Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Мурманской области в составе судьи Варфоломеева С.Б., рассмотрев в порядке упрощённого производства заявления (ходатайства) федерального казённого предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» и Министерства обороны Российской Федерации о составлении мотивированного решения по делу № А42-10822/2019

установил:

в порядке упрощённого производства было рассмотрено заявление федерального казённого предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» (место нахождения: 119019, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>; далее – Предприятие, заявитель) к Министерству обороны Российской Федерации (место нахождения: 119160, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>) в лице 182 отдела государственного архитектурно-строительного надзора (место нахождения: 184606, <...>; далее – Отдел, административный орган, ответчик) о признании незаконным и отмене постановления Отдела от 08.10.2019 № 182/2019/58 о привлечении Предприятия к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде наложения штрафа в сумме 100.000 руб. за нарушения требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации.

В обоснование заявленных требований Предприятие считает, что в его действиях отсутствует состав оспариваемого правонарушения, так как не является субъектом оспариваемой ответственности и не ответственно за качество спорного объекта капитального строительства. Одновременно заявитель полагает, что административный орган мог наложить на Предприятие ниже низшего предела штраф.

Ответчик, согласно письменному отзыву на заявление (л.д.64-66), с требованиями Предприятия не согласен и полагает, что в их удовлетворении следует отказать, так как факт отсутствия строительного контроля при строительстве объекта капитального строительства подтверждается материалами административного дела, за что Предприятие также ответственно; размер штрафа соразмерен допущенным нарушениям.

Дело рассмотрено в порядке упрощённого производства на основании статей 226-229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). Оснований, перечисленных в статье 227 названного Кодекса, препятствующих рассмотрению дела в порядке упрощённого производства, судом не установлено.

25.12.2019 вынесена резолютивная часть решения о признании незаконным и отмене постановления Отдела от 08.10.2019 № 182/2019/58 в части наложения административного штрафа в сумме, превышающей 50.000 руб. (л.д.178, 179). 30.12.2019 от заявителя и ответчика поступили заявления (ходатайства) о составлении мотивированного решения.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании приказа от 10.07.2019 № 168 и программы проверок (л.д.82-84, 85-87) Отделом в период с 08.08.2018 по 21.08.2018 проведена выездная проверка исполнения Предприятием строительного законодательства при строительстве объекта капитального строительства «Строительство зон хранения №№ 1, 2, 4 войсковой части 63976» в городе Североморске Мурманской области. Результаты проверки оформлены актом от 21.08.2019 № 116/1 с применением средств фотофиксации (л.д.93-97, 98-102).

В ходе данного контрольного мероприятия установлено, что строительство названного объекта осуществляется Министерством обороны в рамках государственного контракта от 04.08.2015 № ДС-2/5-ХР-1,2,4, пунктом 2.5 которого функции и полномочия государственного заказчика (Министерства обороны) переданы Предприятию, а генеральным подрядчиком по данному контракту является федеральное государственное унитарное предприятие «Спецстройинжиниринг при Федеральном агентстве специального строительства» (л.д.122-129).

Однако строительные работы на рассматриваемом объекте капитального строительства выполнены при отсутствии строительного контроля. В частности, работы по монтажу труб не были освидетельствованы, так как акты освидетельствования скрытых работ от 24.04.2018 №№ 4 ТР 2.11, 6 ТР 2.11, от 25.04.2018 № 2-ТР2.11 не подписаны (л.д.111, 112, 114, 115, 116, 117), сразу осуществив обратную засыпку траншеи после укладки труб, о чём свидетельствует акт от 26.04.2018 № ВП-2-11-003 (л.д.119-121).

Установив данные обстоятельства, Отделом в отношении Предприятия как выполняющего функции заказчика составлен протокол № 182/2019/58 от 12.09.2019 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ (л.д.74-76), по результатам рассмотрения которого принято постановление от 08.10.2019 № 182/2019/58 о привлечении Предприятия к ответственности в соответствии с указанной нормой в виде наложения административного штрафа в сумме 100.000 руб. (л.д.28-33, 158-163).

Не оспаривая самих фактов вышеперечисленных нарушений, однако, полагая, что данное постановление не основано на законе, Предприятие обратилось в арбитражный суд с требованием об его отмене.

Согласно части 1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт регулируется названным Кодексом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее – лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда. Лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несёт ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации и (или) информационной модели (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями названного Кодекса).

В пункте 16 статьи 1 ГрК РФ указано, что застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. Застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику.

В свою очередь, из пункта 22 статьи 1 ГрК РФ следует, что технический заказчик – юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе объектов капитального строительства, подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности.

