Гражданский кодекс часть 1

о признании недействительным представления от 23.07.208 07-07/1315 в части требования о возмещении в областной бюджет денежных средств, израсходованных не по целевому назначению в сумме 43 250, 00 рублей

при участии в судебном заседании представителей:

заявителя – ФИО1, по доверенности от 22.04.2008 № 11;

ответчика – ФИО2, по доверенности от 22.10.2008 № 08/1-08/01;

ФИО3, по доверенности от 29.190.2008 № 01/1-08/03,

установил :

Администрация города Кировска (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным представления Департамента финансов Мурманской области от 23.07.2008 № 07-07/1315 в части требования о возмещении в областной бюджет денежных средств, израсходованных не по целевому назначению в сумме 43 250 рублей, в том числе по подстатьям экономической классификации расходов - 211 «Заработная палата» в размере 42 000, 00 рублей, и 310 «Увеличение стоимости основных средств» в размере 1 250, 00 рублей.

В соответствии с постановлением правительства Мурманской области от 10.10.2008 № 472-ПП Департамент финансов Мурманской области переименован в Министерство финансов Мурманской области. Определением арбитражного суда от 01 ноября 2008 года произведена замена ответчика в порядке статьи 47 АПК РФ на Министерство финансов Мурманской области.

Заявитель полагает, что представление в оспариваемой части не соответствует Бюджетному кодексу РФ, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закону Мурманской области от 28.12.2004 № 571-01-ЗМО «О комиссиях по делам несовершеннолетних», «Правилам расходования средств на предоставление субвенций регионального фонда компенсаций бюджетам муниципальных районов (городских округов) на исполнение органами местного самоуправления государственных полномочий по образованию и осуществлению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», утвержденным постановлением Правительства Мурманской области от 26.09.2006 № 371-ПП и нарушает права и законные интересы Администрации в сфере экономической деятельности.

По мнению заявителя, Администрация использовала все выделенные средства для осуществления государственных полномочий по целевому назначению, т.е. правомерно в пределах выделенных лимитов использовала средства субвенции из областного бюджета, в том числе на приобретение электрического чайника и на денежное содержание одного специалиста комиссии по делам несовершеннолетних.

В обоснование своей позиции ссылается на то, что согласно уведомлениям об объемах финансирования за 2006 год, росписи расходов на 2006 год, Администрацией получено из областного бюджета субсидий на реализацию Закона Мурманской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних» 382 000, 00 рублей, произведено расходов 382 000, 00 рублей. Фактически начисленное денежное содержание в 2006 году ведущему специалисту комиссии по делам несовершеннолетних ФИО4 в размере 251 701, 97 рублей, не превышает установленного лимита в размере 251 701, 97 рублей.

Заявитель также считает, что приобретение электрического чайника для Комиссии по делам несовершеннолетних не является нецелевым использованием бюджетных средств, поскольку затраты на приобретение чайника следует рассматривать как расходы на обеспечение нормальных условий труда и мер по технике безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

По мнению заявителя, представление в оспариваемой части неправомерно возлагает на Администрацию обязанности нести расходы по исполнению переданных отдельных государственных полномочий за счет средств местного бюджета.

Ответчик представил отзыв, в котором с заявленными требованиями не согласился, указав, что за счет субвенции за январь-декабрь 2006 года заработная плата в размере 42 000, 00 рублей начислена и выплачена иным муниципальным служащим, не являющимся работниками комиссии по делам несовершеннолетних. Затраты на приобретение электрического чайника, по мнению ответчика, не могут быть отнесены в состав расходов, связанных с производством и (или) реализацией, поскольку деятельность муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних не может быть отнесена к производству и (или) реализации.

В представленном дополнении к отзыву ответчик указывает на то, что оспариваемое представление каких-либо обязанностей на заявителя не возлагает, препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности не создает, предложение выполнить какие-либо действия само по себе не может нарушать прав и законных интересов заявителя. Поскольку заявителем не представлено доказательств нарушения каких-либо его прав, ответчик просит в удовлетворении заявленных требований отказать.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования по основаниям, указанным в заявлении, дополнениях к нему; представители ответчика против удовлетворения заявленных требований возражали, мотивируя доводами, изложенными в отзыве и дополнении к нему.

