Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению государственного областного казенного учреждения «Мурманское лесничество» (183036, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Мурманской области (183038 <...>; ИНН <***>; ОГРН <***>)

о признании незаконным и отмене предписания № 51/07-09/09 от 01.08.2018,

при участии представителей:

от заявителя – ФИО1 – по доверенности от 05.02.2019;

от ответчика – ФИО2 – по доверенности от 25.01.2019; ФИО3 – по доверенности от 09.01.2019;

установил:

государственное областное казенное учреждение «Мурманское лесничество» (далее – заявитель, Лесничество) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Мурманской области (далее – ответчик, Управление) о признании незаконным и отмене предписания № 51/07-09/09 от 01.08.2018.

В обоснование заявленных требований Лесничество указало, что возложенные на него предписанием обязанности выходят за рамки полномочий заявителя, выполнение заявителем фитосанитарных обследований какими-либо документами не регламентировано. Одновременно заявитель просил восстановить пропущенный срок на подачу заявления, в обоснование указал, что в штате Лесничества отсутствует юрист или специалист, имеющий юридическое образование, в результате чего последнее обращалось за правовой помощью в Министерство природных ресурсов и экологии Мурманской области.

В судебном заседании представитель заявителя на требованиях настаивал по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель ответчика требования не признал, в судебном заседании, а также в отзыве на заявление и пояснениях к нему указал, что оспариваемое предписание является законным и обоснованным.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 06.06.2018 №137 Управлением в период 09.07.2018 по 01.08.2018 проведена плановая выездная проверка Лесничества, по результатам которой составлен акт №51-07/13 от 01.08.2019.

В ходе проверки выявлены нарушения обязательных требований части 1 статьи 32 Федерального закона от 21.07.2014 №206-ФЗ «О карантине растений», абзаца 4 пункта 4 Правил проведения карантинных фитосанитарных обследований, утвержденных приказом Минсельхоза России от 22.04.2009 №160.

01.08.2018 Лесничеству выдано предписание №51/07-09/09 , согласно которому заявителю в соответствии с пунктом 1, пунктом 10 части 1 статьи 32 Федерального закона от 21.07.2014 №206-ФЗ «О карантине растений», абзацем 2 пункта 2, абзацем 4 пункта 4, пунктом 10 Правил проведения карантинных фитосанитарных обследований, утвержденных приказом Минсельхоза России от 22.04.2009 №160 в срок до 31.08.2018 необходимо разработать и утвердить план проведения систематических карантинных фитосанитарных обследований на выявление карантинных объектов подкарантинного объекта земельного участка лесного фонда с кадастровым номером 51:00:000000:0010, площадью 663 кв.м. в соответствии с подпунктом «б» пункта 10 Правил; издать распорядительный документ о назначении ответственного за проведение систематических обследований; обеспечить проведение систематических карантинных фитосанитарных обследований согласно утвержденного плана; предоставить информацию о выполнении предписания.

Не согласившись с указанным предписанием, Лесничество обжаловало его в рамках настоящего дела.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, ненормативный правовой акт или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны арбитражным судом незаконными при наличии следующих условий в совокупности: несоответствия такого действия (бездействия) или ненормативного акта требованиям действующего законодательства и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

По смыслу приведенных норм процессуального права установленный процессуальный срок на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, подлежит исчислению с даты, когда о нарушении прав и законных интересов действием (бездействием) стало известно заявителю.

На основании статьи 117 АПК РФ процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Следовательно, суд вправе восстановить пропущенный срок для подачи заявления, если признает причины пропуска уважительными.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.2004 № 367-О, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока. В случае, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (часть 4 статьи 198 АПК РФ).

В силу части 2 статьи 117 АПК РФ арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными.

Из оспариваемого предписания следует, что оно вручено руководителю 02.08.2018, то есть на момент обращения в суд 19.02.2019, трехмесячный срок на обращения в суд пропущен.

