Гражданский кодекс часть 1

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Ространснадзора

о признании недействительным предписания от 27.01.2011 № ЮЦ-42-1/9/006

при участии в судебном заседании:

от заявителей – ФИО1, по доверенности от 11.10.2011 № 6-4056, от 09.11.2011 № 7-4478, от 27.05.2011 № 4-2392, ФИО2, по доверенности от 09.11.2011 № 7-4481, от 24.10.2010 № 4890, от 30.03.2011 № 3-1278;

от заинтересованного лица – ФИО3, по доверенности от 18.05.2011 № 68, ФИО4, по доверенности от 30.05.2011 № 74, ФИО5, по доверенности;

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество «ДОМОДЕДОВО ЭРПОРТ АВИЭЙШН СЕКЬЮРИТИ», закрытое акционерное общество «ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ», Компания «Эрпорт Менджмент Компани Лимитед» (представительство в Российской Федерации) (далее вместе – заявители) обратились в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недействительным предписания от 27.01.2011 № ЮЦ-42-1/9/006, выданного Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Ространснадзора (далее также – заинтересованное лицо, Управление).

Решением суда, изготовленном в полном объеме 08 апреля 2011, заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда, изготовленным в полном объеме 09.06.2011, решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены на основании п. 6 ч. 4 ст. 228 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с отсутствием в деле протокола судебного заседания суда первой инстанции, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду также надлежит учесть, что ЗАО "Домодедово Эрпорт Авиэйшн Секьюрити" является лицом с особыми уставными задачами, осуществляющим деятельность по обеспечению мер авиационной безопасности.

Одним из условий лицензии серии АБ N 0907113 от 19 декабря 2007 г. является реализация мер противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность в области авиации и иных мер, в том числе мер, осуществляемых с участием правоохранительных органов.

Реализуя право на занятие такой деятельностью, общество приобретает специальный статус, в связи с чем наделяется соответствующими правами, обязанностями и ответственностью.

Содержание такого разрешительного правоотношения составляют субъективные права и обязанности субъектов этих правоотношений.

Субъективные права - это предусмотренная нормами административного права возможность определенного поведения, а субъективные обязанности - мера должного поведения участника разрешительного правоотношения.

Разрешительные правоотношения должны применяться в объеме, необходимом для нейтрализации потенциальных опасностей отдельных видов деятельности.

Входящее в правоотношение начало публичности, которое есть в то же время начало общественности, придает праву характер обязанности.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела и представленные доказательства, судом установлено следующее.

В соответствие с заданием начальника Ространснадзора от 25.01.2011 № 1-1.9-43 (том 2, л.д. 48) начальником отдела надзора за обеспечением авиационной безопасности, поисковым, аварийно-спасательным и противопожарным обеспечением полетов 25 января 2011г. проведен инспекторский контроль принятых неотложных мер по предупреждению и исключению возможности совершения террористических актов в аэропорту «Домодедово» (Указание Ространснадзора от 24.01.2011 № ГК-10/9-196 (том 2,, л.д. 51-52), поручение Президента Российской Федерации ФИО6 в связи с террористическим актом, совершенных 24.01.2011 в аэропорту «Домодедово»).

В результате проверки аэропорта «Домодедово» выявлены нарушения следующих требований:

1. Пункта 4 Указания Ространснадзора от 24.01.2011 № ГК-10/9-196, поручение Президента Российской Федерации ФИО6 в связи с террористическим актом, совершенных 24.01.2011 в аэропорту «Домодедово» - на входах в аэровокзальный комплекс аэропорта не обеспечивается 100% досмотр лиц, входящих в здание аэровокзала;

2. Статьи 6 Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 03.11.2009 № 194 «О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» - не проведено категорирование объектов и транспортных средств в аэропорту «Домодедово»;

3. Статьи 5 Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 № 87 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» - не проведена оценка уязвимости объектов и транспортных средств в аэропорту «Домодедово»;

4. Статьи 9 Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 № 34 «Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» - не разработал План обеспечения транспортной безопасности аэропорта «Домодедово».

По результатам проверки составлен Акт осуществления контрольных (надзорных) функции в соответствии с указаниями Ространснадзора от 24.01.2011 № ГК-10/9-196 (том 2, л.д. 49).

