Гражданский кодекс часть 1

Мурманская таможня (далее – заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Мурманской области (далее – Управление, административный орган) от 27.12.2007 № 1173/14 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), и прекращении производства по административному делу.

В обоснование требований Мурманская таможня указала следующее:

1. В нарушение положений статьи 26.1 КоАП РФ при рассмотрении дела виновность Мурманской таможни, характер и размер ущерба не выяснялись. Вина Мурманской таможни в совершении вменяемых нарушений отсутствует. Заявитель не имел и не имеет технических и технологических возможностей производства работ по изготовлению скважин, подрядчиков для таких работ не привлекал. Полагает, что получение права на использование недр и в дальнейшем получение лицензии входило в обязанности заказчика строительства таможенных постов (далее – ТП) «Борисоглебск» и «Лотта».

ТП «Борисоглебск» построен в 2003 году в соответствии с Соглашением между правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о строительстве международного автомобильного пункта пропуска «Борисоглебск» на российско-норвежской границе. Строительные работы, включая бурение скважин, выполнены по стандартам и нормам Королевства Норвегия. В проекте, выданном Мурманской таможне, отсутствует раздел геологических изысканий, проект на работы по бурению скважин; отсутствует исполнительная документация на выполненные работы по бурению скважин.

ТП «Лотта» построен и введен в эксплуатацию в 1992 году; проектирование и строительство осуществляла финская фирма А/О «Элорг Дата». В проекте отсутствует раздел геологических изысканий; проект на работы по бурению артскважины и колодца; отсутствует исполнительная документация на выполненные работы по бурению скважин и колодца.

2. Управлением пропущен срок наложения взыскания, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ, что является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ). У административного органа имелись все возможности проверить соблюдение законодательства водопользования на ТП «Борисоглебск» и «Лотта» при проведении 23.09.2005 целевой плановой проверки, по результатам которой составлен акт № 1173/16, в котором нашли отражение нарушения, касающиеся только ТП «Салла».

3. Управлением нарушена процедура привлечения к административной ответственности.

Административный орган с доводами заявителя не согласился, в отзыве указав следующее:

1. При проверке соблюдения требований природоохранного законодательства на

ТП «Лотта» и «Борисоглебск» установлено наличие пробуренных скважин и колодца с разводящей водопроводной системой, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения ТП. Лицензии на право пользования недрами с целью добычи подземных вод не оформлены, то есть осуществляется безлицензионная добыча подземных вод, не ведется учет потребляемой воды, не уплачивается водный налог за потребляемую воду.

Отсутствие технической и геологической документации на водозаборные объекты не является непреодолимым препятствием для оформления лицензий.

2. В рассматриваемом случае срок давности привлечения к административной ответственности начинает течь с момента обнаружения вменяемого длящегося административного правонарушения, а именно – с 12 декабря 2007 года.

3. Вручение акта проверки и протокола об административном правонарушении состоялось 12.12.2007 в административном здании Мурманской таможни в кабинете начальника таможни; протокол подписан начальником не был, при этом присутствовали сотрудники таможни; копия протокола была зарегистрирована в канцелярии Мурманской таможни. Постановление начальником Мурманской таможни не было подписано в ходе рассмотрения дела 27.12.2007, о чем сделана соответствующая отметка в постановлении; по просьбе начальника Мурманской таможни оспариваемое постановление направлено заявителю по почте.

4. Виновность лица в ходе рассмотрения дела была установлена – имеется косвенный умысел; юридическое лицо ошибочно полагает, что отсутствие технической документации и проведение работ иностранными фирмами освобождает его от необходимости получить соответствующую лицензию.

5. Характером ущерба является добыча полезного ископаемого (подземных вод), являющихся государственной собственностью, без разрешительных документов, подсчета запасов, учета потребляемой воды, уплаты водного налога за забор воды. Размер ущерба (вреда) определяется федеральным органом Управления государственным фондом недр.

В судебном заседании представитель заявителя подержал требования; настаивал на незаконности вынесенного постановления, отсутствии в материалах дела доказательств, подтверждающих совершение Мурманской таможней вменяемого правонарушения. Указал также, что даже если бы вменяемое нарушение и было совершено заявителем, оно является малозначительным, поскольку не содержит социальной опасности, возможный налог составит незначительный размер.

В судебном заседании представители Управления против требований возражали по основаниям, изложенным в отзыве на заявление; настаивали на законности и обоснованности вынесенного постановления о привлечении к административной ответственности.

В судебном заседании 30.01.2008, на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), объявлялся перерыв до 04.02.2008 до 14час. 00мин.

Из материалов дела установлено.

В соответствии с утвержденным планом работы и на основании распоряжения руководителя Управления от 20.11.2007 № 02/304-р в период с 03.12.2007 по 11.12.2007 проведена плановая проверка соблюдения в Мурманской таможне обязательных требований по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр.