В обоснование ходатайства о восстановлении срока обращения в суд, Лесничество указало, что в штате Лесничества отсутствует юрист или специалист, имеющий юридическое образование, в результате чего последнее обращалось за правовой помощью в Министерство природных ресурсов и экологии Мурманской области.

Поскольку нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, установленный пунктом 4 статьи 198 АПК РФ, право установления наличия этих причин и их оценки принадлежит суду. Кроме того, пунктом 2 статьи 117 АПК РФ также определено, что решение вопроса о признании причин пропуска данного процессуального срока уважительными относится исключительно к компетенции суда, который по своему внутреннему убеждению и на основании оценки всех представленных заявителем доказательств в обоснование ходатайства восстанавливает срок или отказывает в его восстановлении.

Рассмотрев ходатайство заявителя, выслушав мнение представителя ответчика, учитывая, что Лесничество действительно предпринимало меры, направленные на защиту своих интересов, в связи с выявленным в ходе выездной проверки нарушением в части непроведения систематических карантинных фитосанитарных обследований, в том числе при рассмотрении дел в Октябрьском районном суде г. Мурманска, у мирового судьи участка №3 Октябрьского судебного округа суд, учитывая, что интересы заявителя представляло Министерство природных ресурсов и экологии Мурманской области, то есть сторонняя организация ввиду отсутствия в штате заявителя, лица с юридическим образованием, признает в данном конкретном случае причины пропуска уважительными и в целях обеспечения доступа к правосудию и защиты интересов, считает возможным восстановить срок на обжалование оспариваемого предписания.

Согласно пункту 21 статьи 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 206-ФЗ «О карантине растений» (далее - Закон №206-ФЗ) карантинное фитосанитарное обследование - процедура, проводимая должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений, в целях определения популяций карантинных объектов и обеспечения карантинной фитосанитарной безопасности в установленный период.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Закона №206-ФЗ организация и осуществление государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) относится к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений.

Установленный частью 2 статьи 8 Закона №206-ФЗ государственный карантинный фитосанитарный контроль (надзор) осуществляется путем проведения должностными лицами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений, мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в том числе мероприятий, включающих в себя, в том числе проведение карантинных фитосанитарных обследований подкарантинных объектов (часть 3 статьи 8 указанного закона).

Под подкарантинными объектами в силу пункта 30 статьи 2 Закона №206-ФЗ понимаются земельные участки любого целевого назначения, здания, строения, сооружения, резервуары, места складирования (помещения), оборудование, транспортные средства, контейнеры, иные объекты, которые способны являться источниками проникновения на территорию Российской Федерации и (или) распространения по ней карантинных объектов.

Требованиями об осуществлении государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) за подкарантинными объектами должны устанавливаться методики, способы проведения карантинного фитосанитарного обследования и в зависимости от биологических особенностей карантинного объекта периодичность проведения данного обследования. При этом определяются периоды осуществления данного обследования с учетом факторов сезонного характера, влияющих на распространение по территории Российской Федерации карантинных объектов (часть 2 статьи 16 Закона №206-ФЗ).

Согласно пункту 2 Единых правил и норм обеспечения карантина растений на таможенной территории Евразийского экономического союза, утвержденных Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 30.11.2016 № 159 карантинное фитосанитарное обследование - мероприятие, проводимое уполномоченным органом по карантину растений государства - члена Евразийского экономического союза в определенный ограниченный период времени для выявления карантинных объектов, присутствующих на данной территории, в данном месте производства или ином подкарантинном объекте.

В силу пунктов 4-6 Единых правил подкарантинные объекты подлежат карантинным фитосанитарным обследованиям.

Карантинные фитосанитарные обследования проводятся уполномоченным органом по карантину растений государства - члена Евразийского экономического союза (далее соответственно - уполномоченный орган, государство-член, Союз) в следующих целях:

а) раннее выявление карантинных объектов;

б) установление (уточнение) границ очага карантинных объектов;

в) актуализация единого перечня карантинных объектов Союза (далее - единый перечень) и единых карантинных фитосанитарных требований, предъявляемых к подкарантинной продукции и подкарантинным объектам на таможенной границе и на таможенной территории Евразийского экономического союза (далее - единые карантинные фитосанитарные требования).