27 января 2011г. директору аэропорта «Домодедово» ФИО7 выдано предписание № ЮЦ-42-1/9/006 о незамедлительном принятии мер по обеспечению 100 % досмотра всех лиц на входах в здание АВК аэропорта и устранении вышеуказанных нарушений в срок до 01.06.2011 (л.д. 13-15, том 1).

ЗАО «ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ» зарегистрировано ИФНС по г. Домодедово Московской области за основным государственным регистрационным номером 1035002001980 (выписка из ЕГРЮЛ от 16.02.2011, л.д. 62-66). Является субъектом транспортной инфраструктуры – оператором аэровокзального комплекса в аэропорту «Домодедово» (сертификат соответствия № ФАВТ А.02.01912, выданный Федеральным агентством воздушного транспорта 11.08.2010, сроком действия до 22.04.2011, л.д. 78-80).

ЗАО «ДОМОДЕДОВО ЭРПОРТ АВИЭЙШН СЕКЬЮРИТИ» зарегистрировано ИФНС по г. Домодедово Московской области за основным государственным регистрационным номером 1035002007105 (выписка из ЕГРЮЛ от 15.02.2011, л.д. 21-23). Общество выполняет в аэропорту «Домодедово» функции службы авиационной безопасности на основании лицензии от 19.12.2007 серии АБ № 0907113, выданной Ространснадзором на срок до 19.12.2012 (л.д. 38-39).

Компания «Эрпорт Менджмент Компани Лимитед» (представительство в РФ) является единоличным исполнительным органом в организациях, осуществляющих деятельность в аэропорту «Домодедово», в том числе ЗАО «ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ» и ЗАО «ДОМОДЕДОВО ЭРПОРТ АВИЭЙШН СЕКЬЮРИТИ».

В структуре Компании «Эрпорт Менджмент Компани Лимитед» создана Дирекция аэропортового комплекса – администрация аэропорта «Домодедово», руководителем которой является ФИО7 (адресат предписания).

Не согласившись с выданным предписанием от 27.10.2011 № ЮЦ-42-1/9/006, посчитав свои права нарушенными, заявители обратились в арбитражный суд с настоящим заявлением о признании его недействительным.

Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела и представленные доказательства, проанализировав выводы суда кассационной инстанции, суд пришел к выводу, что заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Как следует из представленных материалов, заявителями нарушены требования Указания Ространснадзора от 24.01.2011 № ГК-10/9-196, поручения Президента Российской Федерации в связи с террористическим актом, совершенных 24.01.2011 в аэропорту «Домодедово», Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон транспортной безопасности), приказов Министерства транспорта Российской Федерации.

В пункте 1 оспариваемого Предписания отмечены нарушения пункта 4 указания Ространснадзора от 24.01.2011 № ГК-10/9-196, а также поручения Президента Российской Федерации в связи с террористическим актом, совершенным 24.01.2011 в аэропорту «Домодедово», выразившееся, по мнению органа Ространснадзора, в не обеспечении 100% досмотра лиц, входящих в здание аэровокзала.

В указанной части оспариваемое Предписание не соответствует закону.

24.01.2011 Руководителем Ространснадзора издано указание № ГК-10/9-196, адресованное руководителям аэропортов московского аэроузла, в пункте 4 которого предписывается обеспечить 100% досмотр пассажиров, посетителей и вещей, находящихся при них, при входах в аэровокзальные комплексы аэропортов (л.д. 51-52, том 2).

Между тем, действующее законодательство не предусматривает обязанность субъектов транспортной инфраструктуры или службы авиационной безопасности аэропорта по сплошному (100%) досмотру лиц и находящихся при них вещей на входе в аэровокзал.

Согласно пункту 2 статьи 84, а также статье 85 Воздушного кодекса Российской Федерации, пункту 6 Положения о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 897), п. 3 Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (утв. приказом Минтранса России от 28.11.2005 № 142), в аэропорту в качестве меры обеспечения авиационной безопасности применяется обязательный предполётный досмотр в отношении воздушных судов, бортовых запасов, членов экипажа, пассажиров, багажа (в том числе вещей, находящихся при пассажирах), а также грузов и почты.

Предполетный досмотр проводится уполномоченными лицами служб авиационной безопасности с участием сотрудников органов внутренних дел.

Согласно пункту 27 Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров (утв. приказом Минтранса России от 25.07.2007 № 104), пунктом 38 «б» Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (утв. приказом Минтранса России от 28.11.2005 № 142) предполётный досмотр проводится при входе в стерильную зону (зона ожидания посадки между пунктом досмотра пассажиров и воздушным судном, доступ в которую строго контролируется).

