Гражданский кодекс часть 1

к Отделу надзорной деятельности Кандалакшского и Терского районов Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области

об оспаривании постановления от 07.06.2013 № 159

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя – ФИО1 – дов.№ Д-1270 от 17.10.2012

от ответчика – ФИО2 – дов.№ 79-1 от 09.01.2013

от иных участников процесса – нет

установил:

открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (место нахождения: 107144, <...>; ОГРН <***>; далее – Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Отделу надзорной деятельности Кандалакшского и Терского районов Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области (место нахождения: 184049, <...>; далее – Отдел, административный орган, ответчик) о признании незаконным и отмене постановления Отдела от 07.06.2013 № 159 о привлечении Общества к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде наложения штрафа в сумме 150.000 руб. за нарушение требований пожарной безопасности.

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на отсутствие в действиях Учреждения события и состава оспариваемого правонарушения и грубые процессуальные нарушения, допущенные административным органом при проведении проверки и административном производстве.

Однако одновременно заявитель просит применить малозначительность и освободить Общество от административной ответственности.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал требования Общества по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему (л.д.1-3 т.2).

Представитель ответчика в судебном заседании и письменном отзыве на заявление (л.д.74-76 т.1) с требованиями Общества не согласился и полагает, что в их удовлетворении следует отказать, поскольку нарушения правил пожарной безопасности подтверждаются материалами дела об административном правонарушении и наличие которых по существу не опровергнуто Обществом; каких-либо процессуальных нарушений допущено не было, а выявленные нарушения требований пожарной безопасности не могут быть признаны малозначительными.

Заслушав пояснения представителей заявителя и ответчика, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, Кандалакшской транспортной прокуратурой (далее – Прокуратура) составлены справки от 26.02.2013 о проведении 14.02.2013 проверки объектов защиты – зданий дома отдыха локомотивных бригад (далее – Дом отдыха) и узлового общежития (далее – Общежитие) железнодорожной станции Кандалакша филиала Общества «Мурманская дистанция гражданских сооружений Октябрьской дирекции инфраструктуры Центральной дирекции инфраструктуры», расположенных в городе Кандалакша Мурманской области соответственно на улице Локомотивная, дом 29, строение 15 и на улице Первомайская, дом 64, на предмет соблюдения требований пожарной безопасности (л.д.124, 125 т.1).

В ходе данной проверки выявлены нарушения требований Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390 (далее – Правила № 390), и Строительных норм и правил СНиП 21-01-97* «Пожарная безопасность зданий и сооружений», принятых постановлением Минстроя России от 13.02.1997 № 18-7 (далее – СНиП 21-01-97), а именно:

– в Общежитии отсутствует инструкция о действиях персонала при пожаре в ночное время, иметь которую обязывает пункт 9 Правил № 390;

– в здании Общежития дверь на втором этаже из коридора на лестничную клетку заколочена, а дверь запасного выхода на первом этаже закрыта на ключ, что недопустимо пунктами 34, 35 Правил № 390;

–у Дома отдыха и Общежития отсутствуют акты проверок работоспособности автоматической пожарной сигнализации, к чему обязывает пункт 61 правил № 390;

– двери лестничных клеток Общежития не имеют приспособлений для самозакрывания и уплотнения в притворах, как того требует пункт 6.18 СНиП 21-01-97;

– ковровые дорожки коридоров второго и третьего этажей Дома отдыха в нарушение пункта 39 Правил № 390 не закреплены к полу;

– пять светоуказателей «Выход» в коридорах первого, второго и третьего этажей Дома отдыха неисправны, что недопустимо пунктом 43 Правил № 390;

– на площадке лестничной клетки между вторым и третьим этажами Общежития размещён выступающий из полости стены радиатор отопления на высоте 1,75 м, вместо предусмотренной пунктом 6.32 СНиП 21-01-97 высоты не менее 2,2 м.

По результатам проверки Прокуратурой в отношении Общества постановлением б/н от 20.05.2013 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ (л.д.49-52 т.1).

На основании данного постановления Отделом вынесено постановление от 07.06.2013 № 159 о привлечении Общества к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ в виде наложения штрафа в сумме 150.000 руб. (л.д.66-68 т.1).

