Гражданский кодекс часть 1

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Центральному Федеральному округу (ОГРН.1055013005640)

об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении

при участии в судебном заседании: согласно протоколу судебного заседания от 10.01.2017г.

УСТАНОВИЛ:

Управление культуры, физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики Администрации города Долгопрудного (далее – заявитель, управление) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Центральному Федеральному округу (далее – административный орган, Ространснадзор) о признании незаконным и отмене постановления от 14.11.2016 № 0023/1000/0967, которым заявитель привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 11.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

В обоснование заявленных требований общество указывает, что согласование градостроительной документации получено от аэропорта, вина застройщика в совершенном деянии не доказана, срок давности привлечения к административной ответственности истек, размер административно штрафа является существенным для муниципального учреждения.

Представитель административного органа возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, объективно и всесторонне исследовав материалы дела, установив обстоятельства спора в полном объёме, суд приходит к выводу, что заявленные требования подлежат удовлетворению в части по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судом, сотрудниками Прокуратуры города Долгопрудного в ходе осуществления надзорной деятельности установлено, что на улице Парковой в городе Долгопрудном ведется строительство Физкультурно-оздоровительного центра с плавательным бассейном, расположенного на приаэродромной территории аэропорта Шереметьево в 5,5 км. от него.

В ходе проверки выявлен факт ведения управлением строительства объекта в отсутствие документа, подтверждающего согласование с собственником аэродрома.

В связи с выявленными нарушениями статьи 46, части 1 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации в отношении заявителя вынесено Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 11.10.2016г.

Постановлением о назначении административного наказания от 14.11.2016 №0023/1000/0967, вынесенным в присутствии представителя ФИО1, действующего по доверенности б/н от 03.11.2016г., управление признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 11.4 КоАП РФ, и ему назначен штраф в размере 300 000 рублей.

Не согласившись с постановлением по делу об административном правонарушении, общество обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным и отмене.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значения для дела.

Проверив порядок привлечения заявителя к административной ответственности, суд считает, что положения статей 4.5, 28.2, 25.1, 29.7 КоАП РФ соблюдены административным органом.

Нарушений процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, которые могут являться в силу основанием для отмены оспариваемого постановления согласно пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», судом не установлено и о таковых управлением не заявлялось.

В силу части 2 статьи 11.4 КоАП РФ нарушение правил использования воздушного пространства лицами, не наделенными в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом правонарушения являются охраняемые законом отношения в сфере обеспечения авиационной безопасности.

Объективную сторону составляют действия (бездействие), в результате которых нарушаются правила использования воздушного пространства.

Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 № 138.

В качестве объективной стороны правонарушения обществу вменяется нарушение пунктов статьи 46, части 1 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ), пункта 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации (далее – Федеральные правила).

Статьей 15 ВК РФ установлено, что структура воздушного пространства включает в себя зоны, районы и маршруты обслуживания воздушного движения (воздушные трассы, местные воздушные линии и тому подобное), районы аэродромов и аэроузлов, специальные зоны и маршруты полетов воздушных судов, запретные зоны, опасные зоны (районы полигонов, взрывных работ и тому подобное), зоны ограничений полетов воздушных судов и другие установленные для осуществления деятельности в воздушном пространстве элементы структуры воздушного пространства. Структура воздушного пространства утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 46 ВК РФ проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома.

Согласно пункту 1 статьи 47 ВК РФ размещение в районе аэродрома зданий, сооружений, линий связи, линий электропередачи, радиотехнических и других объектов, которые могут угрожать безопасности полетов воздушных судов или создавать помехи в работе радиотехнического оборудования, устанавливаемого на аэродроме, должно быть согласовано с собственником аэродрома и осуществляться в соответствии с воздушным законодательством Российской Федерации.

В пункте 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации предусмотрено, что в пределах приаэродромной территории запрещается проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов без согласования со старшим авиационным начальником аэродрома.

Однако, Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2014 года №АКПИ13-1080 абзац третий пункта 58 Федеральных правил в части, предусматривающей необходимость согласования проектирования, строительства и развития городских и сельских поселений, а также строительства и реконструкции промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов со старшим авиационным начальником аэродрома, признан недействующим.