В ходе проверки выявлено, что в нарушение статьи 11, пункта 1 статьи 23 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее – Закон о недрах) Мурманской таможней допущено самовольное пользование недрами – не оформлены лицензии на право пользования участками недр с целью добычи подземных вод на участках ТП «Борисоглебск» и «Лотта».

По результатам проверки составлен акт от 12.12.2007 № 1173/17.

В тот же день 12.12.2007 в отношении Мурманской таможни составлен протокол № 1173/14 об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 7.3 КоАП РФ, выразившемся в самовольном пользовании недрами – безлицензионной добыче подземных вод из подземных водозаборов, расположенных на участках ТП «Борисоглебск» и «Лотта».

Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, 27.12.2007 вынесено постановление № 1173/14, в котором Мурманская таможня признана виновной в совершении вменяемого административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 30 000руб.

Не согласившись с привлечением к административной ответственности, Мурманская таможня обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Исследовав материалы дела, материалы административного производства, заслушав пояснения представителей сторон, проверив оспариваемое постановление в полном объеме, суд приходит к следующему.

В соответствии с преамбулой Закона о недрах предметом его регулирования являются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды.

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Порядок предоставления лицензий на право пользования недрами регулируется Положением о порядке лицензирования пользования недрами, а особенности лицензирования при добыче подземных вод также Инструкцией по применению этого Положения к участкам недр, предоставляемых для добычи подземных вод, а также других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, утвержденной Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр 14.04.1994.

Из пункта 1 части 1 статьи 23 Закона о недрах следует, что основными требованиями по рациональному использованию и охране недр является соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами.

Ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), предусмотрена статьей 7.3 КоАП РФ.

Как установлено при проверке, проведенной с участием должностных лиц ТП «Борисоглебск» и «Лотта», и зафиксировано в акте проверки от 12.12.2007 № 1173/17, водоснабжение ТП «Борисоглебск» осуществляется из 2-х скважин, пробуренных в 2002 году норвежской фирмой Moelven. Скважины расположены в пределах земельного участка, предоставленного Мурманской таможне в постоянное (бессрочное) пользование (свидетельство о государственной регистрации права от 18.07.2006 серия 51-АБ № 096671). Скважины заглублены, с поверхности устья скважин обозначены металлическими штангами, ограждены сеткой. При этом техническая документация представлена на норвежском языке, геологическая документация отсутствует; учет водопотребления не ведется.

Водоснабжение ТП «Лотта» осуществляется из колодца, построенного финскими специалистами в 1995 году. Колодец представляет собой сооружение диаметром около 1,5 м и глубиной до 15 м. Уровень воды установлен на глубине примерно 10 м от поверхности. Колодец на всю глубину обсажен бетонными кольцами, внутри находится электронасос. Вода по подземному водопроводу поступает в отдельно стоящее здание, где установлена накопительная емкость, из которой идет распределение воды по зданиям.

Для водоснабжения жилой зоны, расположенной на расстоянии 5 км от ТП «Лотта», используется скважина глубиной около 75 м (документация не представлена) Скважина находится на расстоянии около 7 м от жилых домиков. До 4 м в глубину околоскважинное пространство оборудовано бетонными кольцами, далее бетонный пол, ниже которого располагается непосредственно скважина, оборудованная электронасосом. Вода из скважины поступает в накопительную емкость, и далее по подземному водопроводу распределяется в жилые домики. При этом учет водопотребления не ведется, водный налог не платится.

Факт осуществления водозабора для водоснабжения указанных таможенных постов в отсутствие соответствующей лицензии заявителем не отрицается.

Мурманская таможня направила в Управление по недропользованию по Мурманской области (далее – лицензирующий орган) два комплекта заявочных материалов (от 26.12.2007 № 111 и № 112) для получения лицензии на право пользования недрами с целью добычи питьевых подземных вод для хозяйственно-питьевого водоснабжения таможенных постов «Лотта» и «Борисоглебск». Как следует из письма лицензирующего органа от 01.02.2008 № 03/02/1009, согласно представленным Мурманской таможней документов на предполагаемых к лицензированию участках недр эксплуатируются 3 водозаборных сооружения:

- ТП «Борисоглебск» - один водозабор из 2 скважин;

- ТП «Лотта» - два водозабора: один из 1 скважины; второй из 1 колодца.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Обстоятельств объективной невозможности получения соответствующей лицензии, а равно принятие Мурманской таможней каких-либо мер, направленных на ее получение, судом не установлено. Факт направления Мурманской таможней после проверки в лицензирующий орган соответствующего пакета документов для получения лицензии, свидетельствует лишь о мерах, направленных на устранение допущенного нарушения, и не является обстоятельством, исключающим вину заявителя в его совершении.

При указанных обстоятельствах, суд находит правомерным вывод Управления о наличии в действиях Мурманской таможни состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ.

Довод Мурманской таможни о малозначительности вменяемого административного правонарушения, ввиду отсутствия социальной опасности деяния, судом не принимается.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

В данном случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (причинение ущерба), а в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть принято по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении со дня его обнаружения.

