Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлениям федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (место нахождения: 119071, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>) в лице Мурманского филиала (место нахождения: 183038, <...>)

государственного областного унитарного предприятия «Мурманскводоканал» (место нахождения: 183038, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (место нахождения: 183038, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

третье лицо – федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (место нахождения: 105066, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>) в лице Мурманского филиала (место нахождения: 183036, <...>)

о признании недействительными решения и предписания от 22.03.2019 по делу № 051/07/18.1-157/2019

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителей: ФГУП «УВО Минтранса» – ФИО1 –

дов.№ 219 от 30.12.2017

ГОУП «Мурманскводоканал» – ФИО2 –

дов.б/н от 25.04.2019

от ответчика – ФИО3 – дов.№ 01-17/11 от 14.02.2019

от третьего лица – ФИО4 – дов.№ 212 от 04.04.2019

от иных участников процесса – нет

установил:

федеральное государственное унитарное предприятие «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» в лице Мурманского филиала (далее – ФГУП «УВО Минтранса», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (далее – Управление, антимонопольный орган, ответчик) о признании недействительным решения Управления от 22.03.2019 № 051/07/18.1-157/2019, которым государственное областное унитарное предприятие «Мурманскводоканал» (далее – ГОУП «Мурманскводоканал») признано нарушившим законодательство о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц по причине несоблюдения последним требований к участникам закупки – ФГУП «УВО Минтранса».

Заявитель также просит признать незаконным предписание антимонопольного органа от 22.03.2019 по этому же делу об обязании ГОУП «Мурманскводоканал» устранить выявленное нарушение путём отмены результатов недопустимых торгов (протоколов).

ГОУП «Мурманскводоканал» (далее также – заявитель) также обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительными этих же решения и предписания (л.д.3-7 т.2). По данному заявлению возбуждено арбитражное дело № А42-3179/2019.

Определением от 15.05.2019 суд объединил в одно производство для совместного рассмотрения настоящее дело и арбитражное дело № А42-3179/2019 с присвоением делу настоящего номера (л.д.48, 49 т.3).

В обоснование заявленных требований ФГУП «УВО Минтранса» и ГОУП «Мурманскводоканал» ссылаются на законность запроса котировок на оказание услуг охраны объектов ГОУП «Мурманскводоканал», победителем которого (запроса котировок) стал ФГУП «УВО Минтранса», поскольку оно вправе охранять любых органы и любую собственность без каких-либо ограничений.

Кроме того, заявители полагают, что антимонопольный орган превысил полномочия, так как не вправе был рассматривать жалобу, послужившую основанием для принятия оспариваемых ненормативных правовых актов.

Представители заявителей в судебном заседании поддержали требования ФГУП «УВО Минтранса» и ГОУП !Мурманскводоканал» по основаниям, изложенным в заявлениях и письменных отзывах на заявления друг друга (л.д.105-111 т.2, л.д.10, 11 т.3).

Представитель ответчика в судебном заседании и письменных отзывах на заявления (л.д.97-102 т.2, л.д.1-7 т.3) с заявленными требованиями не согласился и полагает, что в их удовлетворении следует отказать, так как заказчик (ГОУП «Мурманскводоканал») при запросе котировок допустил к участию в нём ФГУП «УВО Минтранса», уполномоченного осуществлять только частную охрану и охрану только объектов Министерства транспорта Российской Федерации и подведомственных ему органов и учреждений, тогда как объекты ГОУП «Мурманскводоканал» не находятся в ведении названного Министерства и не подлежат ведомственной охране, поскольку подлежат именно государственной охране. Управление также считает, что оспариваемые акты приняты в пределах своих полномочий.

Определением суда от 04.04.2019 (л.д.1-4 т.1) к участию в деле на стороне ответчика в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана» Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации в лице Мурманского филиала (далее – ФГУП «Охрана» Росгвардии, третье лицо), инициировавшее проверку запроса котировок ГОУП «Мурманскводоканал».

Третье лицо в письменных отзывах на заявления (л.д.88-93 т.2, л.д.38-44 т.3) и его представитель в судебном заседании также полагают, что правовых и фактических оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется, указав доводы, схожие с доводами ответчика.

Заслушав пояснения представителей заявителей, ответчика и третьего лица, исследовав материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

Судом по настоящему делу установлено, что на основании жалобы третьего лица (л.д.100-105 т.1) на действия котировочной комиссии заказчика (ГОУП «Мурманскводоканал») по факту определения ФГУП «УВО Минтранса» победителем в запросе котировок на право оказания услуг по охране в 2019 году объектов ГОУП «Мурманскводоканал» Управлением проведена проверка деятельности последнего по размещению указанной закупки на предмет наличия признаков нарушений Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ).