Досмотр «других лиц, не являющихся пассажирами», предусмотрен пунктом 87 Программы авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации (утв. приказом Минтранса России от 18.04.2008 № 62), однако данный досмотр также проводится только при входе в стерильную зону, то есть не распространяется на лиц, не следующих в указанную зону, доступ в которую подлежит строгому контролю.

В соответствии с пунктами 38, 72 Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (утв. приказом Минтранса России от 28.11.2005 № 142), в аэровокзалах аэропортов предусматриваются пункты досмотра пассажиров, их ручной клади и багажа, иных лиц на входах в аэровокзалы международных аэропортов и аэропортов федерального значения, оборудованные рентгенотелевизионными интроскопами, стационарными и ручными металлоискателями.

Суд учитывает, что ЗАО «Домодедово Эрпорт Авиэйшн Секьюрити» является лицом с особыми уставными задачами, осуществляющими деятельности по обеспечению мер авиационной безопасности.

Такой меры авиационной безопасности как осуществление 100% досмотра на входах в здание аэровокзала действующим законодательством на момент вынесения оспариваемого предписания предусмотрено не было.

Согласно пункту 12 Положения о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.1994 № 897) в целях обеспечения авиационной безопасности в аэропортах и на прилегающих к ним территориях администрация аэропорта имеет право в зависимости от складывающейся обстановки, угрожающей безопасной деятельности аэропорта, вводить дополнительные меры безопасности (контроль допуска граждан в аэровокзалы, досмотр на входах, контроль за передвижением и стоянками транспортных средств и т.д.).

Проанализировав сочетание прав и обязанностей ЗАО «Домодедово Эрпорт Авиаэйшн Секьюрити» в сфере публичных правоотношений суд приходит к выводу, что право администрации аэропорта в зависимости от складывающейся обстановки, угрожающей безопасной деятельности аэропорта, вводить дополнительные меры безопасности, является, по сути, обязанностью принять необходимые и достаточные меры по обеспечению авиационной безопасности, т.е. обязанностью воспользоваться предоставленным правом в целях достижения авиационной безопасности.

Предписания в связи с отсутствием введения дополнительных мер безопасности, равно как и в связи с нарушением требований Положения о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, Ространснадзор не выдавал, таких нарушений не выявлял.

Вместе с тем, возложение надзорным органом обязанности по стопроцентному досмотру лиц, входящих в здание аэровокзала, на субъекты транспортной инфраструктуры не основано на законе.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» (далее - Положение).

В соответствии с указанным Положением Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене.

При этом полномочий по нормативному правовому регулированию правоотношений в установленной сфере деятельности Ространснадзору не предоставлено.

Также Ространснадзору указанным Положением не предоставлено полномочий возлагать на субъекты транспортной инфраструктуры или на службу авиационной безопасности аэропорта дополнительные, не предусмотренные законодательством, обязанности.

Функция по нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта возложена, согласно п. 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 395), на Минтранс России. Таким образом, Ространснадзор вышел за пределы своих полномочий.

Приказом Минтранса России от 26.01.2011 № 23 «Об объявлении уровня безопасности объектов аэропортовой инфраструктуры» приказано руководителю Федерального агентства воздушного транспорта:

1) объявить в аэропортах Московского аэроузла, международных аэропортах и аэропортах федерального значения Российской Федерации уровень безопасности № 2 объектов аэропортовой инфраструктуры;

2) рекомендовать руководителям субъектов транспортной инфраструктуры ввести дополнительные меры безопасности в виде проведения досмотра граждан на входах в аэровокзалы.

Нормы, устанавливающей обязанность субъектов транспортной инфраструктуры проводить 100% досмотр граждан на входах в аэровокзал, данный приказ не содержит.

Во исполнение указанного приказа Минтранса России Росавиация также издала приказ от 27.01.2011 № 23 «Об объявлении уровня безопасности объектов аэропортовой инфраструктуры», которым Руководителям субъектов транспортной инфраструктуры структуры аэропортов Московского аэроузла, международных аэропортов и аэропортов федерального значения Российской Федерации приказано:

1) объявить уровень безопасности № 2 объектов аэропортовой инфраструктуры;

2) рекомендовать ввести дополнительные меры безопасности в виде проведения досмотра граждан на входах в аэровокзалы.