Таким образом, время совершения правонарушения имеет существенное значение для определения срока давности привлечения лица к административной ответственности.

Между тем в протоколе об административном правонарушении от 12.12.2007 № 1173/14 административный орган ограничился только указанием на нарушение Мурманской таможней законодательства о недрах.

В нарушение положений части 2 статьи 28.2 КоАП РФ, протокол об административном правонарушении от 12.12.2007 № 1173/14 не содержит время совершения административного правонарушения.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ», длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом.

Длящимся является правонарушение, при котором противоправное деяние совершается непрерывно в течение определенного периода времени. Длящееся правонарушение начинается с момента совершения противоправного деяния, сопряжено с длительным невыполнением лицом возложенной на него обязанности и оканчивается вследствие действия самого лица, направленного к прекращению правонарушения, или наступления событий, препятствующих его совершению.

Учитывая, что вменяемое заявителю правонарушение отнесено к категории длящихся, в протоколе об административном правонарушении от 12.12.2007 № 1173/14 не указан период совершения Мурманской таможней неправомерных действий (безлицензионная добыча подземных вод из водозаборов, расположенных на участках ТП «Борисоглебск» и «Лотта»), образующих объективную сторону вменяемого правонарушения. Не нашли отражения данные обстоятельства также ни в акте проверки от 12.12.2007, ни в оспариваемом постановлении.

Вместе с тем, указанное обстоятельство является существенным, поскольку направлено на исключение возможности повторного привлечения к административной ответственности в случае продолжения совершения противоправных действий, с учетом длящегося характера правонарушения.

Названные обстоятельства свидетельствуют о допущенных административным органом при составлении протокола об административном правонарушении от 12.12.2007 № 1173/14 нарушениях положений статьи 28.2 КоАП РФ. Указанные нарушения в данном случае являются существенными, поскольку не позволяют суду при рассмотрении дела установить дату (период) совершения противоправных действий, проверить соблюдение административным органом срока составления протокола, а равно определить (проверить) срок привлечения Мурманской таможни к административной ответственности за совершение вменяемых правонарушений.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер.

При этом, при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, в том числе, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола.

Положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

В соответствии с частью 3 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе.

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, в нем делается соответствующая запись (часть 5 статьи 28.2 КоАП РФ).

Названные нормы права по своей правовой природе являются регулятивными и призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности.

Представитель заявителя в судебном заседании указал, что о времени и месте составления данного протокола законный представитель юридического лица не был уведомлен, протокол об административном правонарушении в отношении Мурманской таможни был составлен в отсутствие законного представителя юридического лица и привезен в Мурманскую таможню уже составленный для вручения.

Как пояснил в судебном заседании представитель Управления, протокол об административном правонарушении от 12.12.2007 № 1173/14 составлялся с участием начальника Мурманской таможни ФИО5, который от подписи отказался, о чем сделана отметка в протоколе. Не отрицал, что текст протокола был изготовлен заранее и привезен 12.12.2007 в Мурманскую таможню для ознакомления и вручения.

Между тем в вводной части данного протокола отсутствует ссылка на участие при его составлении законного представителя юридического лица – ФИО5; указано лишь, что руководителем юридического лица, в отношении которого составлен протокол является начальник Мурманской таможни ФИО5

Кроме этого, применительно к отметке «от подписи отказался» не указано лицо, которое отказалось от подписи, его Ф.И.О., должность, а также лицо, учинившее данную отметку (расшифровка подписи, должность).

В этой связи суду не представляется возможным идентифицировать лицо, участвовавшее при рассмотрении дела об административном правонарушении, которому разъяснялись предусмотренные КоАП РФ права и обязанности, а равно которое отказалось от подписи протокола об административном правонарушении.

При указанных обстоятельствах, материалами дела не подтверждается и судом не установлено, что законный представитель Мурманской таможни участвовал при составлении протокола об административном правонарушении 12.12.2007 № 1173/14.

При этом в материалах административного дела отсутствуют, и административный орган не представил суду доказательств надлежащего извещения законного представителя Мурманской таможни о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Таким образом, вынесение постановления от 27.12.2007 № 1173/14 на основании протокола об административном правонарушении, составленного с нарушением требований закона, при наличии существенных нарушений порядка привлечения Мурманской таможни к административной ответственности, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления.

В силу положений статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Требование Мурманской таможни о прекращении производства по административному делу не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем, в указанной части производство по делу следует прекратить.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Мурманской области

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным и отменить Постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Мурманской области от 27.12.2007 № 1173/14 о привлечении Мурманской таможни к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Производство по делу № А 42-135/2008 в части требования Мурманской таможни о прекращении производства по административному делу прекратить.

Решение может быть обжаловано в десятидневный срок со дня его принятия в арбитражный суд апелляционной инстанции.

Судья Беляева Л.Е.