение структурного подразделения юридического лица, осуществляющего выполнение работ по сертификации, непосредственно исполнительному органу юридического лица либо заместителю единоличного исполнительного органа юридического лица в целях исключения конфликта интересов структурного подразделения юридического лица, осуществляющего выполнение работ по сертификации и его работников, с интересами иных структурных подразделений юридического лица, их работников.

При выявлении несоблюдения вышеуказанных требований системы менеджмента качества в деятельности органа по сертификации (то есть к процессам, возникающим и функционирующим в ходе осуществления деятельности в заявленной области аккредитации) по результатам оценки его соответствия Критериям аккредитации заявитель не может быть признан соответствующим пункту 6 Критериев аккредитации.

Как усматривается из содержания Акта выездной экспертизы, экспертной группе представителями Заявителя в ходе проведения выездной оценки соответствия Критериям аккредитации были представлены следующие документы:

Положение об органе по сертификации систем менеджмента «Новосибсертификация» ДО 01-2018, утвержденное 21 февраля 2018 г. генеральным директором ООО «Сибакадемсертификация» ФИО4 (далее - Положение об ОС СМ «Новосибсертификация»);

Организационная структура ООО «Сибакадемсертификация» (приказ от 9 августа 2018 г. № 16/П «Об организации работы структурных подразделений»);

Организационная структура ОС СМ «Новосибсертификация» ООО «Сибакадемсертификация» (приказ от 5 февраля 2018 г. № 02/П-ОС «О создании органа по сертификации систем менеджмента»);

Штатное расписание (редакция № 3) от 9 августа 2018 г. (приказ от 9 августа 2018 г. № 19/П «Об изменении штатного расписания», далее - штатное расписание), орган по сертификации СМ выделен в штатном расписании.

Представленные документы содержали разночтения по своему содержанию, например:

приказом от 9 августа 2018 г. № 19/П «Об изменении штатного расписания» создано новое структурное подразделение «служба качества», однако в штатное расписание данное подразделение не внесено, в структуре ОС СМ «Новосибсертификация» взаимосвязь с данным подразделением не обозначена и в Положении об ОС СМ «Новосибсертификация» не описана;

в штатном расписании установлена должность «заместитель директора по общим и правовым вопросам», должность «директор» или «директор по общим и правовым вопросам» отсутствует, в организационной структуре ООО «Сибакадемсертификация» позиция «заместитель директора по общим и правовым вопросам» не обозначена, вертикаль подчинения не определена;

в штате органа по сертификации систем менеджмента (далее также - СМ) присутствует должность «директор по качеству», в структуре ОС СМ «Новосибсертификация» обозначена позиция «директор по сертификации и качеству» (менеджер по качеству) - подчиняется заместителю руководителя ОС СМ, в приказе «О распределении обязанностей в ОС СМ «Новосибсертификация» установлено, что «директор по качеству» - ответственное лицо за систему менеджмента качества (менеджер по СМК)»;

в структуре ООО «Сибакадемсертификация» существуют такие структурные подразделения как «испытательный центр» и «орган по сертификации продукции». В Положении об ОС СМ «Новосибсертификация» взаимодействие с данными подразделениями не определено, равно как и не обозначено отсутствие такового.

Кроме того, в Положении об ОС СМ «Новосибсертификация» не описаны права и обязанности структурного подразделения юридического лица (его работников), выполняющего (выполняющих) работы по сертификации, при взаимодействии с иными структурными подразделениями юридического лица (их работниками) в целях исключения конфликта интересов.

Таким образом, на базовом документарном уровне организации были выявлены несоответствия, препятствующие осуществлению деятельности в качестве органа по сертификации вследствие несоблюдения в деятельности органа по сертификации требований системы менеджмента качества.