В рамках приведённых понятий согласно пунктам 2.5, 2.6, 7.1.1-7.1.6, 7.1.15 вышеупомянутого государственного контракта от 04.08.2015 № ДС-2/5-ХР-1,2,4 государственный заказчик (Министерство обороны) в целях обеспечения выполнения работ, осуществления контроля и надзора за производством строительных работ и принятия от его имени решений во взаимоотношениях с генподрядчиком передал исполнение части своих функций, определённых в разделе 7 контракта, Предприятию (заказчик). При осуществлении прав и обязанностей по контракту, за исключением обязанности по финансированию и оплате работ, заказчик (Предприятие) действует от имени государственного заказчика. Заказчик (Предприятие) осуществляет контроль за принимаемыми генподрядчиком техническими и инженерными решениями; принимает от генподрядчика разработанную им или его субподрядчиками (третьими лицами) документацию; осуществляет приёмку выполненных генподрядчиком проектно-изыскательских работ в течение десяти рабочих дней со дня получения разработанной документации; после приёмки проектно-изыскательских работ направляет генподрядчику подписанный акт о приёмке выполненных проектно-изыскательских работ или мотивированный отказ от их приёмки, который должен содержать перечень необходимых доработок; осуществляет контроль и технический надзор за выполнением строительно-монтажных работ (объёмами, качеством, стоимостью и сроками выполнения работ), используя при этом качественные критерии, заложенные в существующих в Российской Федерации строительных нормах и правилах, технических условиях и стандартах, применяемых в строительстве, условиям контракта; осуществляет контроль за ходом работ по авторскому надзору, а также приёмку таких работ; принимает и проверяет стоимость и качество строительно-монтажных работ, выполненных генподрядчиком при наличии исполнительной документации, представляемой генподрядчиком, на предъявляемый к приёмке объём работ.

При этом данные положения госконтракта согласуются с Уставом федерального казённого предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации», утверждённого Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.03.2008 № 290-р (л.д.45-56), где названное Предприятие создано в целях выполнения работ и оказания услуг в сфере проектирования, строительства и организации строительства объектов для нужд обороны и безопасности государства (пункт 1 здесь и далее в редакции Распоряжения Правительства Российской Федерации от 29.06.2011 № 1119-р; л.д.57-62).

Целью деятельности Предприятия является выполнение работ и оказание услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования, организации строительства объектов для нужд обороны и безопасности государства (пункт 10).

Для достижения указанной цели Предприятие в установленном законодательством Российской Федерации порядке осуществляет в числе прочего обеспечение проектно-сметной и разрешительной документации в отношении строительства и капитального ремонта объектов, в том числе объектов государственного оборонного заказа, выполнение работ по предпроектной подготовке, проектированию и организации строительства объектов, организацию проектных, изыскательских, исследовательских, природоохранных, строительных, ремонтных, монтажных и иных работ, определение порядка и условий строительства; контроль за исполнением государственных контрактов на выполнение работ по капитальному строительству и капитальному ремонту (подпункты «в», «д» пункта 11).

Предприятие вправе в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе выступать застройщиком, заказчиком, исполнителем работ и услуг в сфере предпроектной подготовки, проектирования и организации строительства (подпункт «д» пункта 12).

Таким образом, суд приходит к выводу, что Предприятие в смысле вышеприведённых градостроительных понятий, уставных положений и фактических обстоятельств является техническим заказчиком и одновременно застройщиком выявленного объекта капитального строительства «Строительство зон хранения №№ 1, 2, 4 войсковой части 63976» в городе Североморске Мурманской области.

Вместе с тем, проверкой Отдела установлено, что Предприятием допущено строительство названного объекта без строительного контроля, что подтверждается отсутствием освидетельствования работ по монтажу водопропускных труб, выразившееся в отсутствии подписей должностных лиц Предприятия в актах освидетельствования скрытых работ от 24.04.2018 №№ 4 ТР 2.11, 6 ТР 2.11, от 25.04.2018 № 2-ТР2.11, а равно не отрицается заявителем.

Строительный контроль в соответствии с частью 2 статьи 53 ГрК РФ проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Частью 6 статьи 52 ГрК РФ помимо прочего также закреплено, что лицо, осуществляющее строительство, обязано проводить строительный контроль, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.

Порядок проведения строительного контроля установлен в Положении о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утверждённом Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 468 в развитие части 8 статьи 53 ГрК РФ.

Из пункта 12 названного Положения следует, что проведение контрольного мероприятия и его результаты фиксируются путём составления акта. Сведения о проведённых контрольных мероприятиях и их результатах отражаются в общем журнале работ с приложением к нему соответствующих актов. Акты, составленные по результатам контрольных мероприятий, проводимых совместно подрядчиком и заказчиком, составляются в двух экземплярах и подписываются их представителями.

При этом перечень контрольных мероприятий, осуществляемых заказчиком, определён пунктом 6 этого же Положения.

Так, подпункт «г» пункта 6 рассматриваемого Положения под таким мероприятием понимает совместно с подрядчиком освидетельствование скрытых работ и промежуточная приёмка возведённых строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения;

При этом в силу пункта 10 этого же Положения до завершения процедуры освидетельствования скрытых работ выполнение последующих работ запрещается.

Приведённые положения законодателя также согласуются с требованиями проектной документации спорного объекта капитального строительства, а именно листа 66 проекта 2/5-ХР-1,2,4-I,II,III-ПОС.ПЗ, обязывающий заказчика осуществлять строительный контроль в соответствии с действующим законодательством в виде контроля и надзора заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, СП 48.13330.2011, пункт 7.3 (л.д.105, 106).

