Гражданский кодекс часть 1

о признании незаконными действия, выразившиеся в невключении 38 учебников ЗАО «Издательский дом «Федоров» в Федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, среднего, среднего общего образования; решение научно-методического совета по учебникам в части, указанной в п.5 раздела II «О приеме учебников для вхождения в федеральный перечень учебников» Протокола №ДЛ-10/08 пр от 28.02.2014,

при участии:

от заявителя – ФИО1 по дов. от 01.04.2014 № 97; ФИО2 по дов. от 29.07.2014 б/н; ФИО3 по дов. от 10.09.2014 № 386; ФИО4 по дов. от 29.07.2014 б/н,

от ответчика – ФИО5 по дов. от 23.06.2014 №ДЛ-182/17

УСТАНОВИЛ:

ЗАО «Издательский дом «Федоров» обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением о признании незаконным п.5 Решения государственного органа, оформленного в виде Протокола в части «Совет решил на основании п. 19, 22 Порядка не рекомендовать к включению учебников в федеральный перечень указанные учебники» в связи с пунктом 22 Приказа 1047, а также ст.77 Основ законодательства о нотариате и п.6 ст. 18 ФЗ «Об образовании»; обязании Министерства образования и науки Российской Федерации восстановить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, а именно включить учебников 38 учебников (Приложение № 1 к исковому заявлению) издаваемых ЗАО «Издательский дом «Федоров», в Федеральный перечень учебников (утвержденный Приказом Министерства образования и науки РФ № 235 от 31.03.2014), рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

В обоснование заявленных требований заявитель указал на то, что заявителю необоснованно отказано во включении заявленных обществом в Федеральный перечень. Такое основание, как представление нотариально заверенных копий экспертных заключений, а не их оригинала, для отказа в отказе в рекомендации во включении учебников в Федеральный перечень, в Порядке отсутствует, а данный перечень является исчерпывающим. Кроме того, согласно заявлению, общество представило для включения в Перечень 42 учебника, оспариваемое решение также принято в отношении 42 учебников, однако по какой-то причине 4 их них все же были включены в Перечень, а по 38 отказано. Кроме того, о возможности представления нотариально заверенных копий заключений было указано сотрудником Министерства образования, который принимал данные документы. Указал, что согласно положению о Совете, его эксперты должны знакомиться с представляемыми участниками документами, и при наличии у них каких-либо возражений или замечаний, они были вправе запросить дополнительные документы, чего сделано не было. Кроме того, заявленные в отзыве ответчика и озвученные его представителем доводы о несоответствии наименований некоторых учебников, указанных в заявлении и экспертных заключениях, не были указаны в оспариваемом решении, единственным основанием для отказа в рекомендации было указано непредставление оригиналов заключений. Более того, в самом Порядке не указано, что должны представляться именно оригиналы заключений, а содержится требование об их представлении, а поскольку в силу законодательства о нотариате нотариально заверенная копия приравнивается к оригиналу, данное требование Министерства не основано на законе.

Представитель ответчика возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве, ссылаясь на то, что заявителем был нарушен п.19 Порядка, указывающий на необходимость представления в составе пакета документов экспертных заключений, а не их нотариальных копий, как это было сделано заявителем. О возможности представления нотариально заверенных копий должно быть указано непосредственно нормативном акте, определяющем порядок представления документов для реализации той или иной услуги. Довод заявителя о разъяснении возможности представления копий экспертных заключений непосредственно сотрудником Министерства образования, принимающего документы, является несостоятельным, и, кроме того, к полномочиям сотрудников Министерства не относится возможность дачи каких-либо разъяснений. Пояснил, что у комиссии отсутствует обязанность по предложению претенденту устранить допущенные им нарушения Порядка. Кроме того, в заявлениях общества и экспертных заключениях имеются расхождения в наименованиях учебников. В этой связи, у Министерства имелось два предусмотренных п.22 Порядка основания для отказа в рекомендации учебников заявителя к включению в Федеральный перечень – непредставление экспертного заключения хотя бы на один учебник, принадлежащий к завершенной предметной линии учебников, а также представление неполного комплекта материалов. Считает, что заявителем избран ненадлежащий способ защиты права, поскольку решение о включении учебников в Федеральный перечень вправе принять уполномоченный орган, которым является Министерство образования РФ, а не суд, как это указано заявителем в качестве восстановления нарушенного права.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, проверив все доводы заявления и отзыва на него, суд признает заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Срок для обращения в суд, предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ, заявителем не пропущен.

