Гражданский кодекс часть 1

Департамент жилищно-коммунального хозяйства и строительства администрации города Ангарска (далее – Департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным решения от 27.03.2012 г. по делу № 1 15/9-12 в части признания действий Департамента, выразившихся в создании преимущественных условий деятельности муниципальному автономному учреждению г. Ангарска «Березовая роща» путем предоставления субсидии в порядке Бюджетного кодекса Российской Федерации, нарушающими ч. 1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ.

Заявление мотивировано тем, что услуги (работы), оказываемые (выполняемые) муниципальным автономным учреждением города Ангарска «Березовая роща» в рамках муниципального задания, доведенного до муниципального учреждения, не подлежат включению в реестр муниципальных услуг, а необходимость разработки соответствующих административных регламентов отсутствует.

Ответчик требования заявителя не признал, просил отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в оспариваемом решении и письменном отзыве, ссылается на то, что решение о нарушении законодательства Российской Федерации Закона о защите конкуренции является актом, принятым с соблюдением норм действующего законодательства Российской Федерации в соответствии с задачами, функциями и полномочиями антимонопольного органа, направлено на пресечение нарушения законодательства о защите конкуренции со стороны Департамента.

Заявитель в судебное заседание не явился, о времени и месте проведения судебного заседания извещен надлежащим образом. От заявителя в материалы дела поступило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие. В соответствии с ч. 3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заявителя.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения представителей ответчика, изучив представленные доказательства, арбитражный суд приходит к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Спор возник из административных правоотношений о признании недействительными актов органа, принятых в сфере действия антимонопольного законодательства, который подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном ст. ст. 197 - 201 АПК РФ.

В соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как усматривается из материалов дела, в Федеральную антимонопольную службу поступило заявление в электронной форме ФИО3 о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации города Ангарска Иркутской области (далее - Администрация), выразившихся в предоставлении в 2011 году субсидий на выполнение работ, оказание услуг по озеленению, благоустройству города, содержанию и ремонту автомобильных дорог местного значения, организации и содержанию мест захоронения единственному исполнителю без проведения торгов.

На основании изложенных фактов ФАС России возбуждено дело № 1 15/9-12 по признакам нарушения Администрацией города Ангарска и Департаментом частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

27.03.2012 г. комиссией ФАС России вынесено решение по делу № 1 15/9-12 (исх. от 10.04.2012 г. № ПС/10949) в соответствии с пунктом 4 которого Департамент признан нарушившим часть 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции в создании преимущественных условий деятельности муниципальному автономному учреждению г. Ангарска «Березовая роща» путем предоставления субсидии в порядке Бюджетного кодекса Российской Федерации на выполнение работ, услуг, отнесенных к вопросам местного значения, что могло привести к ограничению конкуренции.

Считая свои права нарушенными, заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с указанными выше требованиями.

Согласно пункту 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативно-правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, принявшего оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года N 331, установлено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции N 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, а также предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства.

С учетом приведенных норм оспариваемое решение правомерно принято ФАС России в рамках реализации полномочий определенных ст. 23 Закона о защите конкуренции на основании сведений и материалов, полученных антимонопольным органом в результате проведенных контрольных мероприятий по проверке соблюдения Закона о защите конкуренции заявителем.

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 названного Закона).

Согласно статье 4 Закона о защите конкуренции конкуренция соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункты 7 и 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Для квалификации действий субъекта права по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить совокупность таких условий как: отсутствие нормы права, разрешающей органу власти действовать определенным образом; наступление или возможность наступления негативных последствий для конкурентной среды; причинно-следственную связь между поведением органа публичной власти и наступившими (возможными) негативными последствиями в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции на определенном товарном рынке (сфере обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

Муниципальному автономному учреждению города Ангарска «Березовая роща» (далее - Учреждение) на выполнение работ по организации и содержанию мест захоронения (отсыпка дорог, асфальтирование дорог на кладбище «Березовая роща»; санитарная очистка территории кладбища «Березовая роща», кладбища, расположенного в 14 микрорайоне г. Ангарска, с вывозом мусора; акарицидная обработка кладбища «Березовая роща», кладбища, расположенного в 14 микрорайоне г. Ангарска; планировка территории действующего кладбища «Березовая роща» под захоронение) доведено муниципальное задание на выполнение работ для муниципальных нужд г. Ангарска на 2011 год.

Предоставление субсидии Учреждению осуществлялось на основании Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ), решения Думы города Ангарска Иркутской области, предусматривающего выделение соответствующей субсидии на выполнение работ по организации и содержанию мест захоронения.

Решением Думы г. Ангарска Иркутской области от 24.12.2010 № 559-52гД «О бюджете города Ангарска на 2011 год» (далее - Решение № 559-52гД) предусмотрено, что в 2011 году за счет средств бюджета г. Ангарска субсидии предоставляются:

- юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям г. Ангарска), индивидуальным предпринимателям и физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим деятельность на территории г. Ангарска, на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, в частности, в случаях реализации работ по благоустройству (уличное освещение; содержание автомобильных дорог и инженерных сооружений на них в границах городских поселений; озеленение; прочие мероприятия по благоустройству городских поселений) (далее - Работы по благоустройству) (пункт 24).