Необходимо отметить, что ранее по результатам экспертизы представленных Заявителем документов в соответствии с экспертным заключением от 25 мая 2018 г. № б/н (вх. Росаккредитации от 4 июня 2018 г. № 17313) экспертной группой был сделан вывод о несоответствии Заявителя Критериям аккредитации в части подпунктов «б» и «г» пункта 14.3 Критериев аккредитации. Заявителем путем направления отчета по выполнению корректирующих действий от 10 июля 2018 г. № 35 были представлены сведения об устранении указанных несоответствий.

С учетом реального (а не формально-юридического) характера большинства компонентов системы менеджмента качества Заявителя, в отношении которых были выявлены несоответствия (в том числе несоответствия в части соответствия персонала требованиям Критериев аккредитации), проверить наличие, соответствие Критериям аккредитации и соблюдение при осуществлении деятельности органа по сертификации данных элементов системы менеджмента качества было объективно возможно только в рамках проведения выездной оценки. Факт устранения несоответствий Критериям аккредитации, выявленных ранее в ходе документарной оценки соответствия Заявителя Критериям аккредитации, в рассматриваемом случае мог быть установлен только при проведении выездной экспертизы в соответствии с программой выездной оценки.

В соответствии с содержанием пункта 103 Административного регламента программа выездной оценки формируется с учетом заявленной области аккредитации и места или мест осуществления деятельности в области аккредитации, а также результатов выполненных ранее работ по оценке соответствия заявителя критериям аккредитации (при наличии такого опыта) и содержит перечень работ по проведению выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации, выполняемых экспертной группой и определяемый с учетом заявленной области аккредитации и места или мест осуществления деятельности в области аккредитации, а также результатов выполненных ранее работ по оценке соответствия заявителя критериям аккредитации (при наличии такого опыта), а именно:

оценку системы менеджмента качества заявителя, а также соблюдения при осуществлении деятельности требований системы менеджмента качества;

оценку материально-технической базы заявителя;

оценку квалификации и опыта работников заявителя;

оценку обеспеченности необходимой документацией;

наблюдение за выполнением заявителем работ в соответствии с заявленной областью аккредитации.

В ходе проведения выездной оценки соответствия Заявителя Критериям аккредитации экспертной группой было установлено, что представленные документы не отражают соответствие положений документов, закрепленных соответствующими локальными актами ОС, требованиям к системе менеджмента качества ОС, и не подтверждают их соблюдение, что свидетельствует о несоответствии Заявителя пункту 6 Критериев аккредитации в части выполнения требований подпунктов «б» и «г» пункта 14.3 Критериев аккредитации.

В свою очередь, несоответствие Заявителя пункту 6 Критериев аккредитации в части соблюдения подпунктов «а» и «в» пункта 14.3 Критериев аккредитации, описанное в пункте 8.7 «Проверка соответствия персонала органа по сертификации установленным требованиям» Акта выездной экспертизы на странице 11 (последний абзац) и странице 12, выражалось в следующем.

Установлено отсутствие документов, определяющих функциональные обязанности работников органа по сертификации в части принятия решений по выдаче сертификатов соответствия, факт частичного ознакомления персонала с инструкциями в соответствии с занимаемыми должностями и исполняемыми обязанностями, неполнота требований к персоналу в части знания документов, включенных в заявленную область аккредитации, а также недостаточность требований к опыту работы эксперта по сертификации, которые ниже требований, установленных пунктом 9 Критериев аккредитации.

В должностной инструкции заместителя руководителя органа по сертификации систем менеджмента ОС СМ «Новосибсертификация» ДИ-02-2018, утвержденной 6 марта 2018 г. генеральным директором ООО «Сибакадемсертификация» ФИО4, отсутствует отметка об ознакомлении с указанным документом заместителя руководителя ОС СМ «Новосибсертификация» ФИО1, в должностной инструкции эксперта по сертификации систем менеджмента качества и по инспекционному контролю органа по сертификации систем менеджмента ОС СМ «Новосибсертификация» ДИ-03-2018, утвержденной 2 марта 2018 г. генеральным директором ООО «Сибакадемсертификация» ФИО4, отсутствует отметка об ознакомлении с указанным документом эксперта по сертификации ФИО4

Пункт 8.9 «Наблюдение за выполнением заявителем работ в соответствии с заявленной областью аккредитации», изложенный на страницах 12-14 Акта выездной экспертизы, содержит информацию о несоответствии работников ОС СМ «Новосибсертификация» требованиям пунктов 8 и 10 Критериев аккредитации в части соблюдения требований нормативных документов в заявленной области аккредитации.