Полагая, что данное постановление не основано на законе, Общество обратилось в арбитражный суд с требованием об его отмене.

В силу статьи 37 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – Закон № 69-ФЗ) руководители организации обязаны, в том числе соблюдать требования пожарной безопасности.

Согласно статье 38 Закона № 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

В частности, несоблюдение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений влечёт наступление административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Таким образом, Общество ответственно за соответствие занимаемых им помещений железнодорожной станции Кандалакша требованиям пожарной безопасности, а потому в случае подтверждения фактов несоблюдения Обществом таких требований и допущения вышеперечисленных нарушений в области пожарной безопасности, является надлежащим субъектом и подлежит привлечению к административной ответственности.

Однако в силу положений статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1).

Данные о совершении административного правонарушения устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными указанным Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2 статьи 26.2 КоАП РФ). Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ).

В рамках приведённых требований законодателя суд не может признать доказанным совершение Обществом оспариваемого правонарушения, а оспариваемое постановление основанным на законе, исходя следующего.

Так, Прокуратурой не были соблюдены следующие требования законодателя по оформлению результатов проверки, а равно своих контрольных (надзорных) мероприятий.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

В силу пунктов 5, 6, 8 части 2 статьи 16 Закона № 294-ФЗ акт проверки должен содержать: наименование проверяемого юридического лица или фамилию, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилию, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки; дату, время, продолжительность и место проведения проверки; сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учёта проверок записи о проведённой проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала.

Согласно части 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ акт проверки оформляется непосредственно после её завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

В нарушение данных норм акт проверки Прокуратурой не оформлялся, а вышеупомянутые справки б/н от 26.02.2013 не имеют подписей названных в них сотрудника Отдела и представителей Общества, то есть оформлены в одностороннем порядке в помещении Прокуратуры; доказательств вручения таких справок Обществу также не имеется.

Кроме того, необходимо также отметить, что ссылка в рассматриваемых справках на проведение обследования Дома отдыха и Общежития не имеет какого-либо документального подтверждения; какие-либо объяснения с лиц, присутствовавших при проверке, не брались. Иными словами, по существу вовсе отсутствуют какие-либо процессуальные документы, предусмотренные законодательством и фиксирующие факт нарушений требований пожарной безопасности.

Следует также отметить, что положения части 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, не освобождают Прокуратуру от соблюдения порядка оформления результатов проверки (составления надлежащего акта), поскольку из буквального понимания указанной нормы следует, что прокурорский надзор освобождается только от порядка организации и проведения проверок, установленного Законом № 294-ФЗ, а не от фиксирования надзорного мероприятия составлением акта проверки либо иного процессуального документа.

Как приведено судом выше, в силу части 3 статьи 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Следовательно, справки б/н от 26.02.2013, противоречащие по своему содержанию требованиям закона, выполненные односторонне и без участия перечисленных в них лиц, в том числе проверяющего от административного органа, являются недопустимыми доказательством по административному делу Общества, а потому нарушения, выявленные такими справками нельзя считать установленными.

Другим несоблюдением требований Закона № 294-ФЗ является отсутствие законных оснований для проверки.

По существу возбуждение административного дела в отношении Общества, а равно и составление вышерассмотренных справок б/н от 26.02.2013, явилось следствием контрольных мероприятий государственного инспектора по пожарному надзору Отдела, о чём свидетельствует соответствующая справка Отдела от 26.02.2013 № 264-2-9 следующего содержания «Направляю в Ваш адрес список нарушений, выявленных в ходе совместной проверки узлового общежития ст.Кандалакша и дома отдыха локомотивных бригад на ст.Кандалакша с разграничением по статьям КоАП РФ…» (л.д.150 т.1). Данное обстоятельство также ориентирует, прежде всего, на то, что проверка 14.02.2013 не проводилась, а была сведена по существу к переписке между Прокуратурой и Отделом, заочно квалифицировав для Прокуратуры неизвестно как установленные действия (бездействие) Общества как противоправные.

Между тем, в силу части 1 статьи 14 Закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно части 3 статьи 14 Закона № 294-ФЗ заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.