В свою очередь, пункт 4.4 Свода правил 48.13330.2011 «Организация строительства» также относит обеспечение строительного контроля застройщика (заказчика) к его базовым функциям. При этом в пункте 7.3 данного нормативного акта под строительным контролем заказчика в числе прочего понимается оценка (совместно с лицом, осуществляющим строительство) соответствия выполненных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, подписание двухсторонних актов, подтверждающих соответствие; контроль за выполнением лицом, осуществляющим строительство, требования о недопустимости выполнения последующих работ до подписания указанных актов.

Между тем в данном случае строительный контроль на объекте Предприятием не ведётся, поскольку работы по монтажу водопропускных труб Предприятием приняты не были. При этом, несмотря на отсутствие результатов освидетельствования работ по установке труб, Предприятием, вопреки вышеприведённым требованиям пункта 10 Положения и пункта 7.3 СП 48.13330.2011, были освидетельствованы по акту от 26.04.2018 № ВП-2-11-003 последующие работы по обратной засыпке траншеи после укладки труб.

За нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), предусмотрена административная ответственность частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Тем самым, суд считает, что Предприятие является надлежащим субъектом ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Ссылка заявителя на пункт 2.5 спорного госконтракта, согласно которому ответственность за действия и (или) бездействие заказчика (Предприятия) при осуществлении им функций государственного заказчика несёт государственный заказчик (Министерство обороны), неприменима к настоящему делу, поскольку регулирует лишь гражданско-правовые отношения сторон по контракту, тогда как предметом настоящего дела являются административные правоотношения. В любом случае, необходимо отметить, что императивно установленные обязанности (по закону) не могут быть диспозитивно изменены участниками гражданско-правовой сделки, в противном случае, такое условие сделки будет являться ничтожным, как противоречащее закону.

Таким образом, суд усматривает в действиях (бездействии) Предприятия событие и состав правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении составлен в пределах срока давности; оспариваемое постановление вынесено полномочным лицом, в пределах срока давности с соблюдением установленного порядка привлечения к ответственности; каких-либо процессуальных нарушений, допущенных административным органом при привлечении Предприятия к административной ответственности, судом не установлено; обстоятельств, свидетельствующих о наличии предусмотренных статьёй 2.9 КоАП РФ признаков малозначительности, судом также не установлено.

Следовательно, Предприятие обоснованно привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Вместе с тем, суд не может согласиться с размером применённого штрафа.

В силу части 1 статьи 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с названным Кодексом.

При этом в соответствии с частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

В рамках данной нормы и в силу части 3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершённого им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Одновременно частью 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ предусмотрено, что при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершённого административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьёй или частью статьи раздела II названного Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

Тем самым, органы и должностные лица, рассматривающие дело об административном правонарушении, в определённых случаях наделены правом применения санкции ниже низшего предела.

Минимально допустимая и применённая к заявителю санкция по рассматриваемой части 1 статьи 9.4 КоАП РФ составляет 100.000 руб., следовательно, приведённое положение законодателя о возможности применения административного штрафа ниже низшего предела применимо к настоящему делу.

В данном случае при разрешении вопроса о соразмерности допущенного Предприятием нарушения применённой ответственности и, как следствие, определения адекватной меры государственного понуждения (размера ответственности) судом учитываются такие обстоятельства, что административным органом по существу выявлена лишь формальная констатация отсутствия освидетельствования работ Предприятием, без выявления действительной (истинной) степени тяжести нарушения; качество самих работ проверяющими не устанавливалось; каких-либо иных нарушений строительных норм и правил Отделом не выявлено.

Согласно части 3.3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 этой же статьи (назначение наказания менее минимально установленного предела) размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьёй или частью статьи раздела II КоАП РФ.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу о необходимости смягчения наказания по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ, применив ниже низшего предела штраф в сумме 50.000 руб. из расчёта 100.000 руб. / 2, то есть с учётом максимально допустимого снижения минимального штрафа.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, в частности, что отсутствуют основания для применения конкретной меры ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Поскольку судом установлено отсутствие оснований для применения к Предприятию штрафа в установленном законодателем в части 1 статьи 9.4 КоАП РФ размере без учёта положений частей 3, 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ, то оспариваемое постановление административного органа № 182/2019/58 от 08.10.2019 подлежит признанию незаконным и отмене в части наложения административного штрафа в сумме, превышающей 50.000 руб., а потому требование Предприятия в этой части подлежит удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167, 168, 169, 180, 181, 207, 211, 226, 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частями 3, 3.2, 3.3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

признать незаконным и отменить постановление 182 отдела государственного архитектурно-строительного надзора от 08.10.2019 № 182/2019/58, принятое по адресу: <...>, в части привлечения федерального казённого предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации» (ИНН <***>, ОГРН <***>), расположенного по адресу: <...>, к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде наложения административного штрафа в сумме, превышающей 50000 руб. (пятьдесят тысяч рублей).

Решение может быть обжаловано в суд апелляционной инстанции в срок, не превышающий пятнадцати рабочих дней со дня его принятия, а в случае составления мотивированного решения арбитражного суда – со дня принятия решения в полном объёме.

Судья С.Б.Варфоломеев