Несоответствия выявлены при проведении деловых игр № 3 (в отношении работника ОС СМ «Новосибсертификация» ФИО7,) и № 4 (в отношении работника ОС СМ «Новосибсертификация» ФИО1). Установлено, что указанные лица не продемонстрировали компетентность и навыки по проведению работ по оценке (подтверждению) соответствия.

Из вышеизложенного с учетом содержания приведенных норм права следует объективный вывод о том, что проверка компетентности и навыков персонала по проведению работ по оценке (подтверждению) соответствия в совокупности с оценкой документов системы менеджмента качества, распространяющихся на деятельность органа по сертификации и его персонала, необходимость проведения которой обусловлено содержанием программы выездной оценки, формируемой с учетом требований пункта 103 Административного, является мероприятием, которое объективно возможно осуществить лишь по месту осуществления деятельности Заявителя в рамках выездной экспертизы его соответствия Критерием аккредитации, а несоответствия, выявленные при проведении таких мероприятий, могут быть устранены исключительно при проведении повторной выездной экспертизы соответствия Заявителя критериям аккредитации.

Таким образом, на заседании Комиссии необоснованность выводов, содержащихся в Акте выездной экспертизы, не установлена (кроме несоответствия в части пункта 14.11 Критериев аккредитации, переквалифицированного в несоответствие в части подпункта «и» пункта 14.11 Критериев аккредитации).

Фактов нарушения плана проведения выездной экспертизы со стороны экспертной группы при оказании указанной государственной услуги не установлено.

Комиссией было рекомендовано на основании пункта 2 части 28 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ отказать Заявителю в аккредитации.

В связи с изложенным, принимая во внимание, что факт устранения выявленных несоответствий Критериям аккредитации исходя из существа выявленных несоответствий может быть установлен при проведении повторной выездной экспертизы соответствия Заявителя критериям аккредитации, на основании пункта 2 части 28 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ Росаккредитацией принято решение об отказе в аккредитации ООО «Сибакадемсертификация», выраженное в Приказе Росаккредитации от 27 сентября 2018 г. № Ао-144), о чем в адрес Заявителя письмом от 27 сентября 2018 г. № 25342/03-ДБ (копия прилагается) направлена соответствующая информация.

Учитывая характер выявленных несоответствий по итогам проведения экспертной группой выездной экспертизы соответствия ООО «Сибакадемсертификация» Критериям аккредитации, которые объективно могут быть устранены исключительно при проведении повторной выездной экспертизы соответствия Заявителя критериям аккредитации, вышеизложенное в полной мере свидетельствует о несостоятельности довода Заявителя со ссылкой на пункт 117 Административного регламента, допускающего принятие решения уполномоченным должностным лицом Росаккредитации о приостановлении предоставления государственной услуги с последующим вручением или направлением уведомления о приостановлении осуществления аккредитации с указанием на необходимость устранения в течение 20 рабочих дней со дня принятия такого решения выявленных несоответствий заявителя критериям аккредитации в случае если факт устранения выявленных несоответствий заявителя критериям аккредитации может быть установлен Росаккредитацией по результатам проверки представленных заявителем документов и (или) сведений.

Одновременно Росаккредитация сообщает о критическом отношении к приобщению ООО «Сибакадемсертификация» в материалы дела копий документов, образующих приложение к дополнению к Заявлению от 30 января 2019 г. № 14 , которые якобы были представлены Заявителем при проведении экспертной группой выездной оценки соответствия Критериям аккредитации, поскольку в большинстве своем данные документы не относятся к выявленным при проведении мероприятий по оценке соответствия Заявителя Критериям аккредитации (как указывалось ранее, Заявитель, игнорируя содержание Акта выездной экспертизы от 23 августа 2018 г., безосновательно апеллирует к пункту 15 Критериев аккредитации, при этом не приводя доводов относительно фактических обстоятельств, объективно имеющих значение для рассмотрения дела).

