Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению муниципального казённого учреждения «Служба городского хозяйства ЗАТО Александровск» (место нахождения: 184650, Мурманская обл., ЗАТО Александровск, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Контрольно-счётной палате муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области (место нахождения: 184650, Мурманская обл., ЗАТО Александровск, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным представления от 08.09.2016 № 6-ПР

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя – ФИО1 – дов.№ 1 от 10.01.2017

от ответчика – ФИО2 – дов.б/н от 10.01.2017

от иных участников процесса – нет

установил:

муниципальное казённое учреждение «Служба городского хозяйства ЗАТО Александровск» (далее – Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением к Контрольно-счётной палате муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской (далее – Контрольно-счётная палата, ответчик) о признании недействительным представления Контрольно-счётной палаты от 08.09.2016 № 6-ПР (с учётом допущенной опечатки), принятого по результатам контрольного мероприятия по проверке законности и обоснованности расходования Учреждением бюджетных средств при осуществлении закупок, связанных с празднованием Нового 2016 года.

В обоснование заявленного требования Учреждение считает, что Контрольно-счётная палата не имела правовых и фактических оснований для принятия названного представления.

В судебном заседании 13.02.2017 и 16.02.2017 представитель заявителя поддержал требование Учреждения по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель ответчика в судебном заседании 13.02.2017 и 16.02.2017 и письменном отзыве на заявление (л.д.71-74 т.1) с заявленным требованием не согласился и полагал, что в его удовлетворении следует отказать, поскольку спорная проверка проведена в соответствии с предоставленными Контрольно-счётной палате полномочиями, в ходе которой установлен целый ряд нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а равно бюджетного законодательства и законодательства о бухгалтерском учёте.

В рамках настоящего судебного заседания судом на основании статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) объявлялся перерыв с 13.02.2017 по 16.02.2017 и до 14 часов 00 минут 16.02.2017.

После последнего перерыва представители заявителя и ответчика не явились, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в порядке части 3 статьи 156 и части 2 статьи 200 АПК РФ.

Заслушав пояснения представителей заявителя и ответчика, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Контрольно-счётной палатой в период с 11.05.2016 по 10.06.2016 проведена проверка законности и экономической обоснованности бюджетных расходов, осуществлённых Учреждением на проведение закупок, связанных с празднованием Нового 2016 года, в период с 01.09.2015 по 31.03.2016. Результаты проверки оформлены актом контрольного мероприятия (проверки) от 10.06.2016 № 2/4, где отражены многочисленные нарушения деятельности Учреждения (л.д.22-43 т.1).

Рассмотрев указанный акт финансового контроля и возражения (разногласия) на него (л.д.50, 51 т.1), Контрольно-счётной палатой в адрес Учреждения вынесено представление № 6-ПР, допустив опечатку в дате его издания, указав 08.09.2015, вместо 08.09.2016, с предложением устранить выявленные нарушения (л.д.17-20 т.1).

Считая представление Контрольно-счётной палаты несоответствующим закону и фактическим обстоятельствам, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В частности, проверкой установлено и отражено в пункте 1 оспариваемого представления, что Учреждением не была внесена в план-график на 2016 год (л.д.76-111 т.1) информация о закупках у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) по 10 договорам о демонтаже новогодних елей и иллюминации на общую сумму 450,55 тыс.руб.

Согласно пункту 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утверждённым в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, установленных пунктом 3 названной статьи.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 21 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок.

Часть 3 статьи 21 Закона № 44-ФЗ содержит перечень информации, подлежащей обязательному включению в план-график.

Вместе с тем, как справедливо отмечено заявителем, в силу части 2 статьи 112 Закона № 44-ФЗ заказчики размещают в единой информационной системе или до ввода в эксплуатацию указанной системы на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг планы-графики размещения заказов на 2014-2016 годы по правилам, действовавшим до дня вступления в силу названного Федерального закона, с учётом особенностей, которые могут быть установлены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Такие Особенности размещения в единой информационной системе или до ввода в эксплуатацию указанной системы на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг планов-графиков размещения заказов на 2015-2016 годы утверждены совместным Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации и Федерального казначейства от 31.03.2015 № 182/7н (далее – Особенности).

