Гражданский кодекс часть 1

к Управлению государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по Мурманской области, Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области

о признании незаконным и отмене постановления от 09.02.2010 № 1 о привлечении к административной ответственности и прекращении производства по административному делу

при участии в заседании представителей:

заявителя – ФИО1, доверенность от 23.12.2009

административного органа – ФИО2, доверенность от 14.01.2010 № 213

установил:

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее – ОАО «РЖД», Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления заместителя начальника ГУ МЧС России по Мурманской области начальника УГПН – главного государственного инспектора Мурманской области по пожарному надзору ФИО3 (далее – УГПН, административный орган) от 09.02.2010 № 1 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и прекращении производства по делу.

В обоснование требований в заявлении и дополнении к нему Общество указало следующее:

1. Проверка проведена с нарушением требований Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ): проверка проводилась в выходной день (19.12.2009), когда все уполномоченные представители ОАО «РЖД» отсутствовали, а на проверяемых объектах находились только дежурные работники; прокурор подменил органы государственной пожарной охраны, на которую возложена обязанность государственного надзора (контроля в области пожарной безопасности в нарушение части 2 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре).

2. В нарушение статьи 28.2 КоАП РФ ОАО «РЖД» не было извещено о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.

3. ОАО «РЖД» привлечено к ответственности повторно по одному и тому же факту (11.01.2010 административным органом было вынесено постановление № 1 о прекращении производства по делу об административном правонарушении, возбужденного на основании постановления Мурманского транспортного прокурора от 20.12.2009 № 1-423в-2009, вынесенного по результатам проведения данной проверки).

4. ОАО «РЖД» не было в установленном порядке извещено о времени фактического рассмотрения дела об административном правонарушении.

5. Факт совершения Обществом административного правонарушения установлен недопустимыми доказательствами. В нарушение положений статьи 27.8 КоАП РФ смотр принадлежащих юридическому лицу помещений вокзалов станций Апатиты и Оленегорск, территорий и находящихся там вещей и документов осуществлялся в отсутствие уполномоченного представителя юридического лица, а также в отсутствие двух понятых.

По вокзалу станции Оленегорск:

- факт несоответствия требованиям пункта 38 таблицы 3 НПБ 110-03 не установлен;

- в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие истребование в ОАО «РЖД» годового плана-графика и договора на обслуживание АУСП. Факт отсутствия соответствующих документов у начальника вокзала на момент проверки не означает, что ОАО «РЖД» таких документов не имеет;

-в части нарушения пункта 36 ППБ 01-03 оспариваемое постановление не содержит сведений о том, какие конкретно строительные конструкции здания вокзала имеют нарушенные огнезащитные покрытия; не истребовалась информация о том, когда ОАО «РЖД» проверяло состояние огнезащитной обработки и проводило соответствующую обработку в последний раз по состоянию на момент проверки.

По вокзалу станции Апатиты:

- без законных оснований Обществу вменяется недостаточное количество АУПС в помещении вокзала (факт несоответствия требованиям пункта 38 таблицы 3 НПБ 110-03 не был установлен административным органом);

- доказательств нарушения пунктов 96, 98 ППБ 01-03 в материалах дела не имеется;

- в материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства, подтверждающие не соответствие помещения зала ожидания имеющемуся плану; отсутствуют доказательства истребования документации по перепланировке помещения. Факт вменяемого нарушения пункта 3 ППБ, пункта 3.9 ППБО 109-92 не установлен;

-в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что материалы, из которых выполнена отделка путей эвакуации, являются сгораемыми.

- пункт 40 ППБ 01-03 имеет исключение, которое позволяет установку глухих решеток на окнах в установленных законом случаях;

- требования пункта 8.11 СНиП 21-01-97 распространяются на здания имеющие соответствующий вид кровли и высоту до карниза. В материалах административного дела отсутствуют какие-либо сведения о типе кровли здания вокзала и о высоте до карниза.

По вагонному участку Мурманск отсутствуют доказательства совершения вменяемых Обществу нарушений.

Поскольку Управление государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по Мурманской области является структурным подразделением Управления МЧС России по Мурманской области, определением суда от 26.02.2010 к участию в деле № А 42-1144/2010 в качестве ответчика было привлечено Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области.