Следовательно, представленные документы не отвечают требованию к относимости и допустимости доказательств, установленным статьями 67 и 68 АПК РФ.

Кроме того, в рассматриваемом случае усматривается попытка Заявителя путем представления арбитражному суду вместе с Дополнением документов (которые с высокой долей вероятности отличаются по содержанию от представленных экспертной группе в рамках выездной экспертизы) и заявлением соответствующего требования о наложении на Росаккредитацию обязанности по аккредитации ООО «Сибакадемсертификация» без проведения повторной выездной экспертизы фактически наделить суд функцией национального органа по аккредитации (Росаккредитации) и экспертной группы при гипотетическом принятии судебного акта в пользу Заявителя, что не является задачей судопроизводства в арбитражных судах, перечень которых установлен статьей 2 АПК РФ и не отвечает конституционному принципу, закрепленному в статье 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В отношении доводов ООО «Сибакадемсертификация» об отсутствии (по мнению Заявителя) беспристрастности в деятельности и выводах технического эксперта ФИО6. при оказании указанной государственной услуги, изложенных в Акте выездной экспертизы, суд отмечает следующее.

В соответствии с частью 12 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ в ходе осуществления аккредитации заявитель вправе представить в национальный орган по аккредитации документы, подтверждающие несоответствие эксперта по аккредитации и (или) технического эксперта требованиям, установленным частями 6-8 статьи 11 настоящего Федерального закона. В то же время до получения Росаккредитацией результатов выездной экспертизы, содержащих выводы о несоответствии органа по сертификации ООО «Сибакадемсертификация» Критериям аккредитации, Заявителем не было представлено сведений о несоответствии технического эксперта установленным требованиям.

Согласно части 6 статьи 11 Федерального закона № 412-ФЗ эксперты по аккредитации не могут совмещать деятельность в определенной области аккредитации с соответствующей этой области аккредитации деятельностью по оценке соответствия и обеспечению единства измерений.

ФИО6 включен в реестр технических экспертов в качестве технического эксперта и не является экспертом по аккредитации.

На технических экспертов по аккредитации не распространяется требования (запреты), установленные частью 6 статьи 11 Федерального закона № 412-ФЗ как нормой прямого действия, действующей в отношении исключительно экспертов по аккредитации.

В соответствии с частью 7 статья 11 Федератьного закона № 412-ФЗ эксперты по аккредитации, технические эксперты должны быть независимы от любого воздействия, которое оказывает или может оказать влияние на принимаемые национальным органом по аккредитации решения.

При решении вопроса об установлении нарушений требований части 7 статьи 11 Федерального закона № 412-ФЗ Росаккредитация устанавливает фактические обстоятельства, свидетельствующие о наличии зависимости эксперта по аккредитации и технических экспертов от воздействия, которое оказывает или может оказать влияние на принимаемые Росаккредитацией решения.

Документов, подтверждающих, что технический эксперт СВ. ФИО6 зависим от воздействия, которое оказывает или может оказать влияние на принимаемые Росаккредитацией решения, Заявителем не представлены, при этом доводы, изложенные в Заявлении, также не подтверждают нарушение экспертом требований части 7 статьи 11 Федерального закона № 412-ФЗ.

Дополнительно Росаккредитация сообщает, что в соответствии с частью 10 статьи 11 Федерального закона № 412-ФЗ эксперты по аккредитации, технические эксперты уведомляют национальный орган по аккредитации о возникновении обстоятельств, влияющих на возможность исполнения ими требований, установленных частями 6-8 статьи 11 Федерального закона № 412-ФЗ.