Как разъяснено в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 06 мая 2015 года по делу № А41-4226/14 Воздушным кодексом РФ предусмотрена непосредственная обязанность получать согласование на подобное строительство у собственника аэродрома, которое по существу представляет собой специальное разрешение и носит обязательный характер согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 октября 2011 года № 6474/11.

Из материалов дела видно, что весь имущественный комплекс, составляющий аэродром Шереметьево принадлежит Российской Федерации и арендуется АО «Международный аэропорт «Шереметьево.

В то же время, в силу пунктов 1 и 5.2 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 396, Федеральное агентство воздушного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в сфере воздушного транспорта.

Согласно Решения Росавиации от 30.06.2014 № АН1.04-2214 согласование проектирования, строительства объектов в пределах приаэродромной территории аэропортов поручено руководителям территориальных органов Росавиации.

Таким образом, согласование строительства должно осуществляться единственным уполномоченным лицом - собственником аэродрома, от имени которого названные вопросы решает МТУ Росавиации.

В ходе рассмотрения административного дела Решение МТУ Росавиации о согласовании строительства Физкультурно-оздоровительного центра в приаэродромной территории представлено не было.

Субъектами вменяемого правонарушения являются лица, осуществляющие пользование воздушным пространством, под которым понимается деятельность, в процессе которой осуществляется перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и т.п.), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения.

Исходя из смысла названной нормы права управление, являющееся застройщиком капитального объекта в приаэродромной территории, которое может повлиять на работу курсоглиссадных систем и безопасность полетов в аэропорту Шереметьево, являлось надлежащим субъектом вменяемого правонарушения.

Частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Субъективная сторона правонарушения заключается в том, что управление, имея возможность до начала строительства получить согласование у собственника аэродрома, таких мер не предприняло.

Несмотря на то, что земельный участок, соответствующий на местности зоне «Г» акустического влияния от деятельности авиационного транспорта АО «Международный аэропорт Шереметьево», в установленном порядке не поставлен на кадастровый учет, суд не может не принимать во внимание, что фактически границы указанной зоны с особыми условиями использования аэропортом определены и согласованы с Роспотребнадзором (Экспертное заключение ФГУН ФНЦ им. Ф.Ф. Эрисмана Роспотребнадзора, от 09.03.2010 №03-В/12, письмо Роспотребнадзора от 07.04.2010 № 01/5149-10-27), а непосредственная близость объекта капитального строительства к Международному аэропорту «Шереметьево» (на расстоянии 5,5 км) сама по себе свидетельствовала о его нахождении в приаэродромной территории.

Вопреки доводам заявителя письмом от 15.03.2010 № 2/11-71 ОАО «Международный аэропорт Шереметьево» лишь поясняло заместителю Главы Администрации г. Долгопрудного о нахождении проекта «Зоны санитарных разрывов в районе Международного аэропорта Шереметьево» на согласовании Роспотребнадзора, однако не согласовывало строительство объекта с учетом его высотности и безопасности полетов.

Требования о необходимости получения согласования строительства капитального объекта в приаэродромной территории установлены в Воздушном кодексе Российской Федерации, который был официально опубликован и подлежал обязательному соблюдению всеми юридическими и физическими лицами – участниками градостроительного процесса – вне зависимости от действий (бездействия) уполномоченных на выдачу разрешения на строительство объекта органов.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о наличии в деянии управления события и состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 11.4 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Осуществление строительства объекта в отсутствие согласования с собственником аэродрома, а в дальнейшем его эксплуатация в таком виде (то есть «размещение здания» в приаэродромной территории – пункт 1 статьи 47 ВК РФ), является длящимся процессом, представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на хозяйствующий субъект действующим законодательством.

Из материалов дела видно, что правонарушение выявлено Прокуратурой города Долгопрудного в ходе проведенной проверки 15.09.2016г., о чем составлен Акт проверки от 15.09.2016г., следовательно, 2-х месячный срок для привлечения к административной ответственности истекал только 16.11.2016г.

Вышеизложенная правовая позиция нашла свое отражение в Постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 11 марта 2014 года по делу № А41-53026/13, Постановлении Федерального Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 21 мая 2013 года по делу № А51-24373/2012, Постановлении Федерального Арбитражного Суда Северо-Кавказского округа от 25 апреля 2013 года по делу № А63-12730/2012.

В силу части 2 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Согласно оспариваемого постановления от 14.11.2016 № 0023/1000/0967 в ходе рассмотрения административного дела административным органом обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, не установлены, в связи с чем, административное наказание назначено заявителю в минимальном размере – в размере 300 000 рублей.