Пунктом 2 Особенностей определено, что планы-графики подлежат размещению на официальном сайте не позднее одного календарного месяца после принятия закона (решения) о бюджете. В случаях, указанных в пункте 7 Особенностей, размещение плана-графика на официальном сайте осуществляется в день его утверждения.

Пунктом 4 Особенностей предусмотрено, что план-график содержит перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется путём проведения конкурса (открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса), аукциона (аукциона в электронной форме, закрытого аукциона), запроса котировок, запроса предложений или путём закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя), определяемом в соответствии со статьёй 111 Закона № 44-ФЗ.

Далее, пункт 5 Особенностей регламентирует размещение плана-графика на официальном сайте по форме планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, утверждённой совместным Приказом Минэкономразвития России и Федерального казначейства от 27.12.2011 № 761/20н (далее – форма планов-графиков).

Применительно к рассматриваемому эпизоду подпункт «а» подпункта 4 пункта 5 Особенностей закрепляет, что информация о закупках, которые планируется осуществлять в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, указывается в столбцах 1, 9 и 13 формы планов-графиков одной строкой по каждому коду бюджетной классификации в размере годового объёма денежных средств по каждому из перечисленных в подпункте 4 пункта 5 Особенностей объектов закупки, в данном случае, – товары, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей (в случае заключения заказчиком контракта в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ).

В свою очередь, подпункты «а», «и», «н» подпункта 2 пункта 5 Особенностей определяют, что в столбце 1 формы плана-графика указывается код бюджетной классификации Российской Федерации (КБК) в части кода вида расходов (КВР), детализированного до уровня подгруппы и элемента КВР; в столбце 9 – начальная (максимальная) цена контракта (в тыс. рублей); в столбце 13 – способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Руководствуясь приведёнными нормами, заявитель отразил в плане графике на 2016 год информацию о 10 закупках у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на демонтаж новогодних елей и иллюминации одной строкой, указав в ней код бюджетной классификации 91505037442129990244, общую цену таких закупок в размере 2.350,03239 тыс.руб. и способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также выведен годовой объём таких закупок, то есть в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, который составил 7.175,86017 тыс.руб. (л.д.111 т.1).

Между тем, Учреждением не учтено, что согласно вышеприведённому подпункту 4 пункта 5 Особенностей такую информацию следовало было раскрывать одной строкой в столбцах 1, 9, 13 формы по каждому объекту закупки, в том числе с указанием конкретной начальной (максимальной) цены этой закупки, а не объединять и обобщать все 10 закупок в одну информацию, в том числе суммируя цены закупок.

На необходимость раскрывать именно каждый объект закупок ориентирует также содержание подпункта «а» подпункта 4 пункта 5 Особенностей, где под подлежащим упрощённому раскрытию объектом закупки понимаются товары, работы или услуги на сумму, именно не превышающую ста тысяч рублей, тогда как из размещённой Учреждением общей информации данное обстоятельство нельзя установить, так как цены закупок также обобщены и выведены в единое суммовое выражение (2.350,03239 тыс.руб.).

Тем самым, суд считает, что пункт 1 оспариваемого представления основан на законе и фактических обстоятельствах, а Учреждением нарушены требования Особенностей, в связи с чем правовых и фактических оснований для удовлетворения заявления в данной части не имеется.

При этом нельзя признать состоятельным довод заявителя о невозможности исполнения данного пункта, ссылаясь на исполнение контрактов, поскольку вышерассмотренная обязанность Учреждения не поставлена в зависимость от действия контракта, а ссылка заявителя на отсутствие срока исполнения представления противоречит его содержанию, где Контрольно-счётная плата в срок до 08.10.2016 (с учётом допущенной опечатки) предлагает Учреждению рассмотреть представление, принять меры по устранению нарушений и недопущению их в дальнейшем, принять меры ответственности к должностным лицам и представить информацию о принятых мерах (л.д.20 об. т.1).

