Гражданский кодекс часть 1

Администрация города (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к Совету депутатов города Протвино (далее – заинтересованное лицо, Совет депутатов) о признании недействующим в части второго предложения пункта 2.1 Положения о порядке организации и проведения торгов по продаже земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или земельных участков, права государственной собственности на которые не разграничены, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков, находящихся в границах городского округа Протвино (далее также – Положение), утвержденного решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 15.06.2009 № 30/6, как не соответствующего ст. 29, ч. 4 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), ст. 11 Закона Московской области от 07.06.1996 № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области», п. 6 ч. 1 ст. 39 Устава городского округа Протвино.

Определением от 17.07.2012 в порядке ст. 52 АПК РФ считается вступившим в дело с правами и обязанностями лица, участвующего в деле, заместитель Прокурора Московской области.

Определением суда от 26.09.2012 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Глава города Протвино Московской области.

Глава города Протвино в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие. В отзыве на заявление указал, что требования Администрации города Протвино являются законными и обоснованными.

Представитель Прокуратуры Московской области в письменных пояснениях по делу и в судебном заседании указал, что в ходе проведенного анализа частично оспариваемого Положения установлено, что п. 2.1 предоставляет необоснованно широкие пределы усмотрения, что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, связанного с реализацией полномочий представительного органа местного самоуправления и выраженного в возможности совершения указанным органом местного самоуправления определенных действий.

Совет депутатов города Протвино в отзыве на заявление, письменных объяснениях и в судебном заседании требования заявителя отклонил, ссылаясь на правомерность оспариваемого в части нормативного правового акта, принятого, по мнению Совета депутатов, с соблюдением норм действующего законодательства и в пределах компетенции указанного представительного органа местного самоуправления.

Исследовав материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, арбитражный суд установил.

Советом депутатов города Протвино 15.06.2009 принято решение № 30/6 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения торгов по продаже земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или земельных участков, права государственной собственности на которые не разграничены, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков, находящихся в границах городского округа Протвино» (л.д. 10).

Решением Главы города Протвино от 22.06.2009 указанное Положение утверждено (л.д. 11).

В соответствии со вторым предложением п. 2.1 раздела 2 «Порядок подготовки торгов» Положения, перечень земельных участков, выставляемых на торги, утверждается Советом депутатов по представлению Главы города.

Вышеуказанные Решения и Положение были опубликованы в № 25 (218) от 25.06.2009 газеты «Протвино сегодня» в порядке пп. 4, 5 ст. 50 Устава городского округа Протвино (л.д. 76-77).

Администрация города Протвино просит признать недействующим в части второго предложения пункта 2.1 Положение о порядке организации и проведения торгов по продаже земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или земельных участков, права государственной собственности на которые не разграничены, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков, находящихся в границах городского округа Протвино, утвержденное решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 15.06.2009 № 30/6, как не соответствующее ст. 29, ч. 4 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 11 Закона Московской области от 07.06.1996 № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области», п. 6 ч. 1 ст. 39 Устава городского округа Протвино.

Арбитражный суд считает, что заявленные требования Администрации города Протвино подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу ст. 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Согласно ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Администрация города Протвино в заявлении указала, что оспариваемое второе предложение п. 2.1 Положения о порядке организации и проведения торгов по продаже земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или земельных участков, права государственной собственности на которые не разграничены, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков, находящихся в границах городского округа Протвино не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также создает препятствия для осуществления Администрацией своих полномочий, установленных Уставом городского округа Протвино.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В силу ч. 2 ст. 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно абз. 2 п. 3 ст. 10 Федерального закона от 25.10.2011 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

В соответствии со ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

При этом суд учитывает, что в силу абз. 2 п. 11 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.

Таким образом, земельные правоотношения представляют собой правоотношения особого рода, регулирование которых осуществляется на основании специальных норм земельного законодательства. Соответственно, земельные участки по своему правовому статусу являются особого рода имуществом, оборот которого также осуществляется с учетом положений земельного законодательства и при участии уполномоченных органов.

В силу п. 6 ч. 1 ст. 39 Устава городского округа Протвино Московской области принятие решений о предоставлении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности на территории города, в соответствии с действующим законодательством относится к полномочиям Администрации города Протвино.

При этом, предоставление земельных участков осуществляется на основании решения исполнительного органа местного самоуправления, а также в результате проведенных торгов (ст. ст. 29, 30 Земельного кодекса РФ).

Таким образом, предоставление земельных участков, в том числе для целей строительства путем проведения торгов относится к компетенции Администрации, и Уставом городского округа Протвино не предусматривается реализация указанного полномочия при условии согласования с Советом депутатов.

