Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области (место нахождения: 183025, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Мурманской области (место нахождения: 183010, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании частично незаконным представления от 24.06.2019 № 21

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя – ФИО1 – дов.№ 118-13-1 от 14.01.2019

ФИО2 – дов.№ 54-13-1 от 10.01.2019

ФИО3 – дов.№ 70 от 15.10.2019

от ответчика – ФИО4 – дов.№ 05 от 25.12.2018

ФИО5 – дов.б/н от 13.09.2019

от иных участников процесса – нет

установил:

Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области (далее – Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Мурманской области (далее – Казначейство, ответчик) о признании незаконными пунктов 3, 4, 5, 6, 7 и соответствующих этим пунктам выводов о неправомерном использовании бюджетных средств, излишней уплате обязательных платежей (налога на доходы физических лиц, страховых взносов) представления от 24.06.2019 № 21 об устранении нарушений бюджетного законодательства.

В обоснование заявленных требований Учреждение считает, что не допускало незаконного использования средств федерального бюджета при выплате дополнительных премий своим гражданскому персоналу, федеральным государственным гражданским служащим (далее – государственные служащие) и военнослужащим, а равно неэффективного использования таких средств, поскольку денежные средства расходовались в строгом соответствии с их назначением, в пределах фонда оплаты труда и с соблюдением компетенции руководства, равенства прав и заслуг на денежное поощрение всех отработавших в соответствующий период работников и сотрудников.

В судебном заседании представители заявителя поддержали требования Учреждения по основаниям, изложенным в заявлении.

Представители ответчика в судебном заседании и письменном отзыве на заявление (л.д.117-120 т.2) с заявленными требованиями не согласились и полагают, что в их удовлетворении следует отказать, поскольку заявитель выплачивал спорные премии без учёта фактически отработанного соответствующими работниками и служащими времени, без учёта рекомендаций соответствующей комиссии Учреждения и без какого-либо мотивированного обоснования, то есть по существу допущено неэффективное и неправомерное использование средств бюджета Российской Федерации. Ответчик также полагает, что допущенные Учреждением нарушения являются нарушениями бюджетного процесса, на выявление которых Казначейство уполномочено бюджетным законодательством.

Судом в рамках настоящего судебного заседания на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) объявлялся перерыв с 16.10.2019 по 23.10.2019.

Заслушав пояснения представителей заявителя и ответчика, исследовав материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Казначейством на основании приказа от 27.03.2019 № 158 (в редакции приказа от 07.05.2019 № 246; л.д.38, 39, 40 т.1) в период 01.04.2019 по 17.05.2019 проведена плановая выездная проверка использования Учреждением денежных средств федерального бюджета на оплату труда, выплату денежного довольствия и материального стимулирования, на осуществление обязательного государственного страхования за 2016-2018 года. Результаты проверки оформлены актом б/н от 17.05.2019 (л.д.41-87 т.1).

В ходе указанного контрольного мероприятия, помимо прочего, установлено, что Учреждение произвело дополнительное премирование по результатам работы за 4-й квартал 2018 года и за 2018 год двух стрелков ведомственной охраны (работников гражданского персонала), то есть в количестве 4 премий (по две премии на каждого) на общую сумму 298.863,56 руб. (л.д.54-56, 94-97, 98-125 т.1), фактически отработавшим в 2018 году только 16 рабочих дней, так как приняты на работу 10.12.2018, а также трёх государственных служащих, то есть в количестве 6 премий (по две премии на каждого) на общую сумму 314.567,69 руб. (л.д.54, 57, 58, 94-97, 126-147 т.1, л.д.1-32 т.2), также недавно принятых на службу в Учреждение 11.10.2018, 20.11.2018 и 15.10.2018 соответственно.

Данные фактические обстоятельства отражены Казначейством в пунктах 3 и 4 оспариваемого представления и квалифицированы как необоснованные выплаты по причине того, что произведены без учёта фактически отработанного времени.

В пунктах 5 и 6 рассматриваемого представления Казначейство посчитала также необоснованным дополнительное премирование в декабре 2018 года соответственно в 4 случаях военнослужащих на общую сумму 15.080 руб. (л.д.59, 60 т.1, л.д.33-79 т.2) и в 23 случаях государственных служащих на общую сумму 771.526,14 руб. (л.д.61 т.1, л.д.80-110 т.2), так как размер таких премий не соответствует размерам, рекомендованным Комиссией по социальным выплатам Учреждения в протоколах от 07.12.2018 №№ 1П, 1Ф (л.д.33-37, 80-84 т.2).

