Гражданский кодекс часть 1

Комитет градостроительства и территориального развития администрации города Мурманска (далее – Комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Контрольно-счётной палате города Мурманска (далее – Контрольно-счётная палата, ответчик) о признании недействительным предписания от 05.08.2010 № 05-16/1 об устранении нарушений бюджетного процесса.

До рассмотрения спора по существу Комитет уточнил заявленные требования и дополнительно просил признать незаконными действия Контрольно-счётной палаты по проведению внепланового контрольного мероприятия (л.д.81).

В обоснование заявленных требований Комитет считает, что не допускал незаконного использования средств муниципального бюджета при выплате своему сотруднику премии за выполнение особо важных и сложных заданий, поскольку размер премии был определён в строгом соответствии с нормативными требованиями и в пределах фонда оплаты труда.

По мнению заявителя, Контрольно-счётная палата не имела законных оснований для проведения в отношении Комитета проверки, а сама проверка проведена с нарушением требований закона.

В судебном заседании представители заявителя поддержали требования Комитета по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему.

Представители ответчика в судебном заседании и письменном отзыве на заявление (л.д.85-88) с заявленными требованиями не согласились и полагают, что в их удовлетворении следует отказать, поскольку заявитель выплатил премию главному бухгалтеру, тогда как бухгалтерия велась сторонним лицом на основании гражданско-правовых договоров, а также с использованием программного обеспечения.

Ответчик также ссылается на запрос председателя Совета депутатов города Мурманска как на основание проверки, а также не усматривает каких-либо нарушений при её проведении.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, Контрольно-счётной палатой проведена внеплановая проверка Комитета на предмет правомерности и эффективности использования средств бюджета муниципального образования город Мурманск на выплату денежного содержания муниципальных служащих администрации города Мурманска за 2010 год. Результаты проверки оформлены актом б/н от 23.07.2010 (л.д.29-38).

В ходе указанной проверки, в том числе установлено, что Комитет произвёл премирование главного бухгалтера за 1-й квартал 2010 года за выполнение им своих трудовых функций и должностных обязанностей, то есть за норму труда, тогда как возможно только за выполнение особо важных и сложных заданий, тем самым, допустив излишнее расходование средств местного бюджета в сумме 28.147,38 руб.

Установив данные обстоятельства, Контрольно-счётная палата пришла к выводу об использовании Комитетом средств муниципального бюджета с нарушением требований пункта 8.1 статьи 8 Положения о денежном содержании и дополнительных выплатах муниципальных служащих в органах местного самоуправления города Мурманска, утверждённого решением Совета депутатов города Мурманска от 08.11.2007 № 42-508 (далее – Положение № 42-508), а потому предписанием от 05.08.2010 № 05-16/1 потребовала от Комитета устранить нарушение бюджетного законодательства вследствие незаконного (неправомерного) использования средств бюджета муниципального образования в указанной сумме (л.д.22, 23).

Считая данное представление Контрольно-счётной палаты недействительным, а действия по проверке незаконными, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает, в том числе их соответствие закону или иному нормативному правовому акту.

Предъявляя Комитету 28.147,38 руб. как незаконно (неправомерно) использованные, Контрольно-счётная палата исходила из того, что Комитетом не был соблюдён пункт 8.1 статьи 8 Положения № 42-508, согласно которому премия выплачивается за выполнение особо важных и сложных заданий.

Согласно части 1 статьи 22 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Закон № 25-ФЗ) оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее – должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 22 Закона № 25-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Во исполнение данной нормы Советом депутатов города Мурманска утверждено Положение № 42-508, пункт 2 статьи 1 и пункт 8.1 статьи 8 которого закрепляют, что в денежное содержание муниципального служащего включается, в том числе премия за выполнение особо важных и сложных заданий.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Положения № 42-508 денежное содержание муниципальных служащих выплачивается за счёт средств бюджета города Мурманска в денежной форме.