Согласно пункту 4.1.30.f документа ИКАО (Международная организация гражданской авиации — InternationalCivilAviationOrganization) Doc 8973 «Руководство по безопасности для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства», меры по защите пассажиров в общественных зонах аэровокзала, выборочное применение которых следует рассматривать с учётом степени угрозы, включают, в частности, выборочную проверку лиц, входящих в аэровокзал.

Таким образом, законодательство не предусматривает обязательного досмотра всех (100%) посетителей на входе в аэровокзал.

Суд не принимает довод заинтересованного лица о том, что, исходя из описательной части предписания, предписание об обеспечении 100 % досмотра всех лиц на входах в здание АВК аэропорта касается только 100 % лиц, в отношении которых произошло срабатывание звуковой и световой сигнализации стационарного металлоискателя, так как из буквального толкования предписывающей части такой вывод не следует.

Полномочия службы авиационной безопасности аэропорта с участием сотрудников органов внутренних дел досматривать пассажиров и членов экипажей прямо предусмотрены федеральным законом: ст. 85 Воздушного кодекса Российской Федерации.

В отношении иных категорий лиц, не являющихся пассажирами либо членами экипажей, отсутствует норма федерального закона, которая бы обязывала и уполномочивала службу авиационной безопасности аэропорта осуществлять досмотр как самих указанных лиц, так и находящихся при них вещей.

Этот вывод совпадает с выводом Счетной палаты Российской Федерации, содержащимся в Акте от 16.03.2011 по результатам контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования бюджетных средств, направляемых на обеспечение антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры в рамках действующей системы безопасности на транспорте» в аэропорту «Домодедово», согласно которому «службы авиационной безопасности аэропортов не наделены правами по проведению досмотра физических лиц и их вещей, проверки документов в зонах свободного доступа (неконтролируемых зонах).

В соответствии с Федеральным законом от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» службы авиационной безопасности аэропортов не входят в перечень органов, которые имеют право на территории Российской Федерации осуществлять оперативно-розыскную деятельность (задачами этой деятельности в том числе являются предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших», «службы авиационной безопасности аэропортов не входят в число органов, на которые Федеральным законом от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» возложены функции по осуществлению противодействия терроризму» (см. пункт 2.1. Акта Счетной палаты).

Нормы закона, устанавливающие ограничение (запрет) находиться в общественном месте с оружием, боеприпасами, радиоактивными материалами, взрывчатыми или иными веществами и предметами, представляющими повышенную опасность для окружающих, не являются специфическими, характерными только для объектов транспортной инфраструктуры.

Указанные нормы относятся к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности (глава 20 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, раздел IX Уголовного кодекса Российской Федерации). Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности является задачей органов внутренних дел (ст. 2 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции», действовавшего на момент проведения контрольных мероприятий).

Охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, борьба с преступностью на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта, включая контроль за оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ является функцией линейных органов внутренних дел (пункты 2, 17.22 приказа МВД России от 03.09.2010 № 644 «Об утверждении Типового положения о линейном отделе (управлении) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте»).

При этом выводы Ространснадзора в предписании от 27.01.2011, касательно нарушения пункта 4 указания Ространснадзора от 24.01.2011, об отсутствии 100 % досмотра лиц, входящих в здание аэропорта, противоречат обстоятельствам, установленным в ходе проведения инспекторского контроля, осуществленного 25.01.2011.

Так, согласно пункту 1 текста Предписания, при проведении инспекторского контроля в 13:45 установлено, что на входах 2, 3, 4 досмотр багажа и вещей, находящихся при пассажирах и посетителях аэровокзального комплекса, проводится на рентгенотелевизионном интроскопе 100% сотрудниками службы авиационной безопасности ЗАО «ДОМОДЕДОВО ЭРПОРТ АВИЭЙШН СЕКЬЮРИТИ» - то есть службой авиационной безопасности аэропорта на входе в здание аэровокзала в момент проверки осуществлялись проверочные мероприятия в отношении входящих лиц, в той мере, которая возложена на службу авиационной безопасности аэропорта законом.

Недостатки, отмеченные органом Ространснадзора в Предписании, относились не к действиям службы авиационной безопасности, а к действиям сотрудников линейного отдела внутренних дел (при срабатывании звуковой и световой сигнализации стационарного металлоискателя не принимают мер к исключению проноса пассажиром и посетителем металла на себе), что подтвердили представители заинтересованного лица в судебном заседании.