- муниципальным автономным учреждениям г. Ангарска на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнение работ) (подпункт 1 пункта 25). При этом Решением № 559-52гД предусмотрена субсидия Учреждению на организацию и содержание мест захоронения.

Следовательно, все расходы, возникающие при выполнении работ по благоустройству, организации и содержанию мест захоронения, финансируются за счет средств местного бюджета.

Из пункта 2 письма Администрации от 28.07.2011 № 1/15-1777-А следует, что, руководствуясь статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ), Администрацией утверждены порядки предоставления субсидий для реализации мероприятий по выполнению работ по благоустройству (постановления Администрации от 27.01.2011 № 77-г; от 27.01.2011 № 78-г; от 27.01.2011 № 79-г; от 27.01.2011 № 80-г; от 27.01.2011 № 81-г; от 27.01.2011 № 82-г).

Распоряжением Департамента от 27.01.2011 № 5 «Об утверждении
муниципального задания муниципальному автономному учреждению г. Ангарска
«Березовая роща» утверждено и доведено муниципальное задание Учреждению на
выполнение работ для муниципальных нужд г. Ангарска на 2011 год.

В соответствии с постановлением Администрации от 08.02.2011 № 148-г «О доведении до муниципального казенного предприятия г. Ангарска «Благоустройство» заказа на выполнение работ для муниципальных нужд г. Ангарска в 2011 году» Администрация постановила:

- довести до Предприятия обязательный для исполнения заказ на выполнение работ для муниципальных нужд г. Ангарска на 2011 год;

- Департаменту обеспечить возмещение затрат Предприятия в связи с выполнением работ для муниципальных нужд г. Ангарска в 2011 г.

28.01.2011 Департамент заключил с Учреждением соглашение о предоставлении субсидии Учреждению в целях возмещения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг для нужд муниципального образования г. Ангарск (соглашение от 28.01.2011 №004/2011).

08.02.2011 Департамент заключил с Предприятием соглашения о предоставлении субсидий для реализации мероприятий, направленных на выполнение работ по благоустройству, за счет средств бюджета г. Ангарска (соглашения от 08.02.2011 № 004/2011; от 08.02.2011 № 002/2011; от 08.02.2011 № 003/2011; от 08.02.2011 № 005/2011; от 08.02.2011 № 006/2011; от 08.02.2011 №007/2011).

Из письма Предприятия от 01.02.2011 № 533, направленного в адрес ФАС
России, следует, что Предприятием без проведения торгов в период с 29.12.2010 (то
есть до утверждения порядков предоставления субсидий, принятия решения о
предоставлении субсидии и заключения соглашений с Департаментом) по 25.10.2011 было заключено 24 договора субподряда с хозяйствующими субъектами различных организационно-правовых форм (ООО, МУП, индивидуальный предприниматель), в том числе с Учреждением, на выполнение работ, на которые были выделены субсидии Предприятию.

Из письма Учреждения от 13.12.2011 № 92, направленного в адрес ФАС России, следует, что Учреждением без проведения торгов в период с 15.04.2011 по 01.08.2011 было заключено 5 договоров с различными хозяйствующими субъектами различных организационно-правовых форм (казенное предприятие, ООО, индивидуальный предприниматель), в том числе с Предприятием на выполнение работ, на которые были выделены субсидии Учреждению.

Как следует из письма Администрации от 07.03.2012 № 1/15-526-А в период с 2008 по 2010 годы работы по благоустройству выполнялись юридическими лицами различных организационно-правовых форм и индивидуальными предпринимателями на основании договоров, контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ.

Антимонопольный орган обоснованно исходил, из того, что работы по благоустройству, организации и содержанию мест захоронения являются конкурентными видами деятельности и могут осуществляться хозяйствующими субъектами любой организационно-правовой формы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 БК РФ субсидии предоставляются юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам производителям товаров, работ, услуг.

Вместе с тем, в постановлениях Администрации №№ 77-г - 82-г не указываются в качестве возможных получателей субсидий индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ, услуг.

Порядками, утвержденными постановлениями Администрации №№ 78-г - 82-г, предусмотрено, что получателями субсидий могут быть только юридические лица, имеющие на праве оперативного управления муниципальное имущество, а именно:

- скверы и парки (постановление Администрации № 78-г);

- гидротехнические сооружения, расположенных по адресу: Иркутская область, город Ангарск, Южный массив, квартал 6 (постановление Администрации № 79-г);

автомобильные дороги общего пользования местного значения (постановление Администрации № 80-г);

- муниципальное имущество, необходимое для осуществления деятельности по санитарной очистке территории г. Ангарска от мусора с кошением газонов (постановление Администрации № 81-г);

- муниципальное имущество, необходимое для осуществления деятельности, направленной на озеленение г. Ангарска (постановление Администрации № 82-г);

В соответствии с пунктом 4 статьи 115, пунктом 1 статьи 120, со статьями 296-297 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) имуществом на праве оперативного управления могут обладать автономные учреждения и казенные предприятия.