Как следует из материалов дела, 13.02.2014 ЗАО «Издательский дом «Федоров» представило в Министерство образования и науки РФ комплект документов для включения 42 экземпляров учебников для включения их в Федеральный перечень учебников рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

Данные документы были получены представителем Министерства без каких-либо замечаний, в том числе, и нотариально заверенные копии экспертных заключений по каждому из учебников.

Впоследствии, Научно-методическим советом по учебникам Министерства было принято оспариваемое решение об отказе в рекомендации к включению учебников в Федеральный перечень, со ссылкой на п. 19, 22 Порядка не рекомендовать указанные учебники» в связи с пунктом 22 Приказа 1047, ст.77 Основ законодательства о нотариате и п.6 ст. 18 ФЗ «Об образовании», в связи с непредставлением заявителем оригиналов экспертных заключений.

Не согласившись с данным решением, общество обратилось в суд с настоящим заявлением, указывая на наличие у лица, сдававшего комплекты документов в Министерство, на руках как подлинников, так и нотариально заверенных копий экспертных заключений, а также указания принимавшего документы сотрудника Министерства на отсутствие нарушений Порядка, в связи с представлением не оригиналов, а нотариально заверенных копий заключений. Указывает также на то, что впоследствии 4 учебника все же включены в Федеральный перечень, что подтверждает незаконность решения Экспертного совета, тем более, что присутствовавшие на заседании Совета некоторые его члены, составлявшие заключения, подтвердили подлинность своих подписей.

Оценив представленные суду доказательства в их совокупности и взаимной связи, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд приходит к выводу о законности оспариваемого решения Министерства образования и науки РФ и отсутствии оснований для удовлетворения требований по следующим основаниям.

В соответствии с ч.7 ст.18 Федерального закона от 29.12.2012 № 273 «Об образовании в Российской Федерации» порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, в том числе критерии и порядок проведения экспертизы, форма экспертного заключения, а также основания и порядок исключения учебников из указанного федерального перечня утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Порядок формирования Федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, утвержден Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации 05.09.2013 № 1047, зарегистрированным в Минюсте России 18.10.2013 N 30213 (далее – Порядок).

В федеральный перечень учебников включаются учебники, рекомендованные Научно-методическим советом по учебникам, создаваемым Министерством образования и науки Российской Федерации (далее - Совет), на основании положительных экспертных заключений по результатам научной, педагогической, общественной, этнокультурной и региональной экспертиз и отвечающие следующим требованиям (п.3 Порядка):

а) принадлежащие к завершенной предметной линии учебников, представляющей собой совокупность учебников, обеспечивающей преемственность изучения учебного предмета или предметной области на соответствующем уровне общего образования, построенной на единой методической и дидактической основе, отвечающей единым психолого-педагогическим подходам, использующей общую структуру изложения материала и имеющей единое художественно-эстетическое оформление;

б) представленные в печатной форме, полученные печатанием или тиснением, полиграфически самостоятельно оформленные, имеющие электронное приложение, являющееся их составной частью.

Перечень документов, подлежащих направлению претендентами в Совет, перечислен в п.19 Порядка, согласно которому для включения в федеральный перечень учебников заказчик экспертизы в срок до 15 февраля года формирования федерального перечня учебников направляет в Минобрнауки России следующие материалы:

- заявление о включении учебника в федеральный перечень учебников;

- учебник, соответствующий требованиям, указанным в п.3 Порядка;

- методическое пособие для учителя;

- положительные экспертные заключения по результатам педагогической, общественной, этнокультурной и региональной экспертиз, выданных не ранее чем за 3 года до подачи заявления о включении учебника в федеральный перечень учебников;

- положительные экспертные заключения по результатам научной экспертизы.

Положительные экспертные заключения по результатам научной экспертизы, выданные до вступления в силу Порядка, принимаются для рассмотрения включения в федеральный перечень учебников до 15 февраля 2014 года.

Материалы, указанные в п.19 Порядка, рассматриваются Советом до 1 марта года формирования федерального перечня учебников (п.20 Порядка).

Согласно п.20 Порядка на основании представленных материалов Совет принимает одно из следующих решений:

- рекомендовать включить учебник в федеральный перечень учебников;

- не рекомендовать включать учебник в федеральный перечень учебников.

Перечень оснований для принятия Советом по принятию решения не рекомендовать включать учебник в федеральный перечень учебников, приведен в п.22 Положения, который является исчерпывающим:

- материалы поступили в Минобрнауки России после 15 февраля года формирования федерального перечня учебников;

- не представлено экспертное заключение хотя бы на один учебник, принадлежащий к завершенной предметной линии учебников;

- установлены факты, подтверждающие нарушение процедуры прохождения экспертизы учебника;

- представлен неполный комплект материалов.