Однако в нарушение данных норм государственным инспектором по пожарному надзору Отдела в отношении Общества были осуществлены контрольные мероприятия в отсутствие распоряжения или приказа на такие мероприятия; доказательства вручения указанных документов Обществу в материалах дела также отсутствуют.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведённой органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных названным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В силу пунктов 4, 6 части 2 этой же статьи к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных, в том числе вышеприведёнными частью 1 статьи 14 (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля) и частью 4 статьи 16 (в части непредставления акта проверки).

Выше судом уже указывалось, что согласно части 3 статьи 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

Поскольку проверка Общества осуществлена с грубыми нарушениями закона, то полученные в результате такой проверки справки б/н от 26.02.2013 в силу части 3 статьи 26.2 КоАП РФ нельзя признать допустимыми доказательствами по делу об административном правонарушении Общества. Следовательно, основанные на таких справках постановление Прокуратуры о возбуждении административного дела и оспариваемое постановление также не могут быть законными.

Кроме того, нашли своё подтверждение и доводы Общества о возбуждении Прокуратурой административного дела с грубыми нарушениями прав первого.

В соответствии с частью 2 статьи 28.4 КоАП РФ о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьёй 28.2 названного Кодекса.

В силу частей 3-5 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чём делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Протокол об административном правонарушении подписывается физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Приведённые правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно. Тем самым, протокол об административном правонарушении (в данном случае постановление о возбуждении дела об административном правонарушении) служит необходимым основанием для привлечения правонарушителя к административной ответственности и является основным процессуальным документом, которым фиксируется факт административного правонарушения.

Согласно пункту 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьёй 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещённым законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведётся такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

В данном случае, по настоящему делу судом установлено, что Прокуратурой в адрес Общество было направлено уведомление от 29.04.2013 № 1-12-2013 о необходимости явиться в Прокуратуру к 16 часам 20.05.2013 для участия в составлении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (л.д.42 т.1). Однако что за дело, какие нарушения и вследствие каких обстоятельств возбуждается дело, указанное уведомление не содержит, а потому Общество дважды обращалось в Прокуратуру с просьбой сообщить о названных обстоятельствах в связи с намерением воспользоваться своими правами на защиту, гарантированные законодателем (л.д.44-48 т.1).

Между тем, Прокуратура, никак не отреагировав на соответствующие ходатайства (запросы) Общества, 20.05.2013 вынесла постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отсутствие последнего, тем самым, по существу не допустив его к участию в возбуждении административного дела, и лишив прав на свою защиту.

Кроме того, судом также установлено, что вышерассмотренное уведомление о вызове Общества на возбуждение дела об административном правонарушении одновременно содержит текст разъяснений прав, предусмотренных частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ, для лица, в отношении которого ведётся административное производство, однако возможность реализовать которые Прокуратурой представлена не была, тем самым, сделав недейственной норму части 3 статьи 28.2 КоАП РФ, в соответствии с которой физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чём делается запись в протоколе.

Согласно пункту 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» нарушение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа в силу части 2 статьи 211 АПК РФ.

Таким образом, поскольку нарушен установленный законом порядок составления такого процессуального документа, как постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, фиксирующее противоправное деяние конкретного лица, являющееся правовым основанием для привлечения его к административной ответственности, то суд приходит к выводу о недопустимости такого документа, то есть о его получении с нарушением требований закона.

Как упоминалось выше, в силу части 3 статьи 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона, что одновременно в силу статьи 68 АПК РФ делает использование таких доказательств недопустимыми.

Как установлено частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Подводя итог вышеизложенному, суд приходит к выводу, что правовых оснований для привлечения Общества к оспариваемой ответственности у административного органа не имелось, а потому постановление Отдела от 07.06.2013 № 159 не основано на законе и подлежит отмене, следовательно, требования Общества подлежат удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 176, 207, 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

заявление удовлетворить.

Признать незаконным и отменить полностью постановление Отдела надзорной деятельности Кандалакшского и Терского районов Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области от 07.06.2013 № 159, принятое по адресу: <...>, о привлечении открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (ИНН <***>, ОГРН <***>), расположенного по адресу: <...>, имеющего филиал «Мурманская дистанция гражданских сооружений Октябрьской дирекции инфраструктуры Центральной дирекции инфраструктуры» по адресам: <...> <...>, к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решение может быть обжаловано в десятидневный срок со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья С.Б.Варфоломеев