Согласно абзацу 3 пункта 8.2 статьи 8 Положения № 42-508 размер премии, выплачиваемой отдельному муниципальному служащему, определяется для иных муниципальных служащих муниципального образования город Мурманск руководителями структурных подразделений администрации города Мурманска по согласованию с Главой муниципального образования город Мурманск, председателем Совета депутатов города Мурманска, председателем контрольно-счётной палаты города Мурманска и оформляется распоряжением (приказом).

При этом в силу этого же пункта 8.2 статьи 8 Положения № 42-508 размеры премии муниципального служащего максимальными размерами не ограничиваются.

В рамках приведённых норм на ходатайстве Комитета от 23.04.2010 № 14-04-04/744 резолюцией Главы муниципального образования город Мурманск удовлетворено предложение Комитета о премировании своих должностных лиц за выполнение особо важных и сложных заданий, в том числе главного бухгалтера в размере двух должностных окладов за организационные мероприятия по становлению бухгалтерского учёта в Комитете, его внедрение и за сдачу отчётности за 1-й квартал 2010 года (л.д.46, 47).

Данная премия выплачена на основании приказа Комитета от 30.04.2010 № 53-к (л.д.48, 49).

Доводы ответчика о выполнении главным бухгалтером нормы труда, а равно о выполнении ряда функций бухгалтерии сторонним лицом – ФИО5 на основании гражданско-правовых договоров и наличии программного обеспечения нашли своё отражение только в отзыве на заявление Комитета, не содержатся в акте проверки и не имеют документального подтверждения.

Иными словами, каких-либо фактических обстоятельств дела, послуживших основанием для вывода проверяющих о незаконном (неправомерном) использовании средств муниципального образования город Мурманск акт проверки не содержит, а равно оспариваемое предписание.

Таким образом, рассматриваемые доводы ответчика нельзя признать основанными на материалах проверки.

Одновременно, необходимо также отметить, что в полномочия Контрольно-счётной палаты не входит установление критериев сложности и важности как отдельных заданий, так и службы (работы) в целом, либо переоценка выводов работодателя (руководителя соответствующего структурного подразделения) результатов работы (деятельности) соответствующего органа местного самоуправления и его муниципальных служащих.

Таким образом, выводы Контрольно-счётной палаты о незаконном (неправомерном) использовании бюджетных средств не подтверждаются материалами проверки.

Кроме того, в соответствии с вышеприведёнными нормами необходимо также учитывать, что размер премии законодателем не ограничен, определяется в пределах фонда оплаты труда, соблюдение Комитетом которого Контрольно-счётной палатой не оспаривается, и что согласуется с принципом результативности и эффективности использования бюджетных средств, закреплённым в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что предписание Контрольно-счётной палаты не соответствует закону, а потому подлежит признанию недействительным.

Суд также считает, что оспариваемое предписание не может быть признано основанным на законе и по другим основаниям.

Согласно части 4 статьи 26 Положения о контрольно-счётной палате города Мурманска, утверждённого решением Совета депутатов города Мурманска от 24.03.2009 № 62-763 (далее – Положение № 62-763), внеплановые контрольные мероприятия и экспертно-аналитические работы проводятся на основании, в том числе запросов председателя Совета депутатов города Мурманска.

В соответствии с обращением председателя Совета депутатов города Мурманска от 11.06.2010 № 02-09/805а Комитету следовало провести внеплановое контрольное мероприятие по анализу эффективности использования средств бюджета муниципального образования город Мурманск на выплату денежного содержания муниципальных служащих администрации города Мурманска за 2009-2010 года (л.д.90).

Согласно пункту 1.1 Положения о Комитете градостроительства и территориального развития администрации города Мурманска, утверждённого решением Совета депутатов города Мурманска от 30.12.2009 № 14-187, Комитет градостроительства и территориального развития администрации города Мурманска является функциональным и специально уполномоченным органом администрации муниципального образования город Мурманск в области градостроительной деятельности, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов, с учётом обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Тем самым, доводы заявителя об отсутствии правовых оснований для проведения проверки нельзя признать состоятельными и опровергаются материалами дела.