Решения Совета оформляются протоколами, которые направляются в Минобрнауки России в течение 10 рабочих дней после заседания (п.23 Порядка).

Федеральный перечень учебников утверждается приказом Минобрнауки России до 1 апреля года формирования федерального перечня учебников не реже чем один раз в три года (п.24 Порядка).

Протоколы Совета и приказы Минобрнауки России об утверждении федерального перечня учебников, о внесении изменений в федеральный перечень учебников публикуются Минобрнауки России в официальных печатных изданиях Минобрнауки России, размещаются на официальном сайте Минобрнауки России в сети Интернет (п.30).

В настоящее время Федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования утвержден Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 31.03.2014 № 253.

Учитывая положения Порядка, суд приходит к выводу, что Совет при рассмотрении комплекта документов для включения в федеральный перечень учебников, не должен исходить из доказанности факта в тех случаях, когда в подтверждение ему представляется копия экспертного заключения, при отсутствии его оригинала, что прямо предусмотрено Порядком, единым для всех заявителей.

Исключений для нотариально удостоверенных копий Порядок, утвержденный Министерством образования и науки РФ, не содержит.

Не могут быть приняты во внимание доводы заявителя о наличии у него при сдаче документов оригиналов заключений и представления их нотариально заверенных копий лишь по рекомендации лица, их принимавшего, поскольку пакет документов формируется заявителем, который профессионально занимаясь предпринимательской деятельностью по изданию учебников для образовательных учреждений, не мог не знать о предусмотренных Порядком правилах о представлении экспертных заключений в подлиннике.

При этом, сам факт отсутствия в Порядке слова «оригинал», не может свидетельствовать о праве заявителя самостоятельно изменять Правила подачи документов по своему усмотрению.

Учитывая повышенную социальную значимость включения в федеральный перечень учебников, по которым происходит обучение детей в школах страны, орган исполнительной власти РФ, разрабатывая данный Порядок, не предусмотрел возможности представления копий документов.

Ссылка представителей заявителя на возможность представления нотариально заверенных копий документов в иных нормативных правовых актов, вместо подлинников, не может быть принята во внимание, поскольку данное обстоятельство подтверждает лишь тот факт, что законодатель в определенных случаях установил возможность представления в составе пакета документов нотариальной копии документа, что является его правом. Однако в данном случае, такая возможность Порядком установлена не была.

Кроме того, согласно правил, например, представления документов в органы кадастрового учета, либо регистрационные органы, представление копии не требуется в случае, если представитель представляет соответствующий документ в подлиннике. Законодательство о торгах указывает на порядок заверения копий, представляемых участниками торгов документов, в случае предоставления такой возможности заказчиком в документации о торгах, при наличии, в то же время, законодательно закрепленных требований о нотариальном заверении выписок из ЕГРЮЛ и т.д.

В нарушение установленных Порядком требований общество не представило на рассмотрение научного Совета надлежащим образом оформленные документы, что в соответствии с п.22 Порядка послужило основанием для отказа претенденту в рекомендации его учебников к включению в федеральный перечень.

В связи с чем у заявителя возникла необходимость представить в Министерство копии экспертных заключений, а не их подлинники, как это установлено Порядком, представители заявителя пояснить в судебном заседании не смогли.

Кроме того, как следует из материалов дела, обществом в сопроводительном письме в адрес Директора Департамента государственной политики в сфере общего образования от 13.02.2014 № 29, а также в прилагаемом к данному письму перечне документов, указано на представление именно экспертных заключений, а не их заверенных нотариально копий (т.1, л.д.44-56).

Довод заявителя об отсутствии замечаний у лица, осуществлявшего прием документов, не может являться основанием для неисполнения претендентом обязанности по соблюдению Порядка, либо произвольного изменения установленных в нем правил.

Кроме того, у принимающего документы лица отсутствует право на принятие решения о соответствии данных документов закону и Порядку, поскольку данные полномочия возложены на Научно-методический совет по учебникам.

В то же время, по смыслу приведенных нормативных положений, требования к пакету документов не могут рассматриваться как сугубо формальные препятствия к представлению учебников на рассмотрение в Совете, а имеют целью исключение ненадлежащих участников, не отвечающих условиям, значимым для правового регулирования с точки зрения специфики охраняемых законом общественных отношений.

Установление Министерством образования и науки РФ в Правилах определенных требований в части комплектности документов, не может толковаться как создающее участникам неоправданные препятствия в силу одного лишь исключительного права органа исполнительной власти на утверждение перечня необходимых документов путем установления набора определенных формальных требований, поскольку оправданные опасения Министерства относительно учебников для распространения в общеобразовательных учреждениях, могут и должны сопрягаться с проверкой соответствия участника обязательным нормативным требованиям, предусмотренным законом, в связи с особенностями предмета проверки.