Согласно пункту 4 письма Администрации от 07.03.2012 № 1/15-526-А, направленного в адрес ФАС России, в оперативное управление было передано муниципальное имущество (движимое и недвижимое), в том числе необходимое Предприятию в целях выполнения работ по благоустройству.

Возможность выполнения работ по благоустройству законодательством Российской Федерации не ставится в зависимость от организационно-правовой формы лиц, которые выполняют или могут выполнять данные работы, а также от права хозяйствующих субъектов на имущество (собственность, оперативное управление и др.).

В соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ).

В силу пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закона № 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

Согласно части 2 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

Частью 1 статьи 54 Закона № 131-ФЗ установлено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 94-ФЗ.

Частью 2 статьи 3 Закона о размещении заказов определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Закона о размещении заказовво всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным законом.

ФАС России установлено, что работы по благоустройству, организации и содержанию мест захоронения являются конкурентными видами деятельности и могут осуществляться хозяйствующими субъектами любой организационно-правовой формы.

При этом в письме Администрации города Ангарска от 07.03.2012 № 1/15-526-А указано, что в период с 2008 по 2010 год работы по содержанию мест захоронения выполнялись юридическими лицами различных организационно-правовых форм и индивидуальными предпринимателями на основании договоров, контрактов, заключенных в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что действия Департамента по доведению до единственного исполнителя -Учреждения обязательных для исполнения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд города Ангарска, а также финансирование затрат Учреждения в связи с исполнением указанных заказов за счет бюджетных средств, противоречат требованиям законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Суд соглашается с выводом антимонопольного органа о том, что размещение заказов на выполнение работ для муниципальных нужд города Ангарска без соблюдения процедур размещения муниципального заказа, установленных Федеральным законом № 94-ФЗ, а именно: путем передачи объема работ, выполнение которых необходимо для муниципального образования, единственному исполнителю - Учреждению, приводит к ограничению конкуренции на соответствующих товарных рынках, которые являются конкурентными в силу закона, в связи с недопущением органом местного самоуправления возникновения конкурентных отношений между потенциальными хозяйствующими субъектами на рынке оказания услуг по содержанию мест захоронения, организации мест захоронения.

Применение Федерального закона № 94-ФЗ обязательно при условии использования средств бюджета (федерального, регионального или муниципального), которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, действия Департамента по доведению до единственного исполнителя обязательного для исполнения задания и его финансирование за счет бюджетных средств без проведения торгов, могло привести к ограничению конкуренции в отношении иных хозяйствующих субъектов, действующих на тех же товарных рынках, лишенных тем самым возможности на торгах получить заказы на выполнение работ и услуг, что, в свою очередь, не соответствуют требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Суд полагает, что антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что заявителем нарушены требования ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

В связи с указанным суд приходит к выводу о том, что решение вынесено уполномоченным органом с соблюдением норм процессуального и материального права.

Суд также отмечает, в соответствии со ст. 13 ГК РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Согласно ст. 65 АПК РФ заявитель должен доказать, каким образом оспариваемое решение нарушает его права и законные интересы, а также в защиту и на восстановление каких прав предъявлены заявлены указанные требования.

Однако судом не установлено как наличия каких-либо препятствий при осуществлении Департаментом экономической деятельности, а также возложения на него каких-либо обязанности, так и нарушений прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Доказательств в подтверждение данного факта Департаментом не представлено.

В связи с указанным, а также с учетом того, что обстоятельства, предусмотренные ч. 1 ст. 198 АПК РФ, необходимые для удовлетворения заявленных требований, не установлены, суд оставляет заявленные требования без удовлетворения.

Согласно ч.1 ст. 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В соответствии с п. 1 ст. 52 Закона о защите конкуренции решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подведомственны арбитражному суду.

Согласно п. 4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Указанный срок заявителем не пропущен.

На основании ст. ст. 15 Закона о защите конкуренции, руководствуясь ст.ст. 65, 68, 71, 110, 115, 117, 167 - 170, 176, 197-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Департамента жилищно коммунального хозяйства и строительства администрации г. Ангарска о признании недействительным решения ФАС России от 27.03.2012 г. по делу № 1 15/9-12 в части признания действий Департамента жилищно коммунального хозяйства и строительства администрации г. Ангарска, выразившихся в создании преимущественных условий деятельности муниципальному автономному учреждению г. Ангарска «Березовая роща» путем предоставления субсидии в порядке Бюджетного кодекса Российской Федерации, нарушающими ч. 1 ст. 15 ФЗ от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ, отказать (проверено на соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»).

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья И.В. Корогодов