Административный орган представил письменный отзыв, в котором с заявленным требованием не согласился, указав следующее:

- доводы Общества о незаконности проведенной прокурорской проверки по соблюдению ОАО «РЖД» правил пожарной безопасности являются ошибочными. Мурманская транспортная прокуратура не подменяла собой органы государственного пожарного надзора, так как в соответствии с частью 1 статьи 21 Закона о прокуратуре на органы прокуратуры возложены обязанности по соблюдению Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Согласно пункту 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ положения данного закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов при осуществлении прокурорского надзора. В соответствии с Законом о прокуратуре на органы прокуратуры не возложены обязанности по извещению поднадзорных организаций о проведении проверок.

- доводы заявителя о неизвещении ОАО «РЖД» о месте и времени составления постановления о возбуждении дела об административном правонарушении не соответствуют материалам дела. Мурманской транспортной прокуратурой 20.01.2010 за № 7-3 в адрес ОАО «РЖД», начальника Северо-Западной региональной дирекции по обслуживанию пассажиров «Транссервис», начальника дирекции по обслуживанию пассажиров в пригородном сообщении «Карел-пригород» Дирекции пригородных перевозок «Транском» было направлено уведомление о вынесении постановления о возбуждении административного дела. Уведомление о явке в прокуратуру на 22.01.2010 для дачи объяснений, ознакомления с материалами дела и вынесенным постановлением, получено адресатом 20.01.2010. В связи с неявкой представителей указанных лиц, копия вынесенного постановления была направлена в адрес ОАО «РЖД» 22.10.2010 за № 1-3в-2010.

- доводы о повторном привлечении Общества к административной ответственности по одному и тому же факту являются ошибочными. 20.01.2010 прокурором было возбуждено административное производство в отношении ОАО «РЖД» за нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, совершенными в условиях особого противопожарного режима, введенного в Мурманской области, по другому факту административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена специальной нормой Особенной части КоАП РФ.

- доводы Общества о не извещении о времени фактического рассмотрения дела об административном правонарушении не соответствуют действительности.

Представитель Общества в судебном заседании на заявленных требованиях настаивал по основаниям, изложенным в заявлении и дополнении к нему.

Представитель административного органа в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве на заявление и пояснениях к нему; настаивал на законности и обоснованности вынесенного постановления, отсутствии нарушений порядка привлечения к административной ответственности.

Из материалов дела установлено.

В соответствии со статьей 30 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и решением Межведомственной комиссии по профилактике правонарушений в Мурманской области от 10.12.2009, в целях усиления пожарной безопасности постановлением Правительства Мурманской области от 15.12.2009 № 584-ПП на территории Мурманской области установлен особый противопожарный режим.

Мурманской транспортной прокуратурой в период с 18.12.2009 по 19.12.2009, с привлечением специалиста ОГРН г. Апатиты и г. Оленегорска УГПН ГУ МЧС России по Мурманской области, была проведена проверка по соблюдению требований пожарной безопасности в структурных подразделениях ОАО «РЖД», а именно: железнодорожных вокзалах Апатиты и Оленегорск Дирекции по обслуживанию пассажиров в пригородном сообщении «Карел-Пригород» Дирекции пригородных перевозок «Транском» октябрьской железной дороги – филиала ОАО «РЖД», вагонном участке Мурманск Северо-Западной региональной дирекции по обслуживанию пассажиров «Транссервис» Федеральной пассажирской дирекции – филиала ОАО «РЖД».

При проверке железнодорожного вокзала Оленегорск (акт проверки от 19.12.2009) выявлено следующее:

- помещения здания ж/д вокзала не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией, за исключением технического класса и коридора административной части здания, - в нарушение пункта 3 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 № 313, НПБ 110-03 (табл. 3 п.38);

- имеющаяся автоматическая пожарная сигнализация не обслуживается специализированной организацией, - в нарушение пунктов 96, 98 ППБ 01-03;

- помещения здания ж/д вокзала не оборудованы системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, - в нарушение пункта 3 ППБ 01-03, НПБ 104-03;

- не произведена огнезащитная обработка деревянных конструкций чердачного помещения здания ж/д вокзала, - в нарушение пункта 36 ППБ 01-03.