Объём и потребность рассматриваемой закупки заключались в определении исполнителя на оказание услуг охраны переданных в хозяйственное ведение ГОУП «Мурманскводоканал» и находящихся в собственности Мурманской области гидротехнических сооружений (плотин) общей площадью 3.813 кв.м в районе озера Большое Октябрьского административного округа города Мурманска и общей площадью 600 кв.м в районе озера Первое посёлка Дровяное Первомайского административного округа города Мурманска; начальная (максимальная) стоимость договора охранных услуг составила 2.120.081,22 руб.; заявки на участие в запросе котировок следовало подать до 08 часов 00 минут 7 марта 2019 года; сам запрос котировок состоялся 07.03.2019 (л.д.34-47 т.2).

Итоговым протоколом от 07.03.2019 № 31907581965-01 котировочной комиссией ГОУП «Мурманскводоканал» победителем признан Мурманский филиал ФГУП «УВО Минтранса», а заявке ФГУП «Охрана» Росгвардии присвоен второй номер по мере уменьшения степени выгодности, то есть с лучшей ценой договора после предложенной победителем (ФГУП «УВО Минтранса»); других заявок на участие в данной закупке не было (л.д.48, 49 т.2).

По результатам проверки приведённых событий антимонопольный орган установил, что ФГУП «УВО Минтранса» создано специально для оказания соответствующих охранных услуг на объектах, находящихся в сфере ведения создавшего её федерального органа исполнительной власти и вправе осуществлять охрану только тех объектов, которые находятся в сфере ведения Министерства транспорта Российской Федерации и подведомственных ему органов исполнительной власти, либо не включённых в Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утверждённый Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 (далее – Перечень), пунктом 14 которого к таким объектам отнесены гидротехнические сооружения.

Иными словами, по мнению антимонопольного органа, ФГУП «УВО Минтранса» вправе осуществлять ведомственную и частную охрану, тогда как объектом спорной закупки являлась государственная охрана, то есть охрана гидротехнических сооружений, которую ФГУП «УВО Минтранса» не вправе осуществлять, а потому не мог быть допущен к участию в таких торгах, в связи с чем жалоба ФГУП «Охрана» Росгвардии антимонопольным органом признана обоснованной.

Установив данные обстоятельства, Управление пришло к выводу о несоблюдении ГОУП «Мурманскводоканал» при проведении спорного запроса котировок требований к его участникам, а потому последнее признано нарушившим положения части 1 статьи 2 Закона № 223-ФЗ и пункта 8.6.2 положения ГОУП «Мурманскводоканал» об организации закупок, оформив результаты проверки решением от 22.03.2019 по делу № 051/07/18.1-157/2019, удовлетворив жалобу ФГУП «Охрана» Росгвардии (л.д.108-114 т.1, л.д.71-78 т.2).

Одновременно названное решение явилось основанием для выдачи ГОУП «Мурманскводоканал» предписания, где Управление обязало первого в срок до 16.04.2019 устранить выявленные нарушения и отменить протоколы, составленные в ходе проведения процедуры торгов, пересмотра заявок участников (л.д.115, 116 т.1, л.д.79, 80 т.2).

Считая такие решение и предписание Управления несоответствующими законодательству и фактическим обстоятельствам, ФГУП «УВО Минтранса» и ГОУП «Мурманскводоканал» обратились в арбитражный суд с требованиями признать их недействительными.

Согласно части 1 статьи 1 Закона № 223-ФЗ его целями регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 названной статьи (далее – заказчики), в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования, с необходимыми показателями цены, качества и надёжности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также – закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В соответствии с пунктом 1 части 2 этой же статьи рассматриваемый Федеральный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг: государственными корпорациями, государственными компаниями, публично-правовыми компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.

Поскольку ГОУП «Мурманскводоканал» имеет 100-процентную долю участия Мурманской области и осуществляет регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод (л.д.10-12 т.2), то ГОУП «Мурманскводоканал» обязано руководствоваться положениями Закона № 223-ФЗ при приобретении товаров, работ, услуг для собственных нужд.

В частности, ГОУП «Мурманскводоканал» при закупке товаров, работ, услуг обязано руководствоваться положениями статьи 2 Закона № 223-ФЗ, регламентирующими правовую основу закупки товаров, работ, услуг.