По материалам дела установлено следующее.

В соответствии пунктом 1 статьи 5.1 Закона Мурманской области от 28.12.2004 № 571-01-ЗМО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Мурманской области» (далее – Закон № 571-01-ЗМО) органы местного самоуправления муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией наделены государственными полномочиями по образованию и осуществлению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Согласно пункту 3 статьи 5.1 названного закона финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставления местным бюджетам муниципальных районов и городских округов субвенций из регионального фонда компенсаций, образованного в составе областного бюджета.

Объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам на осуществление государственных полномочий, определяется на основании Методики расчета объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из регионального фонда компенсаций.

Согласно пункту 6 статьи 5.1 Закона № 571-01-ЗМО органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Общий объем субвенций, предоставляемых местным бюджетам для финансового обеспечения государственных полномочий, и их распределение по муниципальным образованиям устанавливаются Законом Мурманской области об областном бюджете.

Пунктом 9 статьи 5.1 Закона № 571-01-ЗМО определено, что порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций утверждается Правительством Мурманской области; средства субвенций на реализацию государственных полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели.

Контроль за расходованием органами местного самоуправления средств субвенций согласно пункту 10 статьи 5.1 осуществляется исполнительным органом государственной власти Мурманской области, осуществляющим функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, и Контрольно-счетной палатой Мурманской области.

Согласно пункту 11 статьи 5.1 Закона № 571-01-ЗМО, в случае использования средств субвенций не по целевому назначению исполнительный орган государственной власти Мурманской области, осуществляющий функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством Мурманской области.

Согласно статье 38 Закона Мурманской области от 28.12.2005 № 724-01-ЗМО «Об областном бюджете на 2006 год» на реализацию Закона Мурманской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» утверждено распределение субвенций местным бюджетам, в том числе муниципальному образованию г. Кировск с подведомственной территорией в сумме 382 000, 00 рублей.

В соответствии с Положением о Департаменте финансов Мурманской области, утвержденным постановлением Правительства Мурманской области от 12.02.2008 № 54-ПП, действовавшим на дату вынесения оспариваемого представления, Департамент финансов Мурманской области является исполнительным органом государственной власти Мурманской области, осуществляющим функции органа государственного финансового контроля.

Пунктом 3.30 названного Положения предусмотрено право Департамента финансов направлять представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств областного бюджета с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства и осуществлять контроль за устранением этих нарушений.

На основании удостоверения № 10/08-01 от 09.04.2008, выданного Департаментом финансов Мурманской области, специалистами отдела контрольно-ревизионной работы в период с 21.04.2008 по 06.05.2008 проведена плановая проверка использования субвенции, выделенной Администрации города Кировска в 2006-2007 годах на выполнение полномочий по реализации Закона Мурманской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Мурманской области».

Результаты проверки отражены в акте от 06.05.20080 №10/08.

Из акта следует, что в ходе проверки выявлены факты, квалифицированные как нецелевое использование средств субвенции, в том числе:

- 2 случая направления средств субвенции на оплату труда специалистов администрации города Кировска, не являющимися членами комиссии по делам несовершеннолетних (платежное поручение № 2122 от 19.10.2006 на сумму 27 00, 00 рублей и платежное поручение № 2127 от 19.10.2006 на сумму 15 000, 00 рублей), что квалифицировано проверяющими как нецелевое использование средств субвенции;

- расходы по приобретению чайника VITEKVT стоимостью 1 250, 00 рублей (накладная № 948 от 14.09.2006).

По итогам проверки в адрес Главы администрации муниципального образования г. Кировск с подведомственной территорией первым заместителем руководителя Департамента финансов Мурманской области направлено представление от 23.07.2008 № 07-07/1315 «Об устранении нарушений, установленных проверкой использования субвенции, выделенной в 2006 – 2007 годах, на выполнение полномочий по реализации Закона Мурманской области «О комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Мурманской области».

