Гражданский кодекс часть 1

Судья Арбитражного суда Мурманской области Фокина О.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Холодковой Ю.С., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации «Апатитский» (ул. Космонавтов, д. 16, г. Апатиты, Мурманская обл.; ОГРН 1075101000017, ИНН 5101110400) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области (ул. Карла Маркса, д. 7, г. Мурманск; пр-кт Ленина, д. 75, г. Мурманск; ОГРН 1045100173513, ИНН 5190127749) о признании недействительными пунктов 5, 7 предписания № 44 от 04.12.2015, при участии в судебном заседании: от заявителя – Кузьминой С.Н. (доверенность от 30.12.2015 № 46/17661); от ответчика – Хохлова С.А. (доверенность от 12.01.2016 № 34),

установил:

Межмуниципальный отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации «Апатитский» (далее – МО МВД России «Апатитский», Отдел, заявитель) обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области (далее – ТУ Росфиннадзора в Мурманской области, Управление, ответчик) № 44 от 04.12.2015 в части пунктов 5, 7.

Заявление мотивировано тем, что издание приказа об изменении размера надбавки за стаж службы (выслуги лет) в отличие от случаев установления такой надбавки впервые не требуется, а изменение размера надбавки с соблюдением положений части 7 статьи 2 Федерального закона № 247-ФЗ (в отношении сотрудников), пункта 3.1. приложения № 4 Приказа МВД России от 27.08.2008 № 751 (в отношении гражданского персонала) не является нарушением.

Ответчик в отзыве на заявление с требованием не согласился, указав на законность оспариваемых пунктов предписания № 44 от 04.12.2015. Полагает, что позиция заявителя складывается на неправильном толковании действующих норм и положений.

Представители сторон в судебном заседании поддержали позиции по основаниям, изложенным в заявлении и отзыве на заявление.

Как следует из материалов дела, ТУ Росфиннадзора в Мурманской области на основании приказа от 02.09.2015 № 117, в соответствии с Планом контрольной работы ТУ Росфиннадзора в Мурманской области на 2015 год в отношении МО МВД России «Апатитский» проведена выездная плановая ревизия (проверка) за 2014 год.

Результаты проверки оформлены актом от 03.11.2015, на основании которого вынесено предписание от 04.12.2015 № 44, в котором указаны, в том числе следующие нарушения, выявленные в ходе проверки:

- неправомерное использование средств федерального бюджета, выразившееся в переплате денежного довольствия в результате начисления надбавки за выслугу лет сотрудникам без правового основания (решения комиссии по пересчету стажа службы и соответствующего приказа начальника Учреждения) в общей сумме 495 160 руб. 02 коп. Нарушены: абзац 2 статьи 70, части 3-4 статьи 219 Бюджетного кодекса РФ, часть 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пункт 7 Инструкции № 157н, пункты 5, 9 Порядка организации в органах внутренних дел Российской Федерации работы по исчислению стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу) лет, утвержденного приказом МВД Российской Федерации от 15.10.2013 № 841, (пункт 5 предписания);

- неправомерное использование бюджетных средств, выразившееся в переплате заработной платы в результате начисления надбавки за выслугу лет работникам без правового основания (решения комиссии по пересчету стажа службы и соответствующего приказа начальника Учреждения) в общей сумме 20 816 руб. 05 коп., в связи с переплатой заработной платы допущено излишнее начисление и перечисление страховых взносов во внебюджетные фонды в сумме 6 286 руб. 45 коп. Нарушены: абзац 2 статьи 70 Бюджетного кодекса РФ, часть 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», пункт 7 Инструкции № 157н, пункты 5, 9 Порядка организации в органах внутренних дел Российской Федерации работы по исчислению стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу) лет, утвержденного приказом МВД Российской Федерации от 15.10.2013 № 841, (пункт 7 предписания).

Предписанием от 04.12.2015 № 44 МО МВД России «Апатитский» предписано устранить нарушения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе оформить правовые основания для исчисления (перерасчета) стажа службы (выслуги лет) по произведенным выплатам сотрудникам и работникам Учреждения в соответствии с пунктами 5, 9 Порядка организации в органах внутренних дел Российской Федерации работы по исчислению стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу) лет, утвержденного приказом МВД Российской Федерации от 15.10.2013 № 841, в размере 456 473 руб. 07 коп. При отсутствии оснований для выплат, принять меры к возмещению сотрудниками (работниками) и перечислению в доход федерального бюджета суммы неправомерно начисленной надбавки за выслугу лет.