Между тем, суд полагает возможным с учетом правовой позиции, изложенной в Постановлениях Конституционного суда Российской Федерации от 17.01.2013 № 1-П и от 25.02.2014 № 4-П, а также положений статьи 4.1 КоАП РФ, снизить размер назначенного наказания ниже низшего предела.

В соответствии с правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 25.02.2014 № 4-П, положения КоАП РФ, устанавливающие минимальные размеры административных штрафов, применяемых в отношении юридических лиц, совершивших предусмотренные ими административные правонарушения, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования эти законоположения во взаимосвязи с закрепленными данным Кодексом общими правилами применения административных наказаний не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией (сто тысяч рублей и более), и тем самым не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

Впредь до внесения в КоАП РФ надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 7.3, частью 1 статьи 9.1, частью 1 статьи 14.43, частью 2 статьи 15.19, частями 2 и 5 статьи 15.23.1 и статьей 19.7.3 КоАП Российской Федерации, а равно за совершение других административных правонарушений, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, если наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица.

Принимая во внимание, что до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений возможность снижения минимального размера административного штрафа законодательно не установлена, и учитывая особую роль суда как независимого и беспристрастного арбитра и вместе с тем наиболее компетентного в сфере определения правовой справедливости органа государственной власти, Конституционный Суд Российской Федерации полагает, что принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией, допускается только в исключительных случаях и только в судебном порядке. Если же административное наказание за совершение административного правонарушения было назначено иным компетентным органом, должностным лицом, суд (безотносительно к законодательному регулированию пределов его полномочий при судебном обжаловании решений о применении мер административной ответственности), рассмотрев соответствующее заявление юридического лица, также не лишен возможности снизить размер ранее назначенного ему административного штрафа.

При этом, Конституционный суд Российской Федерации постановил, что впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, может быть снижен судом ниже низшего предела, предусмотренного для юридических лиц соответствующей административной санкцией, на основе требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении.

Возможность снижения административного штрафа ниже низшего предела предусмотрена частями 3.2 и 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ.

В ходе рассмотрения дела установлено, что заявитель является органом Администрации города Долгопрудного и находится в подчинении заместителя руководителя администрации по социальной сфере.

Основными задачами Управления культуры, физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики Администрации г. Долгопрудного являются решение вопросов местного значения в сфере культуры, физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики на территории городского округа Долгопрудный, отнесенных к компетенции городского округа Долгопрудный законодательством Российской Федерации, законодательством Московской области, муниципальными правовыми актами городского округа Долгопрудный, создание условий для досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов, организация и осуществление мероприятий по работе с молодежью, направленных на создание условий и возможностей для успешной социализации, и эффективной самореализации молодежи, для развития ее потенциала в интересах России, включение молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества, организация обеспечения условий для развития на территории г. Долгопрудного физической культуры, массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек г. Долгопрудного, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности г. Долгопрудного, по охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории г. Долгопрудного, организация деятельности подведомственных учреждений в сфере дополнительного образования детей в сфере культуры и спорта на территории города Долгопрудного, организация подготовки и переподготовки кадров, квалификационная аттестация работников подведомственных учреждений, методическое обеспечение культурной и спортивной деятельности, молодежной политики.

Организационно-правовая форма управления – муниципальное бюджетное учреждение города Долгопрудного.

При этом, суд учитывает финансовое положение юридического лица, отсутствие достаточных денежных средств и иного имущества для погашения задолженности по штрафу и приходит к выводу о необходимости изменения постановления по делу об административном правонарушении в части назначенного наказания путем снижения административного штрафа по нему до 150 000 рублей.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Руководствуясь статьями 167-170, 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

заявленные требования удовлетворить частично.

Постановление о назначении административного наказания от 14.11.2016 №0023/1000/0967, вынесенное Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Центральному Федеральному округу в отношении Управления культуры, физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики Администрации города Долгопрудного, изменить в части назначенного наказания, заменив административный штраф в размере 300 000 (трехсот тысяч) рублей на административный штраф в размере 150 000 (ста пятидесяти тысяч) рублей.

В части требования о признании незаконным и отмене названного постановления в полном объеме в удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в Десятый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней.

Судья А.А. Обарчук