В названном представлении Администрации предложено в срок до 11.08.2008 возместить в областной бюджет денежные средства, израсходованные не по целевому назначению, в сумме 62 150, 00 рублей, в том числе по подстатьям экономической классификации расходов – 211 «Заработная плата» - 42 000, 00 рублей, 310 «Увеличение стоимости основных средств – 20 150, 00 рублей (включая 18 900, 00 рублей – расходы на приобретение персонального компьютера и монитора, 1 250, 00 рублей – расходы на приобретение чайника).

Администрация не согласилась с предложением возместить в областной бюджет денежные средства, израсходованные не по целевому назначению, в сумме 42 00, 00 рублей и 1 250, 00 рублей, и обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд находит заявление подлежащим удовлетворению.

Пунктом 5 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно пункту 1 статьи 21 Закона № 131-ФЗ органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

По смыслу статьи 289 БК РФ использование бюджетных средств можно расценивать как нецелевое исключительно в случае использования их на цели, не соответствующие условиям получения.

Согласно уведомлению о бюджетных ассигнованиях на 2006 год от 23.01.2006 финансовому отделу администрации города Кировска в части средств субвенции на обеспечение деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав предусмотрено финансирование на сумму 382 000, 00 рублей (т.2, л.д.39).

Смета доходов и расходов на 2006 год по состоянию на 31.12.2006 утверждена и.о. главы администрации в сумме 382 000, 00 рублей, в том числе по подстатьям экономической классификации расходов 211 «Заработная плата» - в сумме 251 701, 97 рублей; 310 «увеличение стоимости основных средств» - 26 510, 00 рублей.

Фактическое финансирование на обеспечение деятельности комиссии в 2006 году составило 382 000, 00 рублей (т.2, л.д. 40-51).

Произведено кассовых расходов на обеспечение деятельности комиссии на сумму 382 000, 00 рублей, в том числе на выплату заработной платы – 251 701, 97 рублей, приобретение основных средств - 26 510, 00 рублей, включая 1 250, 00 рублей на приобретение электрического чайника.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается заявителем, что платежными поручениями № 2122 от 19.10.2006 на сумму 27 000, 00 рублей и платежным поручением № 2127 от 19.10.2006 на сумму 15 000, 00 рублей за счет средств субвенции, выделенной из областного бюджета на выполнение полномочий по реализации Закона Мурманской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Мурманской области», произведена выплата заработной платы работникам Администрации, не являющимися членами комиссии по делам несовершеннолетних.

Таким образом, судом установлено, что Администрация допустила нецелевое использование средств субвенции, выделенной из областного бюджета.

Вместе с тем, представление Департамента финансов Мурманской области в части предложения Администрации возместить в установленный срок в областной бюджет денежные средства, использованные не по целевому назначению в сумме 42 000, 00 рублей, суд считает необоснованным.

Пунктом 11 статьи 5.1 Закона № 571-01-ЗМО предусмотрено, что в случае использования средств субвенций не по целевому назначению исполнительный орган государственной власти Мурманской области, осуществляющий функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством Мурманской области.

Из материалов дела следует, что исполнение местного бюджета муниципального образования г. Кировск с подведомственной территорией осуществляется органами Федерального казначейства. В связи с этим в силу статьи 284.1 Бюджетного кодекса РФ Департамент финансов не имеет полномочий в области принятия мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, предусмотренных статьей 282 Бюджетного кодекса РФ, в отношении Администрации г. Кировска, в том числе по изъятию бюджетных средств, в случае их нецелевого использования.

Таким образом, обязанность Администрации г. Мурманска по возмещению в областной бюджет выделенных целевым порядком денежных средств может возникнуть только вследствие причинения областному бюджету ущерба неправомерным использованием бюджетных средств.

Как следует из материалов дела, оплата труда специалистов Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Администрации города Кировска ФИО4 и ФИО5 в течение 2006 года производилась как за счет поступавшей из областного бюджета субвенции, так и за счет средств местного бюджета, что подтверждается представленными в дело копиями платежных поручений и списков работников на перечисление заработной платы.