При этом, как пояснили в судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, служба авиационной безопасности, не наделена властными полномочиями в отношении сотрудников линейного подразделения внутренних дел.

При таких обстоятельствах суд не принимает довод заинтересованного лица о том, что служба авиационной безопасности обязана обеспечить 100% досмотр входящих в аэровокзал лиц путем осуществления контроля деятельности линейного подразделения внутренних дел.

При этом, как следует из Технологии досмотра на входах в аэровокзальный комплекс Московского аэропорта «Домодедово», согласованной с начальником ЛУВД в аэропорту «Домодедово» и начальником УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора (далее - Технология досмотра), досмотр пассажиров/посетителей и их вещей проводится сотрудниками линейного управления внутренних дел совместно с инспекторами службы авиационной безопасности на каждом входном терминале аэровокзального комплекса (п. 2.1).

Сотрудник линейного управления внутренних дел проводит досмотр посетителя с помощью ручного и стационарного металлодетектора и в следующем порядке, предусмотренном служебными инструкциями линейного управления внутренних дел (п. 3.3). одновременно с досмотром посетителя инспектор службы авиационной безопасности по указанию сотрудника линейного управления внутренних дел производит досмотр содержимого личных вещей посетителей с применением рентгенотелевизионного интроскопа (п. 3.5).

Контроль над выполнением требований Технологии досмотра возлагается на заместителя начальника службы – начальника отдела специального контроля контрольно-пропускных пунктов контролируемой зоны аэропорта САБ и начальника смены САБ.

Предписания в связи с нарушением Технологии досмотра Ространснадзор не выдавал. Также из предписания не следует, что в ходе проверки было выявлено нарушений требований Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам».

При этом суд отмечает, что, как следует из пояснений заявителя и не оспаривается заинтересованным лицом, служба авиационной безопасности обеспечила возможность осуществления 100% досмотра лиц на входах в здание аэровокзала сотрудниками линейного управления внутренних дел путем установки соответствующего стационарного оборудования на каждом входе в аэровокзал.

Также суд отмечает, что, как было указано выше, из предписывающей части предписания не следует, что исполнителю предписания необходимо обеспечить 100% досмотр лиц, в отношении которых произошло срабатывание стационарного металлоискателя. Напротив, в предписании прямо предписано обеспечить 100% досмотр всех лиц на входах в здание аэровокзального комплекса.

Кроме того, поручение Президента Российской Федерации от 26.01.2011 № Пр-190 (п.1) предусматривает «подготовить предложения по изменению правил контроля в транспортных узлах, предусмотрев сплошной досмотр граждан и багажа в наиболее уязвимых для безопасности пассажиров местах транспортной инфраструктуры. Срок: 10 февраля 2011 г.».

Данное поручение адресовано Правительству Российской Федерации, что следует непосредственно из текста поручения. Субъекты транспортной инфраструктуры не являются исполнителями поручения Президента Российской Федерации. Из названного поручения, напротив, следует, что на указанный момент отсутствовал нормативный правовой акт, который бы устанавливал, в частности, обязанность по сплошному (100%) досмотру лиц на входе в аэровокзал.

Учитывая довод заинтересованного лица о целесообразности проведения 100% досмотра входящих в аэропорт лиц с учетом наличия угрозы совершения террористического акта в январе 2011 года, суд не находит нормативного закрепления данной обязанности субъектов транспортной инфраструктуры и, соответственно, оснований для издания оспариваемого предписания в данной части.

В пункте 2 оспариваемого Предписания отмечены нарушения требований статьи 6 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и Приказа Минтранса России от 03.11.2009 № 194 «О порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», которые, по мнению органа Ространснадзора, выразились в том, что в аэропорту «Домодедово» не проведено категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В указанной части оспариваемое предписание не соответствует закону.

Статьей 6 Закона о транспортной безопасность предусмотрено категорирование объектов транспортной инфраструктуры, то есть отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.