По мнению Казначейства, ещё одним эпизодом необоснованного дополнительного стимулирования, допущенного Учреждением в декабре 2018 года, явились шесть выплат государственным служащим на общую сумму 179.676 руб. (л.д.61 т.1, л.д.111-116 т.2) на основании рапортов, не содержащих каких-либо мотивов для этого (л.д.111-113 т.2), что нашло отражение в пункте 7 представления Казначейства.

Установив данные обстоятельства, Казначейство пришло к выводу о неправомерном использовании Учреждением средств бюджета Российской Федерации и излишней уплате с такого использования налога на доходы физических лиц и взносов на обязательное страхование на общую сумму 1.579.713,39 руб. (эпизоды недопустимого использования бюджетных средств по пунктам 8, 9 представления на сумму 19.240 руб. (17.160 + 2.080) не оспариваются), вследствие выплаты премий без учёта фактически отработанного времени, выработанных рекомендаций и мотивов, отразив данные нарушения в пунктах 3-7 представления от 24.06.2019 № 21 (л.д.14-30 т.1), а потому в итоге этим представлением потребовало от Учреждения устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства путём по существу возврата (возмещение и перечисление) в бюджет выплаченных физическим лицам средств, возврата (зачёта) из бюджета удержанного с этих средств налога на доходы физических лиц и зачёта излишне исчисленных с этих средств обязательных страховых взносов, что по вышеперечисленным эпизодам в суммовом выражении составит 1.579.713,39 руб. (298.863,56 + 314.567,69 + 15.080 + 771.526,14 + 179.676).

Считая представление Казначейства в приведённой части не основанным на законе, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Из абзаца четвёртого части первой статьи 22 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – ТК РФ) следует, что работодатель имеет право поощрять работников за добросовестный эффективный труд.

Возможность поощрения за труд также закреплена в части 1 статьи 191 ТК РФ, где работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдаёт премию, награждает ценным подарком, почётной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии).

Согласно абзацу пятому части второй статьи 57 ТК РФ обязательными для включения в трудовой договор являются условия оплаты труда (в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты).

В соответствии с частями первой и второй статьи 135 ТК РФ заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда. Системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

При этом в части первой статьи 129 ТК РФ под заработной платой (оплатой труда работника) понимается вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

В силу части первой статьи 8 ТК РФ работодатели, за исключением работодателей – физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (далее – локальные нормативные акты), в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.

В свою очередь, пунктом 7.1 Условий, размеров и порядка осуществления выплат стимулирующего характера работникам бюджетных, автономных и казённых учреждений МЧС России и гражданского персонала спасательных воинских формирований МЧС России (приложение № 3), утверждённых Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 28.12.2015 № 700 (далее – Условия премирования № 700), предусмотрено, что выплата премии осуществляется по итогам работы за определённый период (месяц, квартал, иной период текущего года). Порядок и условия премирования (периодичность выплаты премии, показатели премирования, условия, при которых работникам могут быть снижены размеры премий или работники могут быть лишены премии полностью) устанавливаются положениями о премировании, утверждаемыми руководителями, по согласованию с профсоюзными органами, исходя из конкретных задач, стоящих перед учреждениями.

В развитие данной отсылочной нормы и применительно к настоящему делу таким локальным нормативным актом является приказ Учреждения от 06.12.2018 № 570, которым утверждены состав, положение о комиссии по социальным выплатам, положение о дополнительном премировании личного состава Главного управления МЧС России по Мурманской области (далее – Положение о Комиссии № 570, Положение о премировании № 570; л.д.88-93 т.1).

Как правильно отмечено заявителем, в подпункте «б» пункта 2.5 Положения о премировании № 570 определено, что показателями для поощрения премией личному составу является личный вклад должностного лица в общие результаты работы (службы), оперативность и профессионализм в решении вопросов, входящих в его компетенцию, а непосредственно под личным вкладом в абзаце пятнадцатом этого же пункта понимается количество отработанного времени, качество выполненных задач, соблюдение трудовой и служебной дисциплины (л.д.92, 92 об. т.1).