Уведомление от технического эксперта о возникновении обстоятельств, влияющих на возможность исполнения им требований, установленных частью 7 статьи 11 Федерального закона № 412-ФЗ, в адрес Росаккредитации не поступало, что в силу презумпции добросовестности участников национальной системы аккредитации и ввиду отсутствия доказательств обратного подтверждает законность действий ФИО6. в рамках оказания услуги по подтверждению компетентности Заявителя.

Таким образом, довод ООО «Сибакадемсертификация» о предполагаемом нарушении, допущенном Росаккредитацией в части привлечения к выполнению работ в целях оказания государственной услуги по аккредитации в национальной системе аккредитации технического эксперта СВ. ФИО6, не отвечающего, по мнению заявителя, требованиям части 1 статьи 11 Федерального закона № 412-ФЗ, нормативно и с позиции относимых и допустимых доказательств не обоснован.

В части отказа в принятии Комиссией по апелляциям при Федеральной службе по аккредитации жалоб ООО «Сибакадемсертификация», а именно - жалобы от 28 августа 2018 г. № 57 (вх. Росаккредитации от 29 августа 2018 г. № 258-Ж) и от 4 сентября 2018 г. № 60 (вх. Росаккредитации от 7 сентября 2018 г. № 270-Ж) в отношении работы экспертной группы, содержащих аналогичные изложенным в Заявлении доводы о необоснованности установленных экспертной группой несоответствий Критериям аккредитации по результатам выездной экспертизы, суд отмечает, что согласно положениям статьи 10 Федерального закона № 412-ФЗ комиссия по апелляциям создается при национальном органе по аккредитации.

В соответствии счастью 2 статьи 10 Федерального закона № 412-ФЗ, пунктом 15 Положения о Комиссии по апелляциям при Федеральной службе по аккредитации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2014 г. № 436 (далее - Положение), Комиссия по апелляциям при Росаккредитации (далее - Комиссия по апелляциям) рассматривает жалобы на решения, действия (бездействие) Федеральной службы по аккредитации и ее должностных лиц, связанные с отказом в аккредитации (в том числе с отказом в части заявленной области аккредитации, в расширении области аккредитации), приостановлением или прекращением действия аккредитации, сокращением области аккредитации, направленные юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, претендующими на получение аккредитации, или аккредитованным лицом, в отношении которых принято указанное решение или осуществлено указанное действие (бездействие), а также федеральным органом исполнительной власти. Жалоба может быть подана в Комиссию в течение 6 месяцев со дня принятия обжалуемого решения, совершения обжалуемого действия Федеральной службой по аккредитации или ее должностным лицом либо со дня истечения установленного срока для принятия решения, совершения действия Федеральной службой по аккредитации или ее должностным лицом.

В жалобах Заявителя оспаривались действия экспертной группы при оказании государственной услуги от 26 марта 2018 г. № 4773-ГУ, но при этом отсутствовали указания на решение или действие (бездействие) Росаккредитации, которое оспаривалось Заявителем.

В соответствии с пунктом 7 Регламента Комиссии по апелляциям при Федеральной службе по аккредитации, утвержденным протоколом заседания Комиссии от 16 января 2017 г. № 29 (далее - Регламент), данные жалобы не соответствовали пункту 15 Положения, поскольку отсутствовало указание на обжалуемое решение, действие (бездействие) Росаккредитации и ее должностных лиц, связанное с отказом в аккредитации (в том числе с отказом в части заявленной области аккредитации, в расширении области аккредитации), приостановлением или прекращением действия аккредитации, сокращением области аккредитации, направленные юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, претендующими на получение аккредитации, или аккредитованным лицом, в отношении которых принято указанное решение или осуществлено указанное действие (бездействие). Проверка действий экспертной группы при оказании государственной услуги по аккредитации в национальной системе аккредитации не входит в компетенцию Комиссии.

В силу абзаца второго части 1 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами.

В соответствии с частью 4 статьи 32 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом общества или единоличным исполнительным органом общества и коллегиальным исполнительным органом общества.