Вместе с тем, согласно главе V Положения № 62-763 порядок деятельности Контрольно-счётной палаты определяется регламентом.

В частности, в соответствии с пунктами 3, 5 части 1 статьи 25 Положения № 62-763 в регламенте работы контрольно-счётной палаты устанавливаются порядок подготовки и проведения контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ, порядок рассмотрения и утверждения методических указаний и рекомендаций по проведению контрольных мероприятий и экспертно-аналитических работ; порядок принятия заключений, внесения представлений и издания предписаний контрольно-счётной палаты, утверждения планов её работы.

Однако обсуждение проекта Административного регламента исполнения контрольно-счётной палатой города Мурманска муниципальных функций по осуществлению контроля за исполнением бюджета города Мурманска состоялось лишь 09.08.2010 (л.д.97, 98), а сам Административный регламент был утверждён распоряжением Контрольно-счётной палаты города Мурманска № 06 только 12.08.2010 (далее – Административный регламент) (л.д.99-128), тогда как контрольное мероприятие в отношении Комитета уже состоялось 23.07.2010 (акт проверки), а оспариваемое предписание вынесено 05.08.2010, то есть когда такое право Контрольно-счётной палаты ещё не было регламентировано.

По этой же причине отсутствия Административного регламента нельзя признать законными действия Контрольно-счётной палаты по осуществлению контрольных мероприятий в отношении Комитета, поскольку на тот момент ответчик не располагал соответствующими полномочиями, а потому не вправе был проводить внеплановую проверку.

В тоже время, данное обстоятельство не позволяет суду осуществить проверку доводов заявителя о допущенных, по его мнению, Контрольно-счётной палатой нарушениях Административного регламента, в том числе на предмет соответствия пункту 7 раздела 3, пункту 1 раздела 4, разделу 5 Административного регламента, поскольку данный акт в спорный период ещё не был принят.

Кроме того, суд считает необходимым дополнительно указать на ещё один процессуальный недостаток оспариваемого предписания – отсутствие в его содержании конкретных мер по устранению инкриминируемого нарушения, на что ориентирует пункт 2 раздела 9 действующего в настоящее время Административного регламента, и что исключает возможность исполнения Комитетом такого акта.

При таких обстоятельствах заявление Комитета подлежит удовлетворению в полном объёме.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 176, 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

заявление удовлетворить.

Признать недействительным как несоответствующее Федеральному закону от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», решению Совета депутатов города Мурманска от 08.11.2007 № 42-508 «Об утверждении Положения о денежном содержании и дополнительных выплатах муниципальных служащих в органах местного самоуправления города Мурманска», решению Совета депутатов города Мурманска от 24.03.2009 № 62-763 «Об утверждении Положения о контрольно-счётной палате города Мурманска (второе чтение)», распоряжению Контрольно-счётной палаты города Мурманска от 12.08.2010 № 06 «Об утверждении Административного регламента» предписание № 05-16/1 от 05.08.2010 Контрольно-счётной палаты города Мурманска.

Признать незаконными как несоответствующие решению Совета депутатов города Мурманска от 24.03.2009 № 62-763 «Об утверждении Положения о контрольно-счётной палате города Мурманска (второе чтение)» действия Контрольно-счётной палаты по проведению в отношении Комитета градостроительства и территориального развития администрации города Мурманска внепланового контрольного мероприятия.

Обязать Контрольно-счётную палату города Мурманска устранить нарушения прав и законных интересов Комитета градостроительства и территориального развития администрации города Мурманска.

Решение в части признания ненормативного правового акта недействительным и действий незаконными органа местного самоуправления подлежит немедленному исполнению, но в целом может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья С.Б.Варфоломеев