Всего на выплату заработной платы в 2006 году специалистам комиссии по делам несовершеннолетних ФИО4 и ФИО5 произведено расходов за счет субвенции на сумму 209 791, 97 рублей, за счет средств местного бюджета – 152 528, 86 рублей (т.1, л.д. 42-45).

При этом Устав муниципального образования г.Кировск с подведомственной территорией (пункт 5 статьи 33) не допускает осуществление расходов местного бюджета на финансирование полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Мурманской области, за исключением случаев, установленных федеральными законами, законами Мурманской области.

Согласно пункту 3 статьи 5.1 Закона Мурманской области от 28.12.2004 № 571-01-ЗМО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставления местным бюджетам муниципальных районов и городских округов субвенций из регионального фонда компенсаций, образованного в составе областного бюджета.

В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в Методике, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для исполнения государственных полномочий, осуществляется органами местного самоуправления за счет собственных доходов и источников формирования дефицита местного бюджета.

Превышение нормативов при расчете объема предоставляемой местному бюджету субвенции, в ходе проверки, проведенной Департаментом финансов, не установлено.

Таким образом, поскольку у Администрации отсутствовала обязанность по финансированию деятельности комиссии по делам несовершеннолетних за счет собственных доходов местного бюджета, в то время как осуществление переданных администрации г. Кировска государственных полномочий финансировалось не только за счет субвенции, но также из местного бюджета, то выплата заработной платы в сумме 42 000 рублей другим работникам местной администрации, не являющимся членами комиссии по делам несовершеннолетних, фактически компенсировалась понесенными дополнительными расходами местного бюджета на осуществление государственных полномочий.

Квалификацию расходов на приобретение электрического чайника как нецелевое использование бюджетных средств суд считает неправомерной, поскольку приобретение чайника для обеспечения специалистов комиссии по делам несовершеннолетних кипяченой водой не противоречит условиям получения субвенции, предусмотренным Законом № 571-01-ЗМО.

Как установлено судом, в 2006 году бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности комиссии по делам несовершеннолетних предусматривали финансирование расходов по подстатье ЭКР 310 «Увеличение стоимости основных средств» в сумме 26 510,00 рублей; фактически произведено кассовых расходов на увеличение стоимости основных средств в сумме 26 510, 00 рублей, в том числе 1 250 рублей на приобретение электрического чайника.

Таким образом, суд приходит к выводу о несоответствии представления Департамента финансов в оспариваемой части Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закону Мурманской области от 28.12.2004 № 571-01-ЗМО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав».

Ссылку ответчика на то, что оспариваемое представление не может нарушать прав и законных интересов заявителя, суд считает необоснованной.

Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан судом недействительным, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Предусмотренному Положением о Департаменте финансов праву ответчика направлять представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств областного бюджета с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства и осуществлять контроль за устранением этих нарушений, корреспондирует обязанность главных распорядителей, распорядителей и получателей средств областного бюджета исполнять указанные представления.

Поскольку направленное в адрес Администрации представление от 23.07.2008 № 07-07/1315 содержит обязательные для заявителя предложения о возврате денежных средств в областной бюджет, неисполнение которых может повлечь неблагоприятные для него последствия, суд считает возможным оспаривание данного представления в судебном порядке.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным, как не соответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закону Мурманской области от 28.12.2004 № 571-01-ЗМО «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» представление Департамента финансов Мурманской области от 23.07.2008 № 07-07/1315 главе администрации муниципального образования город Кировск с подведомственной территорией «Об устранении нарушений, установленных проверкой использования субвенции, выделенной в 2006-2007 годах, на выполнение полномочий по реализации Закона Мурманской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Мурманской области» в части предложения в срок до 11.08.2008 возместить в областной бюджет денежные средства, израсходованные не по целевому назначению в сумме 42 000, 00 рублей на оплату труда специалистов администрации города Кировска, не являющихся членами комиссии по делам несовершеннолетних и 1250 рублей на приобретение чайника VITEKVT.

Взыскать с Министерства финансов Мурманской области в пользу Администрации города Кировска Мурманской области расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в месячный срок со дня его принятия.

Судья Е.Н. Посыпанко