Таким образом, следует признать, что перечень документов, представленных обществом в Министерство, не соответствует п.19 Порядка, а соответственно, решение не рекомендовать учебники заявителя для включения в федеральный перечень, является законным и обоснованным.

Кроме того, суд учитывает, что по отдельным указанным в перечне учебникам, обществом были представлены копии экспертных заключений на учебники, наименования по которым разнятся.

Так, копия экспертного заключения Российской академии наук от 12.10.2011 была представлена на учебник «Английский язык. Волшебная радуга» для 2 класса в 2-х частях, а в общественной экспертизе, проведенной НП «Лига образования» содержится название – «Английский язык. Волшебная радуга/Magic Rainbow».

Аналогичные данные указаны по учебнику, например, «Азбука» для 1 класса (научная экспертиза), «Азбука: Учебник по обучению грамоте для 1 класса» (педагогическая экспертиза), «Азбука», 1 класс (общественная экспертиза) и т.д.

Данные обстоятельства не отрицаются заявителем, в то время как ссылки на то, что данные учебники являются идентичными, ничем не подтверждены, а указание на обязанность Совета проверять эти факты на заседании, получать объяснения от претендента, не соответствует Правилам, в которых данная обязанность отсутствует.

При таких обстоятельствах, вопреки доводам заявителя об отсутствии на это ссылок в протоколе от 28.02.2014, отсутствует как нарушение прав заявителя, подлежащее судебной защите, так и возможность их восстановления, как это указано в заявлении, путем включения учебников в федеральный перечень.

Ссылки заявителя на включение в Федеральный перечень 4-х учебников, из тех 42-х, по которым было вынесено оспариваемое решение об отказе во включении в перечень всех учебников, являются несостоятельными, поскольку на каком основании впоследствии были включены именно эти учебники по изобразительному искусству, не установлено, и данное обстоятельства не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого решения об отказе во включении в Федеральный перечень 38 учебников, с учетом того, что в случае несогласия с решением о включении в перечень 4 учебников, заявитель вправе обратиться в суд с заявлением о признании данного решения незаконным, если полагает свое право в этой связи нарушенным.

Мнения отдельных лиц, приобщенные заявителем к материалам дела, не могут быть приняты во внимание, поскольку предметом изучения Совета не являлись.

Согласно ч. 1 ст. 198, ст. 201 АПК РФ, ст. 13 ГК РФ в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов входит, во-первых, проверка соответствия оспариваемых действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, во-вторых, установление наличия, либо отсутствия факта нарушения оспариваемыми действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. На это обращается внимание и в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Статьей 2 АПК РФ предусмотрено, что задачами судопроизводства в арбитражных судах являются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Целью обращения в суд является именно восстановление нарушенного права, в связи с чем, ст.201 АПК предусмотрена необходимость указания в резолютивной части решения на обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В этой связи в ст.198 АПК РФ указывается на право обращения в суд с заявлением об оспаривании ненормативного акта при наличии в совокупности двух признаков – нарушения закона и одновременно нарушения прав и законных интересов обратившегося за судебной защитой лица.

С учетом изложенного, оценив в совокупности представленные сторонами доказательства, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований, а по доводам заявителя о возникновении у него убытков в связи с оспариваемым решением, суд считает необходимым указать, что подобные требования подлежат рассмотрению в порядке искового производства, в связи с чем, общество не лишено возможности обратиться в суд с соответствующим требованием.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 65, 71, 110, 167-170, 199-201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований о признании незаконным п.5 Решения государственного органа, оформленного в виде Протокола в части «Совет решил на основании п. 19, 22 Порядка не рекомендовать к включению учебников в федеральный перечень указанные учебники» в связи с пунктом 22 Приказа 1047, а также ст.77 Основ законодательства о нотариате и п.6 ст. 18 ФЗ «Об образовании»; обязании Министерства образования и науки Российской Федерации восстановить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, а именно включить учебников 38 учебников (Приложение № 1 к исковому заявлению) издаваемых ЗАО «Издательский дом «Федоров», в Федеральный перечень учебников (утвержденный Приказом Министерства образования и науки РФ № 235 от 31.03.2014), рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования – отказать.

Проверено на соответствии Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации»

Возвратить ЗАО «Издательский дом «Федоров» (ОГРН <***>) из Федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в размере 4 000 (четыре тысячи) руб. 00 коп.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия (изготовления в полном объеме) в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья С.А. Кузнецова