В силу частей 1 и 2 статьи 2 Закона № 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, названным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утверждёнными с учётом положений части 3 указанной статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее – положение о закупке). Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в частях 3.1 и 3.2 статьи рассматриваемого Федерального закона, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

В соответствии с частью 3 статьи 2 Закона № 223-ФЗ положение о закупке утверждается соответствующими органами заказчиков.

В рамках приведённых норм приказом генерального директора ГОУП «Мурманскводоканал» от 20.12.2018 № 417 утверждено в новой редакции Положение об организации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения ГОУП «Мурманскводоканал» (далее – Положение о закупках; л.д.61-70 т.2).

Применительно к настоящему делу пунктом 8.6.2 Положения о закупках определено, что несоответствие участника закупки требованиям, установленным документацией о закупке (извещением о закупке) является основанием для отказа в допуске к участию в конкурентной закупке (л.д.68 об., 69 т.2).

В свою очередь, предметом спорного запроса котировок являлась охрана гидротехнических сооружений (плотин), которые в порядке пункта 14 Перечня отнесены к объектам, не подлежащие частной охране, следовательно, по утверждению ФГУП «Охрана» Росгвардии, поддержанному антимонопольным органом, ГОУП «Мурманскводоканал» должно было отклонить заявку ФГУП «УВО Минтранса», ведомственная деятельность которого не соответствует предмету закупки (извещению о закупке).

Между тем, ответчиком и третьим лицо не учтено следующее.

Оказание охранных услуг в Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Федеральным законом от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране», Федеральным законом от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее – Закон о ведомственной охране).

Организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны установлены Законом о ведомственной охране.

В статье 1 Закона о ведомственной охране установлено, что под ведомственной охраной понимается совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

Из положений статьи 8 Закона о ведомственной охране следует, что ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов.

Защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, осуществляется в соответствии с заключёнными договорами.

Действующая редакция статьи 8 Закона о ведомственной охране не ограничивает, а напротив, прямо указывает на допустимость службам ведомственной охраны осуществлять охрану объектов государственной собственности, не находящихся в сфере ведения учредителей службы.

Таким образом, нормы Закона о ведомственной охране позволяют сделать вывод о том, что организации ведомственной охраны не ограничены в объектах охраны исключительно теми объектами, которые находятся в ведении создавших эти организации государственных органов, в связи с чем участие в закупке на охрану объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в ведении иных государственных органов, вправе принимать любые заинтересованные лица, соответствующие требованиям к участникам закупки, независимо от ведомственной принадлежности объектов.

Кроме того имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации (часть первая статьи 5 Закона о ведомственной охране).

В пункте 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 № 514 «Об организации ведомственной охраны» установлено, что к числу федеральных органов исполнительной власти, наделённых правомочиями по созданию государственной ведомственной охраны, относится Министерство транспорта Российской Федерации.

Согласно Уставу ФГУП «УВО Минтранса», утверждённому распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2016 № МС-6-р (далее – Устав; л.д.17-30 т.1), данное предприятие является ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации и находится в его ведении.

Положениями Устава предусмотрено, что ФГУП «УВО Минтранса» создано в целях осуществления деятельности, предусмотренной Законом о ведомственной охране по защите объектов, являющихся государственной собственностью, а также объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения Министерства транспорта Российской Федерации, от противоправных посягательств, и оказания услуг юридическим и физическим лицам по охране объектов (пункты 2.1, 2.3, 2.3.1.1).

Исходя из вышеприведённых положений законодательства и Устава, ФГУП «УВО Минтранса» вправе оказывать услуги в отношении охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью, в связи с чем у котировочной комиссии имелись правовые основания считать его заявку соответствующей требованиям действующего законодательства и документации о закупке (извещению и закупке).

При указанных обстоятельствах суд считает, что антимонопольный орган необоснованно признал жалобу ФГУП «Охрана» Росгвардии обоснованной, а действия котировочной комиссии ГОУП «Мурманскводоканал» несоответствующими Закону № 223-ФЗ и Положению о закупках.

В целях единообразного понимания и применения норм права и фактических обстоятельств следует отметить, что выводы суда по настоящему делу согласуются с определениями Верховного Суда Российской Федерации от 09.04.2019 № 309-ЭС19-3547 и от 07.06.2019 № 307-КГ18-26407.

В то же время, следует признать ошибочными доводы заявителей об отсутствии полномочий у антимонопольного органа на рассмотрение жалобы ФГУП «Охрана» Росгвардии, поскольку она касалась нарушения ГОУП «Мурманскводоканал» своего Положения о закупках, а потому рассмотрение такой жалобы антимонопольным органом согласуется с пунктом 5 части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ. При этом ссылки ФГУП «УВО Минтранса» на позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в определениях от 11.04.2017 № 304-КГ16-17592 и от 27.06.2017 № 141-ПЭК17, неприменимы к настоящему спору, поскольку пункт 5 части 10 статьи 3 Закона № 223-ФЗ введён в действие с 1 июля 2018 года, а потому не мог быть учтён при рассмотрении судебных дел ранее этой даты.