При проверке железнодорожного вокзала Апатиты (акт проверки от 19.12.2009) выявлено следующее:

- произведена перепланировка зала ожидания вокзала без предварительной разработки проекта, утвержденного в установленном порядке, - в нарушение пункта 3 ППБ 01-03, пункта 3.9 ППБО 109-92;

- пути эвакуации в кассах по продаже ж/д билетов отделаны сгораемыми материалами, - в нарушение пункта 3 ППБ 01-03, пункта 3.12 ППБО 109-92;

- оконные проемы помещений касс закрыты глухими металлическими решетками, - в нарушение пункта 40 ППБ 01-03;

- кровля здания ж/д вокзала не оборудована ограждением в соответствии с ГОСТ 25772, - в нарушение пункта 8.11 СНиП 21-01-97.

При проверке вагонного участка Мурманск (акт проверки от 18.12.2009) выявлено следующее:

- имеющаяся автоматическая пожарная сигнализация в административном здании и здании электропогрузчиков находится в нерабочем состоянии, не обслуживается специализированной организацией, - в нарушение пунктов 96, 98 ППБ 01-03;

- помещения здания ж/д вокзала не оборудованы системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, - в нарушение пункта 3 ППБ 01-03, НПБ 104-03.

По результатам рассмотрения материалов проверки, Мурманским транспортным прокурором 20.01.2010 в отношении ОАО «РЖД» вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 20.4 КоАП РФ.

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и материалы проверки направлены для рассмотрения в УГПН ГУ МЧС России по Мурманской области.

й инженерного обороей инженерного обороудования е проведения рвбот в теплоцентре, загрязнено густой фра По результатам рассмотрения главным государственным инспектором Мурманской области по пожарному надзору ФИО3 09.02.2010 вынесено постановление № 1 о привлечении ОАО «РЖД» к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 20.4 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 20 000 руб.

Считая вынесенное постановление незаконным, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, материалы производства по делу об административном правонарушении, заслушав пояснения представителей сторон, проверив оспариваемое постановление в полном объеме, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего кодекса, совершенные в условиях особого противопожарного режима, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

При выявлении в ходе рассмотрения дела, факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, в том числе, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола.

Положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, представляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

В протоколе отражаются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения; при составлении протокола названным лицам разъясняются их права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе; указанные лица вправе представлять объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к этому протоколу прилагаются.

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении (часть 5 названной статьи КоАП РФ). В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.

В пункте 24 Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение (часть 2 статьи 24.5 КоАП РФ).

В силу части 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса.

Названные нормы права по своей правовой природе являются регулятивными и призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности.

Перечень законных представителей юридического лица является закрытым (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

При этом следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица, без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Материалами дела подтверждается и судом установлено, что законный представитель ОАО «РЖД» при вынесении 20.01.2010 постановления о возбуждении административного производства (составлении протокола об административном правонарушении) не присутствовал, его не подписывал.

В представленных материалах дела об административном правонарушении отсутствуют и административным органом суду не представлено доказательств надлежащего уведомления ОАО «РЖД» (законного представителя) о времени и месте (20.01.2010) вынесения Прокурором постановления о возбуждении административного производства (составления протокола об административном правонарушении) по факту выявленных нарушений, согласно вышеуказанным актам проверок.

Ссылка административного органа на то, что ОАО «РЖД» была предоставлена возможность ознакомления с постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении и материалами дела, до его направления на рассмотрение, судом не принимается.

Исходя из смысла и содержания статьи 28.2 КоАП РФ административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой Кодекса. В случае извещения административным органом лица, привлекаемого к административной ответственности, о факте, месте и времени составления протокола об административном правонарушении названный протокол может быть составлен в отсутствие этого лица, поскольку его неявка или уклонение не свидетельствует о нарушении предоставленных последнему КоАП РФ гарантий защиты и не может служить препятствием для реализации административным органом возложенных на него законом задач и функций по борьбе с административными правонарушениями.

Между тем, в материалах дела отсутствуют какие-либо доказательства (копии факсимильных сообщений, переданных в адрес ОАО «РЖД», телефонограмм, почтовых уведомлений и др.), свидетельствующих о вызове Мурманской транспортной прокуратурой законного представителя ОАО «РЖД» для составления протокола об административном правонарушении на 20.01.2010.