Не согласившись с указанным предписанием в части пунктов 5, 7 Отдел обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы сторон, суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями статьи 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Статьей 198 АПК РФ предусмотрено право граждан, организаций и иных лиц на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если данные лица полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Как указано в абзаце 4 части 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, государственные (муниципальные) учреждения.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (часть 2 статьи 266.1 БК РФ).

Согласно части 1 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (часть 2 статьи 269.2 БК РФ).

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций (часть 3 статьи 269.2 БК РФ).

В силу частей 1, 2 статьи 270.2 БК РФ (в редакции, действовавшей в спорный период) в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

В соответствии с частью 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Из пунктов 5, 7 предписания от 04.12.2015 № 44 следует, что фактическим основанием для выводов Управления о неправомерности использования Отделом средств федерального бюджета послужило начисление надбавок за выслугу лет сотрудникам и работникам МО МВД России «Апатитский» без правового основания – решения комиссии по пересчету стажа службы, приказа начальника. Относительно правомерности начисления надбавок (в том числе размера выплат, правильности расчетов) ответчиком нарушений не выявлено.

В соответствии с частью 7 статьи 2 Федерального закона от 19.07.2011 № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) устанавливается в следующих размерах при стаже службы (выслуге):

- от 2 до 5 лет - 10 процентов;

- от 5 до 10 лет - 15 процентов;

- от 10 до 15 лет - 20 процентов;

- от 15 до 20 лет - 25 процентов;

- от 20 до 25 лет - 30 процентов;

- 25 лет и более - 40 процентов.

Таким образом, ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) устанавливается в процентном соотношении к окладу денежного содержания в зависимости от стажа службы (выслуги лет).

Порядок исчисления стажа службы (выслуги лет) для выплаты вышеуказанной ежемесячной надбавки определяется Правилами исчисления стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу месячного денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) сотрудникам органов внутренних дел РФ, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 27.12.2011 № 1158 "О порядке исчисления стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу месячного денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 4 указанных Правил порядок организации работы по исчислению стажа службы (выслуги лет) определяется руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти, в которых проходят службу сотрудники.

Так, Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 15.10.2013 № 841 утвержден Порядок организации в органах внутренних дел Российской Федерации работы по исчислению стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) (далее – Порядок).

Согласно пункту 1 Порядка исчисление стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) осуществляется:

1) центральной аттестационной комиссией МВД в отношении: сотрудников ОВД, замещающих должности высшего начальствующего состава; сотрудников ОВД, замещающих должности, назначение на которые осуществляется министром внутренних дел;

2) комиссиями подразделений центрального аппарата МВД, территориальных органов подразделений центрального аппарата МВД России, образовательных, научно-исследовательских, медико-санитарных и санаторно-курортных организаций системы МВД России, окружных управлений материально-технического снабжения системы МВД России, а также иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации, в отношении: сотрудников органов, организаций, подразделений МВД России (за исключением сотрудников, указанных в подпункте 1.1 настоящего Порядка), пенсионеров МВД России, состоящих на пенсионном учете в органах, организациях, подразделениях МВД России.

Комиссии органов, организаций, подразделений МВД создаются правовыми актами руководителей (начальников) органов, организаций, подразделений МВД в составе председателя, заместителя председателя, иных членов комиссии и секретаря, назначаемого из числа членов комиссии. В состав комиссии включаются сотрудники кадрового, правового (юридического), финансового подразделений органов, организаций, подразделений МВД (пункт 3 Порядка).

Кадровое подразделение органа, организации, подразделения МВД России в течение тридцати дней с момента возникновения основания для исчисления (пересчета) стажа службы (выслуги лет) для выплаты надбавки осуществляет подготовку документов для исчисления (пересчета) комиссией стажа службы (выслуги лет) для выплаты надбавки. Решение комиссии оформляется заключением, которое составляется в одном экземпляре и в течение трех рабочих дней передается в кадровое подразделение. В свою очередь, кадровое подразделение в течение трех рабочих дней со дня поступления заключения знакомит с ним сотрудника под расписку. На основании заключения издается приказ об установлении стажа службы (выслуги лет) для выплаты надбавки. Приказ и заключение кадровым подразделением приобщаются к личному делу сотрудника (пункты 5, 7, 8, 9, 10 Порядка).

Исходя из содержания пункта 11 Порядка следует, что пересчет стажа службы (выслуги лет) производится соответствующей комиссией в случае возникновения новых и (или) обнаружения ранее неизвестных обстоятельств, влияющих на уже установленный стаж службы (выслуги лет).