Вместе с тем, учитывая, что решение и предписание антимонопольного органа от 22.03.2019 по делу № 051/07/18.1-157/2019 в целом нельзя признать основанными на законе, то заявления ФГУП «УВО Минтранса» и ГОУП «Мурманскводоканал» следует удовлетворить и признать такие решение и предписание недействительными.

ГОУП «Мурманскводоканал», обратившись в суд с заявлением о признании решения и предписания антимонопольного органа недействительными, уплатило государственную пошлину в сумме 6.000 руб. (л.д.9 т.2).

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) при подаче организациями заявлений о признании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц недействительными, незаконными государственная пошлина подлежит уплате в размере 3.000 руб.

Решение и предписание антимонопольного органа, касающиеся одного и того же факта нарушения антимонопольного законодательства, законодательств о размещении заказов, о рекламе, неразрывно связаны друг с другом, что с точки зрения процессуального законодательства позволяет рассматривать их как один ненормативный акт, рассмотрение спора о законности которого облагается государственной пошлиной однократно. Предписание, по сути, является логическим продолжением решения и не имеет под собой самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения.

Данная позиция согласуется с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 1 Информационного письма от 30.03.1998 № 32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства».

Схожая официальная позиция изложена Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 3 Информационного письма от 25.12.1998 № 37 «Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о рекламе», где пункт 4 статьи 31 Федерального закона от 18.07.1995 № 108-ФЗ «О рекламе» (действовавшего на тот период) предоставляет заинтересованному лицу право обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания или решения антимонопольного органа, в том числе не связанного с осуществлением контррекламы. При этом заинтересованное лицо может оспорить и каждый акт в отдельности, и совокупность названных актов. В последнем случае указанные требования не являются самостоятельными и оплачиваются госпошлиной однократно.

В данном случае оспариваемые решение и предписания антимонопольного органа связаны с одними и теми же событиями и неразрывно связаны друг с другом, а потому госпошлина подлежала уплате в однократном размере.

Согласно статье 104 АПК РФ основания и порядок возврата или зачёта государственной пошлины устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.40 НК РФ в случае уплаты государственной пошлины в большем размере, чем это предусмотрено главой 25.3 указанного Кодекса, государственная пошлина подлежит возврату.

При таких обстоятельствах ГОУП «Мурманскводоканал» подлежит возврату госпошлина в сумме 3.000 руб.

Оставшаяся госпошлина ГОУП «Мурманскводоканал» в сумме 3.000 руб. и госпошлина другого заявителя – ФГУП «УВО Минтранса» в такой же сумме (3.000 руб.; л.д.133 т.1), относящиеся к составу судебных расходов в соответствии со статьёй 101 АПК РФ, подлежат распределению следующим образом.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесённые лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

На необходимость распределения судебных расходов с применением положений статьи 110 АПК РФ по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов (органов местного самоуправления) указывает также пункт 21 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 № 46 «О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах».

Следовательно, с Управления в пользу заявителей подлежит взысканию уплаченная госпошлина в сумме 3.000 руб. каждому за рассмотрение настоящих заявлений.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 181, 197, 200, 201, 104, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

заявления удовлетворить.

Признать недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области от 22.03.2019 по делу № 051/07/18.1-157/2019 как несоответствующие Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Федеральному закону от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране».

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области устранить нарушения прав и законных интересов федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» и государственного областного унитарного предприятия «Мурманскводоканал».

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (ИНН <***>, ОГРН <***>), расположенного по адресу: <...>, в пользу федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» в лице Мурманского филиала судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб. (три тысячи рублей).

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области (ИНН 5191501854, ОГРН 1025100848630), расположенного по адресу: г.Мурманск, ул.Академика Книповича, д.9а, в пользу государственного областного унитарного предприятия «Мурманскводоканал»судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000 руб. (три тысячи рублей).

Возвратить государственному областному унитарному предприятию «Мурманскводоканал» из средств федерального бюджета государственную пошлину в сумме 3000 руб. (три тысячи рублей), перечисленную по платёжному поручению от 02.04.2019 № 2223, выдав справку на возврат.

Решение в части признания ненормативных правовых актов государственного органа недействительными подлежит немедленному исполнению, но в целом может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья С.Б.Варфоломеев