Тем самым, количество фактически отработанного времени является одним из показателей при поощрении работников (служащих) премией наряду с другими немаловажными показателями – качество работы (службы) и дисциплинированность.

Однако проверяющие ограничились лишь одним показателем – количеством отработанного времени, тогда как размеры премий Учреждением в действительности определялись и с учётом остальных предусмотренных Положением о премировании № 570 показателей, а потому выводы проверяющих, содержащиеся в пунктах 3, 4 оспариваемого представления нельзя признать основанными на фактических обстоятельствах.

Кроме того, проверяющими не были учтены положения абзаца третьего пункта 7.1 Условий премирования № 700, где конкретные размеры премий работников определяются в соответствии с личным вкладом каждого работника в выполнение задач, стоящих перед учреждениями, в пределах средств, предусматриваемых на эти цели фондом оплаты труда, и максимальными размерами не ограничиваются.

На отсутствие какого-либо ограничения по размерам рассматриваемого стимулирования указывает также пункт 4 части 5 статьи 50 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а именно, к дополнительным выплатам относятся премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учётом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается).

Данная норма согласуется с предметом настоящего спора, поскольку в порядке части седьмой статьи 11 ТК РФ на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.

Ссылка же ответчика на пункт 9 Порядка выплаты премии за выполнение особо важных и сложных заданий федеральным государственным гражданским служащим МЧС России, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы (приложение № 2), утверждённого Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 26.10.2006 № 616, согласно которому гражданским служащим, отработавшим неполный месяц в связи с призывом (поступлением) на военную службу, переводом на другую работу, поступлением на учёбу, увольнением по сокращению численности или штата или достижения пенсионного возраста, выплата премий производится из расчёта времени, фактически отработанного ими в данном периоде, недостаточна, поскольку данная норма определяет условия основного премирования, тогда как по настоящему делу рассматривается дополнительное премирование, а также лишь регламентирует применение одного из трёх показателей стимулирования работы (службы).

Тем самым, суд считает, что определение Учреждением размера дополнительного премирования с учётом трёх показателей соответствует вышеприведённым нормам нормативно-правовых (законов) и нормативных (локальных) актов, а потому у Казначейства не имелось правовых и фактических оснований для пунктов 3 и 4 представления от 24.06.2019 № 21.

Суд также не усматривает какого-либо несоответствия в поведении Учреждения требованиям закона и при определении им размеров спорного премирования для 6 военнослужащих и 23 государственных служащих вопреки, как утверждает Казначейство, рекомендациям Комиссии по социальным выплатам Учреждения (далее – Комиссия).

Действительно, согласно подпунктам «б» и «к» пункта 2.1 Положения о Комиссии № 570 основными задачами Комиссии являются: выработка подходов и предложений по совершенствованию материального стимулирования и повышению уровня оплаты труда и денежного довольствия личного состава Учреждения и подчинённых подразделений; рассмотрение материалов и предложений, в том числе по премированию личного состава Учреждения и руководителей подчинённых подразделений в соответствии с Положением о дополнительном премировании личного состава Учреждения.

Далее, в порядке абзаца третьего пункта 2.4 Положения о премировании № 570 Комиссия по результатам рассмотрения мотивированных рапортов оформляет протокол, на основании которого подготавливается проект приказа начальника Учреждения, в котором указывается, кому и в какой сумме подлежит выплатить премию, а также конкретные причины уменьшения или лишения её полностью.

Вместе с тем, Казначейством не учтено и на что справедливо ссылается заявитель, что в силу подпункта 31 пункта 15 Положения о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий – органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации (приложение № 1), утверждённого Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 06.08.2004 № 372, именно начальник Главного управления (в данном случае Учреждения) определяет конкретные размеры премий военнослужащим спасательных воинских формирований МЧС России, сотрудникам ФПС, федеральным государственным гражданским служащим и работникам Главного управления МЧС России, руководителям подчинённых подразделений в пределах средств за счёт бюджетных ассигнований, а также за счёт средств, поступающих от приносящей доход деятельности.

Таким образом, является правильным вывод заявителя о том, что протоколы Комиссии о премировании личного состава Учреждения носят исключительно рекомендательный характер, а окончательный размер стимулирования определяется именно начальником Учреждения, следовательно, пункты 5 и 6 оспариваемого представления Казначейства нельзя признать основанным на законе и фактических обстоятельствах.