Суд также считает основанным на законе и фактических обстоятельствах пункт 2 рассматриваемого представления, в соответствии с которым Учреждением в нарушение требований Закона № 44-ФЗ при заключении 23 муниципальных контрактов (договоров) неверно определялась начальная (максимальная) их цена.

По мнению Контрольно-счётной палаты, Учреждению следовало было применить метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), тогда как оно применило затратный метод.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных названным Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), нормативный метод, тарифный метод, проектно-сметный метод, затратный метод.

Согласно части 2 статьи 22 Закона № 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

Частью 5 статьи 22 Закона № 44-ФЗ установлены источники информации, которые могут быть использованы заказчиком при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), а именно: общедоступная информация о рыночных ценах товаров, работ, услуг в соответствии с частью 18 рассматриваемой статьи, информация о ценах товаров, работ, услуг, полученная по запросу заказчика у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг, а также информация, полученная в результате размещения запросов цен товаров, работ, услуг в единой информационной системе.

В силу части 6 статьи 22 Закона № 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Использование иных методов допускается в случаях, предусмотренных частями 7-11 указанной статьи.

В данном случае, Учреждение посчитало, что имеет место случай, предусмотренный частью 10 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, то есть возможным использование затратного метода.

Однако Учреждением не учтено, что согласно названной части затратный метод применяется в случае невозможности применения иных методов, предусмотренных пунктами 1-4 части 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, или в дополнение к иным методам. Данный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), как суммы произведённых затрат и обычной для определённой сферы деятельности прибыли. При этом учитываются обычные в подобных случаях прямые и косвенные затраты на производство или приобретение и (или) реализацию товаров, работ, услуг, затраты на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты.

Иными словами, прежде чем использовать затратный метод, необходимо обосновать невозможность использования не только приоритетного по отношению к остальным методам метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), но и нормативного, тарифного и проектно-сметного методов.

Между тем, какого-либо обоснования и документов, подтверждающих невозможность использования методов определения начальной (максимальной) цены контрактов, предшествующих затратному методу, заявителем не представлено ни при спорном финансовом контроле, ни в ходе настоящего судебного разбирательства.

Таким образом, действия Учреждения по обоснованию цены контрактов (а точнее, по отсутствию какого-либо обоснования) противоречат Закону № 44-ФЗ и не соответствуют фактическим обстоятельствам, а потому заявление в данной части также не подлежит удовлетворению.

В пункте 3 представления от 08.09.2016 № 6-ПР Контрольно счётная палата пришла к выводу, что документация о закупках и технические задания по муниципальным контрактам от 21.12.2015 №№ 67-МЕ, 68-МЕ, 69-МЕ, 70-МЕ, договорам от 28.12.2015 № 73, от 02.02.2016 №№ 5, 6, 7, 8, 9, 16 (л.д.11-40, 54-76 т.2) на выполнение работ по монтажу и демонтажу новогодних елей не соответствуют части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ по причине отсутствия описания, изображения, исходных параметров, материалов, порядка сборки/разборки каркаса искусственной ели, а по муниципальным контрактам от 30.12.2015 №№ 73-МИ, 74-МИ, от 25.02.2016 №№ 20-ДИ, 21-ДИ, договорам от 21.03.2016 №№ 19, 20, 21, 22, 23, 24 (л.д.138-150 т.1, л.д.41-46, 48-52, 77-87 т.2) на выполнение работ по монтажу и демонтажу новогодней иллюминации – по причине отсутствия описания (протяжённости устанавливаемой иллюминации и др.), изображения, исходных параметров, материалов, порядка монтажа/демонтажа, наладки, адресной схемы установки новогодней иллюминации (нет указания месторасположения установки) и др.

Согласно части 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 названной статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Прежде всего, основное правило описания закупки содержится в пункте 1 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ, под которым понимается объективный характер описания закупки, то есть в целях исключения непонимания и двоякого трактования и толкования условий закупки.