Ж алобы Заявителя подписаны руководителем ОС СМ «Новосибсертификация» ФИО8, экспертами ФИО1, ФИО7 и специалистом по СМК ФИО9, однако, согласно сведениям из Единого государственного реестра юридических лиц, генеральным директором ООО «Сибакадемсертификация» с 13 октября 2017 г. является ФИО4 При этом к жалобам не были приложены документы, подтверждающие, что указанные физические лица являются лицами, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица уполномочено выступать от его имени.

Причины отказа в принятии жалоб к рассмотрению были разъяснены Росаккредитацией заявителю в уведомлениях об отказе в принятии жалоб к рассмотрению от 12 сентября 2018 г. № 23945/03-ДР и от 5 октября 2018 г. № 26144/03-ДР.

При этом, как было отмечено выше, доводы заявителя о несогласии с результатами выездной экспертизы и нарушении техническим экспертом установленных требований были рассмотрены при принятии решения по государственной услуге, в том числе на заседании Комиссии, что свидетельствует об обеспечении Росаккредитацией соблюдения прав Заявителя на внесудебное (досудебное) обжалование действий государственного органа и несостоятельности доводов ООО «Сибакадемсертификация» в обозначенной части.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2014 г. № 519
утверждено Положение об утверждении общих сроков осуществления аккредитации
и процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица, в том числе общих сроков проведения документарной оценки соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации и общих сроков проведения выездной оценки соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, а также сроков отдельных административных процедур при осуществлении аккредитации и процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица (далее - Положение об утверждении общих сроков осуществления аккредитации).

В соответствии с пунктом 2 Положения об утверждении общих сроков осуществления аккредитации общий срок осуществления аккредитации составляет 100 рабочих дней со дня приема заявления об аккредитации и прилагаемых к нему документов до дня принятия решения в соответствии с частью 28 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 Положения об утверждении общих сроков осуществления аккредитации общий срок осуществления аккредитации включается общий срок проведения документарной оценки соответствия заявителя критериям аккредитации - 25 рабочих дней со дня завершения действий, предусмотренных подпунктом «б» пункта 2 Положения об утверждении общих сроков, до дня завершения проверки Федеральной службой по аккредитации экспертного заключения в соответствии с частью 16 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 Положения об утверждении общих сроков осуществления аккредитации общий срок формирования экспертной группы в соответствии с частями 6-10 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ - 15 рабочих дней со дня завершения действий, предусмотренных подпунктом «а» указанного пункта, до дня направления заявителю, эксперту по аккредитации и экспертной организации информации об утверждении состава экспертной группы. Этот срок в том числе включает:

срок отбора эксперта по аккредитации, а также направления информации эксперту по аккредитации о факте его отбора, составляющий 3 рабочих дня со дня завершения действий, предусмотренных подпунктом «а» настоящего пункта;

срок оценки предложений эксперта по аккредитации о привлечении технических
экспертов для включения их в состав экспертной группы, составляющий 4 рабочих
дня со дня получения предложений Федеральной службой по аккредитации;

срок подготовки и подписания приказа Федеральной службой по аккредитации об утверждении состава экспертной группы, а также направления информации о составе экспертной группы заявителю, составляющий 3 рабочих дня со дня завершения оценки указанной Службой предложений эксперта по аккредитации о привлечении технических экспертов для включения их в состав экспертной группы.

При этом согласно требованию части 17 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ в случае принятия решения о приостановлении осуществления аккредитации Росаккредитация в течение трех рабочих дней со дня принятия такого решения вручает заявителю уведомление о приостановлении осуществления аккредитации с указанием на необходимость устранения в течение двадцати рабочих дней со дня принятия такого решения выявленных несоответствий заявителя критериям аккредитации.

В соответствии с абзацем первым пункта 3 Положения об утверждении общих сроков осуществления аккредитации в общий срок осуществления аккредитации, установленный пунктом 2 настоящего Положения, не включаются сроки приостановления осуществления аккредитации в соответствии с частью 17 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ.