По мнению суда, нельзя также признать основанным на фактических обстоятельствах и пункт 7 рассматриваемого представления Казначейства, где последнее сочло недостаточным для доппремирования шести государственных служащих наличие немотивированных рапортов (л.д.111-113 т.2), поскольку вопреки такому утверждению из содержания данных рапортов следует, что заявляемое поощрение в отношении соответствующих служащих вызвано высокими показателями в служебной деятельности, оперативностью и профессионализмом в решении вопросов, выполнением особо важных и сложных заданий и личным вкладом, что согласуется с подпунктами «а», «б», «в» пункта 2.5 Положения о премировании № 570, согласно которым показателями для поощрения премией личному составу являются: выполнение особо важных и сложных заданий с учётом значимости достигнутых результатов; личный вклад должностного лица в общие результаты работы (службы), оперативность и профессионализм в решении вопросов, входящих в его компетенцию; своевременность, сложность и качество выполненных заданий.

Кроме того, суд приходит к выводу, что Казначейством в целом не было учтено следующее.

В соответствии со статьёй 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) получатель бюджетных средств обеспечивает, помимо прочего, результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (подпункт 3 пункта 1).

При этом в пункте 1 статьи 306.4 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

В данном случае проверкой установлено, что расходы Учреждения по выплате спорных премий произведены за счёт средств и в пределах определённого бюджетной сметой фонда оплаты труда, что не отрицается Казначейством, в связи с чем, правовых и фактических оснований считать, что Учреждением допущено именно нецелевое расходование бюджетных средств не имеется.

Далее, в статье 34 БК РФ раскрыто содержание одного из принципов бюджетной системы Российской Федерации – принципа эффективности использования бюджетных средств.

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности).

Как разъяснено в пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определённые цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объёма средств или что, используя определённый бюджетом объём средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В силу части 1 статьи 65, части 3 статьи 189, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Суд, оценив представленные доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, не выявил фактов неэффективного использования Учреждением бюджетных средств по рассмотренным эпизодам, поскольку, как установлено судом выше, бюджетные средства израсходованы на материальное стимулирование именно по результатам работы за год и 4-й квартал этого же года и за достижение высоких показателей, оперативность и профессионализм, выполнение особо важных и сложных заданий, личный вклад.

Доказательства того, что денежные средства были использованы Учреждением неэффективно и что Учреждение вправе было не выплачивать спорное стимулирование, в материалы дела не представлены.

Кроме того, Казначейством вовсе не было установлено какого-либо бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 БК РФ, вследствие которого к нарушителю возможно применение бюджетных мер принуждения, в том числе в виде истребования использованных с такими нарушениями бюджетных средств.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые пункты и выводы представления Казначейства от 24.06.2019 № 21 не соответствуют вышеприведённым нормам трудового и бюджетного законодательств, не основаны на фактических обстоятельствах, а потому подлежат признанию недействительными, следовательно, заявление Учреждения подлежит удовлетворению.

Согласно части 3 статьи 110 АПК РФ государственная пошлина, от уплаты которой в установленном порядке истец был освобождён, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворённых исковых требований, если ответчик не освобождён от уплаты государственной пошлины.

Поскольку заявитель и ответчик в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты госпошлины как государственные органы, то подлежащая уплате за рассмотрение настоящего дела государственная пошлина в размере 3.000 руб. не подлежит распределению ни за счёт заявителя, ни за счёт ответчика.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 181, 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

заявление удовлетворить.

Признать недействительными как несоответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации пункты 3, 4, 5, 6, 7 и в части выводов о возмещении и перечислении в доход федерального бюджета неправомерно использованных бюджетных средств, зачёте или возврате излишне уплаченного налога на доходы физических лиц, зачёте излишне уплаченных страховых взносов (взносов на обязательное страхование) на общую сумму 1579713 руб.39 коп. представления Управления Федерального казначейства по Мурманской области от 24.06.2019 № 21.

Обязать Управление Федерального казначейства по Мурманской области устранить нарушения прав и законных интересов Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Мурманской области.

Решение в части признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным подлежит немедленному исполнению, но в целом может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья С.Б.Варфоломеев