Вместе с этим, процедура категорирования, согласно статьи 6, состоит из ряда последовательных этапов:

- утверждение Порядка установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Данный порядок утвержден приказом Минтранса России от 03.11.2009 №194;

-утверждение количества категорий и количественных показателей критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. В соответствии с пунктом 2 приказа Минтранса России от 03.11.2009 № 194 эту функцию применительно к объектам гражданской авиации должна выполнить Росавиация по согласованию с МВД России и ФСБ России в месячный срок с момента вступления в силу данного Приказа. Между тем, к моменту вынесения оспариваемого Предписания количество категорий и количественные показатели критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств Росавиацией не утверждены;

-утверждение Порядка ведения Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Порядок утверждён приказом Минтранса России от 29.01.2010 № 22.

- собственно категорирование объектов и ведение Реестра. На момент вынесения оспариваемого Предписания категорирование не проведено не было, Реестр категорированных объектов не ведётся.

Это подтверждается Актом Счетной палаты Российской Федерации от 16.03.2011, по результатам контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования бюджетных средств, направляемых на обеспечение антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры в рамках действующей системы безопасности на транспорте» в аэропорту «Домодедово», в пунктах 1.3. и 1.5. которого отмечено, что «нормативные правовые документы по утверждению методик и критериев по ... категорированию объектов транспортной инфраструктуры не приняты», «из-за отсутствия утвержденных уполномоченным органом методик и критериев категорирования не проводилось категорирование объектов аэропорта «Домодедово» (л.д. 94, т.1).

В соответствии со статьёй 6 Закона о транспортной безопасности и названными Приказами Минтранса России все функции по категорированию объектов возложены на соответствующие органы государственной власти, в том числе Минтранс России, Росавиацию.

Довод заинтересованного лица о том, что виновные действия заявителей заключаются в необращении в соответствующие органы с запросом о проведении категорирования, судом не принимается. Факт такого обращения не умаляет невозможности провести категорирование в связи с отсутствием нормативной правовой базы. При этом предписание выдано не в связи с отсутствием такого обращения.

Кроме того, закон о транспортной безопасности, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в отношении категорирования не возлагают каких-либо обязанностей на субъекты транспортной инфраструктуры. Участие субъекта транспортной инфраструктуры в категорировании объектов не предусмотрено. Согласно пункту 13 Порядка ведения Реестра категорированных объектов, субъект транспортной инфраструктуры уведомляется постфактум о включении объекта в Реестр категорированных объектов, и о присвоенной категории.

Вывод органа Ространснадзора о том, что в нарушение требований законодательства категорирование объектов не проведено, в целом соответствует фактическим обстоятельствам, однако суд не усматривает нарушений закона, в части категорирования, со стороны субъекта транспортной инфраструктуры, в связи с чем положение пункта 2 оспариваемого Предписания не основано на законе.

В пункте 3 оспариваемого Предписания отмечаются нарушения статьи 5 Закона о транспортной безопасности и Приказа Минтранса России от 12.04.2010 № 87 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», которые, по мнению органа Ространснадзора, выразились в том, что в Аэропорту «Домодедово» не проведена оценка уязвимости объектов и транспортных средств.

В указанной части оспариваемое предписание не соответствует закону. Статьёй 5 Закона о транспортной безопасности предусмотрено проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - то есть определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства.

Правила аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 № 289.

Порядок ведения Реестра аккредитованных организаций на проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Минтранса России от 05.02.2010 № 27.

Перечень потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден совместным приказом Минтранса России № 52, ФСБ России № 112, МВД России № 134 от 05.03.2010.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры утвержден приказом Минтранса России от 12.04.2010 № 87. Согласно пункту 4 приказа, оценка уязвимости проводится на основании методик проведения оценки уязвимости.

Между тем, к моменту вынесения оспариваемого Предписания методики проведения оценки уязвимости утверждены не были.

Это подтверждается Актом Счетной палаты Российской Федерации от 16.03.2011, по результатам контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования бюджетных средств, направляемых на обеспечение антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры в рамках действующей системы безопасности на транспорте» в аэропорту «Домодедово», в пунктах 1.3. и 1.5. которого отмечено, что «нормативные правовые документы по утверждению методик и критериев по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры не приняты», «из-за отсутствия утвержденных уполномоченным органом методик оценки уязвимости не проводилась оценка уязвимости объектов аэропорта «Домодедово».

Комиссия Росавиации по определению способности юридических лиц проводить оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта создана приказом Росавиации от 27.10.2010 №416.

Вместе с тем, согласно пункту 2 статьи 5 Закона о транспортной безопасности, оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры проводится с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности, по тарифам, устанавливаемым ФСТ России.