Согласно пункту 4 Положения об утверждении общих сроков осуществления аккредитации в случае представления заявителем в Росаккредитацию документов и (или) сведений, подтверждающих устранение им несоответствий критериям аккредитации, в соответствии с частью 17 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ проверка указанных документов и (или) сведений осуществляется в течение 10 рабочих дней со дня их получения. При этом общий срок осуществления аккредитации, установленный пунктом 2 Положения, увеличивается на 10 рабочих дней.

Таким образом, общий срок осуществления аккредитации по государственной услуги от 26 марта 2018 г. № 4773-ГУ, с учетом приостановления аккредитации (приказ Росаккредитации от 18 июня 2018 г. № П-2744 «О приостановлении осуществления аккредитации») и проверки представленных заявителем и экспертной группой документов, составил 128 рабочих дней (да 26 сентября 2018 г.). Приказ Росаккредитации от 27 сентября 2018 г. № Ао-144 был издан на следующий рабочий день.

В связи с нарушением экспертом по аккредитации срока предоставления в Росаккредитацию акта выездной экспертизы на 3 рабочих дня, а также информацией, изложенной в поступившем 10 мая 2018 г. в адрес Росаккредитации письме Федерального автономного учреждения «Национальный институт аккредитации» № 247, устанавливающей факт непредставления со стороны Заявителя в адрес экспертной организации информации для оформления договора с ООО «Сибакадемсертификация» на проведение работ в целях осуществления государственной услуги от 26 марта 2018 г. № 4773-ГУ в срок, предусмотренный положениями пункта 3 части 1 статьи 14, частью 15 статьи 17 Федерального закона № 412-ФЗ и подпунктов «б» и «в» пункта 2 Положения об утверждении общих сроков осуществления аккредитации, решение по государственной услуге принято на 1 рабочий день позже установленного срока, что не повлияло на соблюдение прав Заявителя.

Также несущественное превышение общего срока аккредитации связано с тем, что в целях принятия объективного решения и соблюдения прав Заявителя потребовалось проводить заседание Комиссии и дополнительно изучать доводы жалоб Заявителя с целью исключения нарушения его прав и законных интересов при оказании государственной услуги

На основании изложенного суд приходит к выводу, что Росаккредитацией во исполнение части 5 статьи 200 АПК РФ доказана законность Приказа Росаккредитации от 27 сентября 2018 г. № Ао-144, наличие у Росаккредитации надлежащих полномочий на принятие данного ненормативного акта, а также наличие обстоятельств и фактов, послуживших основанием для законного принятия оспариваемого ненормативного правового акта, а также правомерность отказа в принятии к рассмотрению апелляционной жалобы ООО «Сибакадемсертификация» по государственной услуге от 26 марта 2018 г. № 4773-ГУ.

В связи с вышеизложенными обстоятельствами, суд приходит к выводу о том, что выводы Росаккредитации, изложенные в оспариваемом решении, являются правильными и представленным в дело доказательствам соответствуют.

В силу статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) за судебной защитой в арбитражный суд может обратиться лицо, чьи законные права и интересы нарушены, а предъявление иска имеет цель восстановления нарушенного права. Согласно статье 65 АПК РФ заявитель должен доказать, в защиту и на восстановление каких прав предъявлены требования о признании недействительным оспариваемого решения.

Заявителем, вопреки ч. 1 ст. 65 АПК РФ, не доказано, каким именно нормативным актам не соответствует оспариваемое решение и какие права и законные интересы Инспекции нарушены этим актом, поскольку оспариваемое решение не создает заявителю никаких препятствий в осуществлении им своей деятельности и не возлагает на него никаких обязанностей.

При указанных обстоятельствах, в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные статьей 13 ГК РФ, статьями 198, 201 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативных актов недействительными.

В связи с изложенным, суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителя.

Судом проверены все доводы Заявителя, однако, они не опровергают установленные судом обстоятельства и не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований.

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 167-170, 176, 197-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Проверив на соответствие действующему законодательству, в удовлетворении требований ООО «Сибакадемсертификация» отказать полностью.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия (изготовления в полном объеме) в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

С.М. Кукина