Вопреки утверждению Контрольно-счётной палаты, вышеперечисленные контракты и договоры заключены в целях монтажа и последующего демонтажа новогодних елей и иллюминации в соответствующих населённых пунктах, то есть объективно и точно определён предмет контракта (договора) и, как следствие, конкретный вид закупаемых работ, что согласуется с вышеприведёнными требованиями к описанию закупки. При этом технические задания рассматриваемых контрактов и договоров содержат последовательность выполняемых работ и места их осуществления. Какие именно у аудитора возникли сомнения, неясности либо противоречия в описании объекта закупки из материалов проверки и из текста оспариваемого пункта 3 представления от 08.09.2016 № 6-ПР не следует.

Требование же аудитора иметь изображение закупки касается только поставок товаров и то, когда такое требование (соответствие изображению) содержится в документации, на что ориентирует пункт 4 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ, где документация о закупке должна содержать изображение поставляемого товара, позволяющее его идентифицировать и подготовить заявку, окончательное предложение, если в такой документации содержится требование о соответствии поставляемого товара изображению товара, на поставку которого заключается контракт, тогда как согласно спорным контрактам и договорам приобретались именно работы, а не какие-либо товары.

Относительно замечаний касательно отсутствия исходных параметров и материалов, порядка сборки/разборки каркаса елей, монтажа/демонтажа, наладки иллюминации, то такие характеристики в порядке пунктов 1 и 3 части 1 статьи 33 Закона № 44-ФЗ носят рекомендательный характер.

Ссылки ответчика на постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области от 01.12.2016 по делу № 06-04/16-210 о привлечении должностного лица Учреждения к административной ответственности за несоблюдение требований частей 1, 2 статьи 33 Закона № 44-ФЗ (л.д.134-137 т.1), напротив, подтверждают выводы суда по настоящему эпизоду, поскольку из всей информации, предоставленной Контрольно-счётной палатой, антимонопольным органом установлены нарушения в описании объекта закупки лишь при проведении Учреждением запроса котировок на выполнение работ по ремонту новогодней иллюминации на территории города Полярный ЗАТО Александровск Мурманской области (л.д.133 т.1), тогда как в рассматриваемом пункте 3 представления от 08.09.2016 № 6-ПР инкриминируются нарушения статьи 33 Закона № 44-ФЗ при закупке работ по монтажу и демонтажу новогодних елей и иллюминации, которые в итоге не были подтверждены антимонопольным органом.

Учитывая изложенное, суд считает, что пункт 3 оспариваемого представления не основан на Законе № 44-ФЗ и фактических обстоятельствах.

Согласно пункту 4 оспариваемого представления Контрольно-счётная палата ссылается на несвоевременность заключения муниципальных контрактов от 21.12.2015 №№ 67-МЕ, 68-МЕ, 69-МЕ, 70-МЕ (л.д.15-40 т.2), договора от 28.12.2015 № 73 (л.д.11-14 т.2) на выполнение работ по монтажу новогодних елей, муниципальных контрактов от 22.12.2015 №№ 71-РИ, 72-РИ на выполнение работ по ремонту новогодней иллюминации (л.д.1-10 т.2), муниципальных контрактов от 30.12.2015 №№ 73-МИ, 74-МИ на выполнение работ по монтажу новогодней иллюминации (л.д.138-150 т.1), тогда как праздничные мероприятия уже состоялись 19.12.2015, то есть перечисленные контракты и договор были заключены уже после фактического выполнения закупаемых работ.

Факты проведения праздничных мероприятий, посвящённых встрече Нового 2016 года, 19.12.2015 и заключения соответствующих контрактов и договора уже после выполнения работ 21, 22 и 30 декабря 2015 года заявителем не оспариваются, однако он полагает, что такие обстоятельства допустимы в силу части 13 статьи 78 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с которой контракт может быть заключён не ранее чем через семь дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок и не позднее чем через двадцать дней с даты подписания указанного протокола.