Возможность реализации лицом, привлекаемым к административной ответственности, при составлении протокола об административном правонарушении (в данном случае – вынесении постановления о возбуждении административного дела) гарантий защиты, предусмотренных КоАП РФ, опосредована исполнением соответствующим органом обязанности по надлежащему уведомлению указанного лица о времени и месте его составления (совершения указанного процессуального действия). Такая возможность лицу, привлекаемому к административной ответственности, в данном случае предоставлена не была.

Факт последующего направления Мурманской транспортной прокуратурой в тот же день после его вынесения (20.01.2010) постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в адрес ОАО «РЖД», с приглашением представителя на 22.01.2010 для дачи объяснений, ознакомления с материалами дела и вынесенным постановлением о возбуждении административного производства, а равно факт неявки представителя Общества 22.01.2010, не может являться обстоятельством, исключающим обязанность должностного лица соблюсти установленный КоАП РФ порядок составления протокола об административном правонарушении (в данном случае – вынесения постановления о возбуждении административного дела).

Таким образом, постановление от 20.01.2010 о возбуждении в отношении ОАО «РЖД» производства по делу об административном правонарушении по части 2 статьи 20.4 КоАП РФ было вынесено без участия законного представителя Общества и в отсутствие сведений о надлежащем его извещении о времени и месте вынесения указанного постановления.

Совершение вышеуказанных процессуальных действий без участия лица, привлекаемого к административной ответственности и в отсутствие данных о его надлежащем извещении о времени и месте их совершения (а равно в отсутствие защитника), является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности.

Нарушение порядка привлечения Общества к административной ответственности, в данном случае, привело к лишению заявителя процессуальных гарантий защиты его законных прав и интересов, призванных обеспечить полное и всестороннее выяснение фактов, имеющих значение по делу об административном правонарушении. Целью таких гарантий является справедливое и объективное рассмотрение вопроса о наличии фактических оснований для привлечения лица к административной ответственности.

В силу пункта 3 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в совершении административного правонарушения.

Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (пункт 1 статьи 1.5 КоАП РФ).

Вместе с тем, из оспариваемого постановления не следует, что в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении выяснялась вина Общества в совершении вышеуказанных нарушений, образующая субъективную сторону состава вменяемого административного правонарушения. Указаний на виновность ОАО «РЖД» в совершении указанных нарушений оспариваемое постановление также не содержит.

В ходе производства по делу об административном правонарушении УГПН не была установлена вина Общества в совершении вменяемого правонарушения. При этом суд учитывает, что согласно части 3 статьи 1.5 КоАП РФ, лицо, привлеченное к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

В оспариваемом постановлении административный орган ограничился лишь формальным перечислением нарушений ППБ 01-03, отраженных в постановлении Мурманского транспортного прокурора от 20.01.2010 (составленном с нарушением требований КоАП РФ).

В силу части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В рассматриваемом случае УГПН при производстве по делу об административном правонарушении не установило именно те юридические значимые обстоятельства (правовые и фактические основания), наличие которых позволяет применить к лицу инструменты публично-правового реагирования в виде административного наказания, предусмотренного частью 2 статьи 20.4 КоАП РФ. Иное означает возможность незаконного возложения соответствующей ответственности, не отвечающей ее целям и принципам.

Вынесение постановления от 09.02.2010 № 1 о привлечении ОАО «РЖД» к административной ответственности по неполно выясненным обстоятельствам, в отсутствие доказательств их совершения (наличия состава административного правонарушения), с нарушением порядка привлечения к административной ответственности, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления.

В силу положений статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Требование ОАО «РЖД» о прекращении производства по делу об административном правонарушении не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем, в указанной части производство по делу следует прекратить.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Решил:

Признать незаконным и отменить постановление заместителя начальника ГУ МЧС России по мурманской области начальника УГПН – главного государственного инспектора Мурманской области по пожарному надзору ФИО3 от 09.02.2010 № 1 о привлечении Открытого акционерного общества «Российские железные дороги» к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В части требования ОАО «Российские железные дороги» о прекращении производства по делу об административном правонарушении производство по делу № А 42-1144/2010 прекратить.

Решение может быть обжаловано в десятидневный срок со дня его принятия в арбитражный суд апелляционной инстанции.

Судья Беляева Л.Е.