Как усматривается из материалов дела, Устав городского округа Протвино принят решением Совета депутатов от 20.06.2005 № 40/6 в соответствии с исключительной компетенцией Совета депутатов, установленной ст. 31 Устава.

В соответствии со ст. 1 данного Устава под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

При этом, согласно ст. 46 Устава городского округа Протвино в систему муниципальных правовых актов входят: настоящий Устав; правовые акты, принятые на местном референдуме; нормативные и иные правовые акты Совета депутатов; правовые акты Главы города, издаваемые в целях реализации его полномочий и полномочий Администрации города; межмуниципальные договоры.

Ссылка заинтересованного лица на п. 4 ч. 1 ст. 39 Устава городского округа Протвино, в соответствии с которым Администрация осуществляет управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, установленном Советом депутатов, судом не принимается, поскольку, как указывалось выше, земельные участки образуют особого рода имущество, отчуждение которого регулируется специальными нормами – в данном случае, п. 6 ч. 1 ст. 39 Устава.

Арбитражный суд не считает возможным давать правовую оценку доводам заинтересованного лица о причинах обращения Администрации в суд с настоящим заявлением, равно как и доводам по планируемой передаче в аренду для целей индивидуального жилищного строительства земельного участка по ул. Строителей в г. Протвино, поскольку положения главы 23 АПК РФ не предполагают исследование в рамках спора о признании недействующим нормативного правового акта конкретных действий (бездействия) органов местного самоуправления по вопросам их деятельности. Соответствующие обстоятельства подлежат проверке судом в порядке главы 24 АПК РФ на основании самостоятельного заявления.

Кроме того, судом принимается во внимание, что оспариваемым актом предусмотрена возможность участия Совета депутатов при организации торгов по продаже (предоставлению права аренды) земельных участков (п.1.5, 1.6, 1.7).

Также Совет депутатов ссылается на то, что заявителем не доказан факт нарушения прав частично оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку согласно выписке из протокола 47-го заседания Совета депутатов г. Протвино от 09.04.2012 по вопросу № 8 повестки дня, большинством голосов депутатов было принято вынести данный вопрос на обсуждение общественности. Таким образом, по мнению Совета депутатов, не было принято решения об отказе в утверждении внесенного Главой г. Протвино Перечня земельных участков, выставленных на торги.

Арбитражный суд не может согласиться с данной позицией заинтересованного лица, поскольку Регламентом Совета депутатов городского округа Протвино, принятым решением Совета депутатов от 27.08.2007 № 246/37, не предусмотрено вынесение решения об отказе в утверждении внесенного Главой города Протвино Перечня земельных участков, что приводит к невозможности оспаривания такого отказа, и как следствие, к невозможности организации торгов.

Кроме того, заинтересованное лицо в отзыве на заявление (том 1, л.д. 65) указало на то, что Совет депутатов в апреле 2012 года дважды отклонил предлагаемый Главой города проект Перечня земельных участков, право аренды которого подлежало выставлению на торги.

Согласно п. 2 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Оценивая вышеизложенные обстоятельства в совокупности, арбитражный суд считает, что оспариваемое второе предложение п. 2.1 Положения о порядке организации и проведения торгов по продаже земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или земельных участков, права государственной собственности на которые не разграничены, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков, находящихся в границах городского округа Протвино, не соответствует п. 6 ч. 1 ст. 39 Устава городского округа Протвино, который является муниципальным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Ссылки заявителя на то, что частично оспариваемый нормативный правовой акт также противоречит положениям ст. 29, ч. 4 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 11 Закона Московской области от 07.06.1996 № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области» являются несостоятельными, поскольку указанные статьи содержат нормы общего характера.

Вместе с тем, названные обстоятельства не могут являться основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя, так как частично оспариваемый акт противоречит муниципальному нормативному правовому акту – Уставу муниципального образования, имеющему большую юридическую силу, что является безусловным основанием для признания оспариваемого Положения недействующим в оспариваемой части.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 195, 196 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявление Администрации города Протвино удовлетворить.

Признать не действующим в части второго предложения пункта 2.1 Положение о порядке организации и проведения торгов по продаже земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или земельных участков, права государственной собственности на которые не разграничены, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков, находящихся в границах городского округа Протвино, утвержденное решением Совета депутатов городского округа Протвино Московской области от 15.06.2009 № 30/6, как не соответствующее пункту 6 части 1 статьи 39 Устава городского округа Протвино.

В соответствии с частями 4, 5 и 7 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия.

Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Московского округа в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.

Председательствующий судья М.А.Юдина

судьи Е.А.Востокова

Т.В.Мясов