Согласно статье 8 Закона о транспортной безопасности требования по обеспечению транспортной безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются Минтрансом России по согласованию с ФСБ России, МВД России и Минэкономразвития России.

Однако ни на момент проведения контрольных мероприятий (25.01.2011), ни на момент вынесения оспариваемого Предписания (27.01.2011) указанные Требования по обеспечению транспортной безопасности установлены не были.

Это подтверждается Актом Счетной палаты Российской Федерации от 16.03.2011, по результатам контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования бюджетных средств, направляемых на обеспечение антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры в рамках действующей системы безопасности на транспорте» в аэропорту «Домодедово», в пункте 1.3. которого отмечено, что «Требования по обеспечению транспортной безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта Минтрансом России не установлены».

Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утверждены приказом Минтранса России № 40 от 08.02.2011, зарегистрированы в Минюсте России 01.03.2011 № 16532.

Кроме того, как отмечено судом ранее, категорирование объектов, которое является необходимой предпосылкой для установления Требований по обеспечению транспортной безопасности, на указанный момент также не проведено.

Суд также принимает во внимание, что на момент проведения контрольных мероприятий ФСТ России не мог быть установлен тариф на услуги по проведению оценки уязвимости объектов, поскольку Административный регламент ФСТ России по исполнению государственной функции по установлению тарифов на услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (утв. приказом ФСТ России от 10.11.2010 № 534-а) вступил в действие лишь 22.02.2011.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что каждый из следующих факторов, как-то: отсутствие утвержденных Требований по обеспечению транспортной безопасности, отсутствие установленных Тарифов на услуги по оценке уязвимости, отсутствие утвержденной методики оценки уязвимости - является самостоятельным препятствием для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.

Вывод органа Ространснадзора о том, что не проведена оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, в целом соответствует обстоятельствам, однако нарушений закона со стороны субъекта транспортной инфраструктуры, в данном случае не усматривается.

В пункте 4 оспариваемого Предписания отмечены нарушения статьи 9 Закона о транспортной безопасности и приказа Минтранса России от 11.02.2010 № 34 «Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств», которые, по мнению органа Ространснадзора, выразились в том, что в аэропорту «Домодедово» не разработан план обеспечения транспортной безопасности.

В указанной части оспариваемое Предписание не соответствует закону.

Согласно пункту 1 статьи 9 Закона о транспортной безопасности, субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.

Из данной нормы следует, что отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения его транспортной безопасности.

Отсутствие результата оценки уязвимости объекта обусловлено отсутствием правовых актов, принятие которых было предусмотрено Законом о транспортной безопасности и возложено на соответствующие государственные органы.

Таким образом, вывод органа Ространснадзора о том, что в аэропорту «Домодедово» не разработан План обеспечения транспортной безопасности, в целом соответствует обстоятельствам, однако суд не усматривает в данном случае нарушений закона со стороны субъекта транспортной инфраструктуры.

Суд принимает довод заявителей о том, что разработка Плана обеспечения транспортной безопасности не представляется возможной по причине отсутствия предусмотренного законом основания: результатов оценки уязвимости объекта; в свою очередь, как установлено судом, проведение оценки уязвимости оказалась невозможным вследствие отсутствия разработанных и утвержденных компетентными государственными органами правовых актов, принятие которых предусмотрено Законом о транспортной безопасности, что также не было опровергнуто представителем заинтересованного лица.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно тексту оспариваемого Предписания, оно адресовано «Директору аэропорта «Домодедово» И.А.Борисову».

ФИО7 является должностным лицом Компании «Эрпорт Менеджмент Компани Лимитед», которой в соответствии с пунктом 1 ст. 69 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» переданы функции единоличного исполнительного органа в организациях, осуществляющих деятельность в аэропорту «Домодедово», в частности в ЗАО «ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ», ЗАО «ДОМОДЕДОВО ЭРПОРТ АВИЭЙШН СЕКЬЮРИТИ» и других (представитель управляющей организации в указанных юридических лицах является управляющим директором).