Проанализировав вышеуказанные положения, суд приходит к выводу о том, что при исчислении стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) принятие комиссией территориального органа МВД России соответствующего решения и оформление его в виде заключения, а также издание руководителем (начальником) подразделения МВД России соответствующего приказа требуется в любом случае, вне зависимости от того устанавливается ли данная надбавка впервые либо изменяется в связи пересчетом стажа службы (выслуги лет) по достижению определенного установленного законом срока.

Аналогичный порядок назначения процентной надбавки за выслугу лет (в части издания соответствующего приказа) установлен и в отношении гражданского персонала подразделений систем МВД России.

Так, Приказом МВД России от 27.08.2008 № 751 "О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 года № 583» установлен Порядок и размер выплат стимулирующего характера гражданскому персоналу воинских частей, учреждений и подразделений системы МВД России.

Согласно Приложению № 4 к данному Приказу, к видам выплат стимулирующего характера относятся: выплаты за интенсивность и высокие результаты работы; выплаты за качество выполняемых работ; выплаты за стаж непрерывной работы, выслуги лет; премиальные выплаты по итогам работы.

Размеры ежемесячной процентной надбавки за непрерывную работу (выслугу лет) в системе МВД России установлены пунктом 3.1 Приложения № 4 к Приказу МВД РФ от 27.08.2008 № 751.

При этом данным пунктом установлено, что назначение процентной надбавки производится на основании приказа руководителя по представлению комиссии по установлению стажа работы, т.е. наличие приказа необходимо при назначении каждой процентной надбавки. Каких-либо исключений указанные положения законодательства не содержат.

Публикации в ведомственных журналах, на которые ссылается заявитель, не могут быть приняты судом, поскольку по своему содержанию носят рекомендательный характер.

Вместе с тем, заявленные Отделом требования подлежат удовлетворению в связи со следующим.

Как указывалось выше, в силу статьи 270.2 БК РФ орган государственного финансового контроля вправе выдать субъекту бюджетных правоотношений предписание лишь в случае установления в его действиях (бездействии) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Из смысла пункта 108 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного Приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н, следует вывод о том, что на основании результатов проверки руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к исполнению должностными лицами проверенной организации предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения. Таким образом, по смыслу нормы части 1 статьи 306.1 БК РФ, к бюджетными нарушениями, при наличии которых органом государственного финансового контроля может быть выдано предписание, относятся лишь правонарушения, указанные в главе 30 БК РФ. Перечень таких правонарушений является исчерпывающим. К ним относятся нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Какого-либо иного понятия нарушения бюджетного законодательства или бюджетного нарушения БК РФ не содержит. Квалифицировать же те или иные действия (бездействие) субъекта бюджетных отношений как нарушение бюджетного законодательства произвольно, то есть, игнорируя положения глав 29-30 БК РФ, орган государственного финансового контроля не вправе. Следовательно, предписание органа государственного финансового контроля может быть выдано лишь в случае установления в действиях (бездействии) субъекта бюджетных правоотношений какого-либо бюджетного нарушения из перечня, предусмотренного главой 30 БК РФ.

Таким образом, заинтересованное лицо уполномочено на выдачу по итогам проверки обязательного для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений только бюджетного законодательства. Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства и т.п.), не входит в полномочия Управления.

Оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные доказательства, суд считает, что выявленные в ходе проверки нарушения, указанные в оспариваемом предписании в той части, в которой они оспариваются заявителем, не являются нарушениями бюджетного законодательства.

В данном случае, Управление, установив нарушение Отделом положений Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н, и Порядка организации в органах внутренних дел Российской Федерации работы по исчислению стажа службы (выслуги лет) для выплаты ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу) лет, утвержденного приказом МВД Российской Федерации от 15.10.2013 № 841, не доказало, что произведенные выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

Указанные нормативные правовые акты не регулируют бюджетные правоотношения в смысле, придаваемом им статьей 1 БК РФ, и их неисполнение либо ненадлежащее исполнение не являются нарушениями бюджетного законодательства.

При таких обстоятельствах, суд считает, что оспариваемые пункты предписания не соответствуют действующему законодательству, нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем данное предписание в силу части 2 статьи 201 АПК РФ подлежит в оспариваемой части признанию недействительным.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Мурманской области

решил:

признать недействительным как несоответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области от 04.12.2015 № 44 в части пунктов 5, 7.

Обязать Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации «Апатитский».

На решение может быть подана апелляционная жалоба в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месяца со дня его принятия.

Судья Фокина О.С.