Карантинные фитосанитарные обследования проводятся в соответствии с планом, утверждаемым уполномоченным органом.

Порядок планирования и организаций, а также время проведения мероприятий по проведению карантинных фитосанитарных обследований подкарантинных объектов регламентирован пунктом 7-9 Единых правил.

Согласно пункту 10 Единых правил карантинные фитосанитарные обследования проводятся в соответствии с методиками проведения карантинных фитосанитарных обследований.

Результаты карантинных фитосанитарных обследований оформляются в соответствии с законодательством государств-членов и являются основанием для установления карантинного фитосанитарного состояния территорий государств-членов (пункт 11 Единых правил).

Буквальное толкование вышеуказанных норм свидетельствует о том, что карантинные фитосанитарные обследования проводятся только должностными лицами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в области карантина растений.

В силу Положения о федеральном государственном карантинном фитосанитарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31.01.2013 № 69 государственный карантинный фитосанитарный надзор осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами.

Лесничество в силу положений Устава к органам Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору не относится, доказательств того, что ему переданы соответствующие полномочия с одновременной передачей соответствующего финансирования, в материалы дела не представлено.

Как правильно ссылается ответчик, Лесохозяйственным регламентом Мурманского лесничества, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Мурманской области от 18.07.2016 №297 установлено, что защита лесов от вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О карантине растений».

Вместе с тем, обязанность по охране и защите лесов в данном случае не означает, что заявитель обязан проводить мероприятия, которые прямо возложены на ответчика в силу требований нормативных правовых актов.

Лесничество в силу статьи 32 Закона №206-ФЗ обязано: выполнять карантинные фитосанитарные требования; извещать немедленно федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области карантина растений, о доставке подкарантинной продукции, подкарантинных объектов, в том числе в электронной форме, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области карантина растений; обеспечивать необходимые условия для своевременного осуществления государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора); выделять для хранения подкарантинной продукции, подкарантинных объектов помещения, соответствующие карантинным фитосанитарным требованиям; не допускать очистку транспортных средств и контейнеров с подкарантинной продукцией, других подкарантинных объектов в пути следования, а также в местах, не предназначенных для этого; обеспечивать надлежащее хранение подкарантинной продукции, подкарантинных объектов до начала осуществления государственного карантинного фитосанитарного контроля (надзора) в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области карантина растений; выделять транспортные средства, специально оборудованные причалы, площадки, помещения для проведения карантинного фитосанитарного обеззараживания, очистки, дегазации подкарантинной продукции, подкарантинных объектов; извещать немедленно, в том числе в электронной форме, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в области карантина растений, об обнаружении признаков заражения и (или) засорения подкарантинной продукции, подкарантинных объектов карантинными объектами в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области карантина растений; осуществлять перевозку подкарантинной продукции с применением мер, исключающих возможность ее потерь и возможность заражения и (или) засорения территории Российской Федерации карантинными объектами; выполнять другие обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации в области карантина растений, правилами и нормами обеспечения карантина растений.

Иных обязанностей данной статьей на Лесничество не возложено. Ссылка ответчика на пункт 12 Единых правил, согласно которому собственники (пользователи) подкарантинных объектов обязаны проводить обследование подкарантинных объектов на наличие карантинных объектов и в случае их выявления информировать об этом уполномоченный орган государства-члена, на территории которого находятся такие подкарантинные объекты, судом не принимается, поскольку в данном случае такие лица проводят обычные обследования в рамках статьи 32 Закона №206-ФЗ, порядок и периодичность которых устанавливает сам собственник (пользователь) подкарантинного объекта и в зависимости от результатов таких обследований немедленно извещает уполномоченный орган. При этом действующим законодательством не установлена безусловная обязанность владельца подкарантинного объекта разрабатывать и утверждать план обычных обследований, издавать документ о назначении ответственных за проведение таких обследований лиц, а равно отчитываться перед уполномоченным органом о порядке проведения, сроках и принимаемых документах по проведению таких обследований.