Для координации деятельности управляющих директоров в структуре управляющей организации создана Дирекция аэропортового комплекса администрация аэропорта «Домодедово». Согласно пункту 4.3. Положения о Дирекцииаэропортового комплекса-администрации аэропорта «Домодедово», локальные правовые акты, а также приказы и распоряжения, издаваемые Директором аэропортового комплекса в пределах осуществляемых Дирекцией аэропортового комплекса функций, обязательны для исполнения всеми организациями аэропортового комплекса, в которых полномочия единоличного исполнительного органа переданы Компании «Эрпорт Менеджмент Компании Лимитед». Тем самым, в частности, обеспечивается выполнение требования пункта 9 Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (утверждены приказом Минтранса России от 28.11.2005 № 142) о подчинении службы безопасности аэропорта непосредственно руководителю администрации аэропорта.

В соответствии пунктом 1 ст. 69 Федерального закона от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» общество, полномочия единоличного исполнительного органа которого переданы управляющей организации, приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через управляющую организацию (это, в частности, касается заключения публичного договора на оценку уязвимости объекта транспортной инфраструктуры, как того требует пункт 2 статьи 5 Закона о транспортной безопасности). Таким образом, оспариваемое Предписание по существу возлагаем обязанности на Компанию «Эрпорт Менеджмент Компании Лимитед».

ЗАО «ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ» осуществляет аэропортовую деятельность по обеспечению обслуживания пассажиров и багажа в соответствии с Федеральнымиавиационными правилами «Сертификационные требования к юридическим лицам, осуществляющим аэропортовую деятельность по обеспечению обслуживания пассажиров, багажа, грузов и почты» (утверждены приказом Минтранса России от 23.06.2003 № 150) и имеет Сертификат на аэропортовую деятельность № ФАВТ А.02.01912, выданный Федеральным агентством воздушного транспорта 11.08.2010. Исходя из определений, данных в статье 1 Закона о транспортной безопасности, аэровокзал является объектом транспортной инфраструктуры, а эксплуатирующая его организация: ЗАО «ДОМОДЕДОВО ПЭССЕНДЖЕР ТЕРМИНАЛ» - является субъектом транспортной инфраструктуры, на которого распространяются доводы оспариваемого Предписания о неисполнении обязанностей в части категорирования, оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, а также разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры.

ЗАО «ДОМОДЕДОВО ЭРПОРТ АВИЭЙШН СЕКЬЮРИТИ» осуществляет деятельность по обеспечению авиационной безопасности на основании лицензии (серия АБ № 0907113), выданной Ространснадзором 19.12.2007, и выполняет Функцию службы авиационной безопасности аэропорта «Домодедово».

Деятельность ЗАО «ДОМОДЕДОВО ЭРПОРТ АВИЭЙШН СЕКЬЮРИТИ» удовлетворяет требованиям, предъявляемым при выдаче сертификата соответствия (см. пункт 2.1. Акта Счетной палаты Российской Федерации от 16.03.2011, по результатам контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования бюджетных средств, направляемых на обеспечение антитеррористической защищенности объектов транспортной инфраструктуры в рамках действующей системы безопасности на транспорте» в аэропорту «Домодедово»). Сертификат соответствия ЗАО «ДОМОДЕДОВО ЭРПОРТ АВИЭЙШН СЕКЬЮРИТИ» № ФАВТ А.07.00351 выдан Росавиацией 16.07.2010.

В соответствии со статьями 83-85 Воздушного кодекса Российской Федерации полномочия по осуществлению досмотра пассажиров и членов экипажей возложены на службу авиационной безопасности аэропорта с участием сотрудников органов внутренних дел. Оспариваемое Предписание устанавливает дополнительные обязанности в сфере деятельности. С учетом того, что в аэропорту «Домодедово» действует только одна служба авиационной безопасности, дополнительные обязанности применительно к досмотру лиц и имущества также, вытекающие из оспариваемого Предписания, ложатся на ЗАО «ДОМОДЕДОВО ЭРПОРТ АВИЭЙШН СЕКЬЮРИТИ» - следовательно, интересы данного юридического лица затрагиваются оспариваемым Предписанием.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности по указанным основаниям, в связи с чем подлежит признанию недействительным полностью и в соответствии с пунктом 8 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не подлежащим применению с момента вынесения судом настоящего решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176, 180-181, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным, не подлежащим применению и отменить предписание № ЮЦ-42-1/9/006, вынесенное должностным лицом Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Ространснадзора 27.01.2011 Директору аэропорта «Домодедово».

Решение может быть обжаловано в Десятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца.

Судья Н.А.Панкратьева