Оспариваемое же предписание возлагает на Лесничество проведение конкретных мероприятий - систематических карантинных фитосанитарных обследований, что выходит за пределы его полномочий и обязанностей, неисполнение которых в конечном счете влечет ответственность.

Понятие систематические карантинные фитосанитарные обследования было установлено статьей 12 Федеральным законом от 15.07.2000 № 99-ФЗ «О карантине растений». Порядок проведения данных обследований был регламентирован в Правилах проведения карантинных фитосанитарных обследований, утвержденных приказом Минсельхоза России от 22.04.2009 № 160 (Зарегистрировано в Минюсте России 22.05.2009 N 13982), принятого именно во исполнение требований Федерального закона от 15.07.2000 № 99-ФЗ «О карантине растений». Указанными Правилами регламентирована организация и проведение, в том числе систематических обследований, возложенных на владельцев подкарантинных объектов.

Вместе с тем, вступивший в силу Закон №206-ФЗ проведение систематических карантинных фитосанитарных обследований не предусматривал и в настоящее время данное понятие в действующем законодательстве отсутствует. Должностными лицами уполномоченных органов ответчика проводятся только карантинные фитосанитарные обследования. Таким образом, Правила проведения карантинных фитосанитарных обследований, утвержденные приказом Минсельхоза России от 22.04.2009 № 160 в той части, в которой они возлагали на владельца подкарантинного объекта проведение систематических карантинных фитосанитарных обследований вступили в противоречие с действующим нормативным актом, имеющим большую юридическую силу, соответственно в такой части они не могли применяться уполномоченным органом, соответственно установленные им обязанности на владельца подкарантинного объекта возложены уже быть не могли.

В силу части 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Учитывая вышеизложенное, суд не принимает ссылки на приказ Минсельхоза России от 22.04.2009 № 160 и руководствуется положениями Закона №206-ФЗ. Кроме того, приказом Минсельхоза России от 23.08.2018 № 385 приказ Минсельхоза России от 22.04.2009 № 160 признан утратившим силу. Фактически нормативный правовой акт приведен в соответствие с Законом №206-ФЗ и действующими нормативными правовыми актами, в связи с чем выполнение мероприятий, возложенных оспариваемым предписанием в настоящее время не обеспечено нормами закона.

Доводы ответчика о наличии решения мирового судьи судебного участка №3 Октябрьского судебного района г. Мурманска по делу №5-362/2018 судом не принимается, поскольку суд в силу статьи 69 АПК РФ не связан выводами суда общей юрисдикции, тем более, что законность вынесения предписания в указанном деле судом не рассматривалась по причине того, что предписание не было оспорено самостоятельно.

С учётом изложенного, суд считает, что оспариваемое предписание в том виде, в котором оно изложено, как властный акт, влекущий неблагоприятные последствия в случае его неисполнения, не соответствует Закону №206-ФЗ, возлагает на заявителя обязанности по проведению конкретных мероприятий, как не предусмотренных действующим законодательством, так и относящихся к полномочиям ответчика, вследствие чего является незаконным и подлежит признанию недействительным.

В целях восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя в порядке статьи 201 АПК РФ, ответчик обязан устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Мурманской области

решил:

заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным как несоответствующим Федеральному закону от 21.07.2014 № 206-ФЗ «О карантине растений» предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) по Мурманской области № 51/07-09/09 от 01.08.2018 и обязать указанный орган восстановить нарушенные права и законные интересы государственного областного казенного учреждения «Мурманское лесничество».

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд путем подачи жалобы через Арбитражный суд Мурманской области.

Судья Е.А. Зыкина