Однако буквальное понимание приведённой нормы не позволяет исполнять обязательства до их возникновения (заключения контракта (договора)), а как раз регламентируют сроки возникновения таких обязательств.

Согласно пункту 1 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учётом положений указанного Кодекса.

В свою очередь, часть 1 статьи 2 Закона № 44-ФЗ закрепляет, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается в числе прочего на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

В соответствии со статьёй 309, пунктом 1 статьи 310 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований – в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями. Односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом, другими законами или иными правовыми актами.

В пункте 1 статьи 307 ГК РФ под обязательством понимается, когда одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определённое действие, как то: передать имущество, выполнить работу, оказать услугу, внести вклад в совместную деятельность, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определённого действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности.

В силу пункта 2 статьи 307 ГК РФ обязательства возникают из договоров и других сделок, вследствие причинения вреда, вследствие неосновательного обогащения, а также из иных оснований, указанных в названном Кодексе.

Согласно пункту 1 статьи 1102 ГК РФ лицо, которое без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований приобрело или сберегло имущество (приобретатель) за счёт другого лица (потерпевшего), обязано возвратить последнему неосновательно приобретённое или сбережённое имущество (неосновательное обогащение), за исключением случаев, предусмотренных статьёй 1109 этого же Кодекса.

Таким образом, гражданское законодательство не допускает возникновение и исполнение обязательств, минуя договоры и другие сделки, в противном случае, это будет являться неосновательным обогащением.

То обстоятельство, что на Учреждение обязанность по организации праздничного светового оформления улиц и площадей, установки празднично украшенных ёлок была возложена только 17.12.2015 путём издания Администрацией муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области распоряжения № 590-р (л.д.53, 54 т.1), свидетельствует лишь о несвоевременности и несогласованности действий органов местного самоуправления и их учреждений.

Следовательно, исполнение обязательств 19.12.2015 до их возникновения 21, 22 и 30 декабря 2015 года противоречит ГК РФ и, как следствие, бюджетному законодательству и Закону № 44-ФЗ, а потому пункт 4 оспариваемого представления законен и обоснован.

По мнению суда, является также законным и обоснованным пункт 5 представления от 08.09.2016 № 6-ПР, в соответствии с которым Учреждением допущено неэффективное использования бюджетных средств вследствие чего бюджетом не будет получен налог на добавленную стоимость в сумме 138,06 тыс.руб.

Так, проверкой установлено, что в проверяемом периоде Учреждением были заключены 20 контрактов (договоров) с подрядчиками, находящимися на упрощённой системе налогообложения, по цене с учётом налога на добавленную стоимость. При этом при выставлении такими подрядчиками Учреждению счетов-фактур налог на добавленную стоимость отдельной строкой не выделялся, что повлечёт неперечисление данного налога в бюджет.

Согласно пункту 1 статьи 168 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) при реализации товаров (работ, услуг), передаче имущественных прав налогоплательщик (налоговый агент, указанный в пунктах 4 и 5 статьи 161 названного Кодекса) дополнительно к цене (тарифу) реализуемых товаров (работ, услуг), передаваемых имущественных прав обязан предъявить к оплате покупателю этих товаров (работ, услуг), имущественных прав соответствующую сумму налога на добавленную стоимость.

В случае получения налогоплательщиком сумм оплаты, частичной оплаты в счёт предстоящих поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг), передачи имущественных прав, реализуемых на территории Российской Федерации, налогоплательщик обязан предъявить покупателю этих товаров (работ, услуг), имущественных прав сумму налога на добавленную стоимость, исчисленную в порядке, установленном пунктом 4 статьи 164 указанного Кодекса.

В соответствии с пунктом 4 статьи 168 НК РФ в расчётных документах, в том числе в реестрах чеков и реестрах на получение средств с аккредитива, первичных учётных документах и в счетах-фактурах, соответствующая сумма налога на добавленную стоимость выделяется отдельной строкой.

Пунктом 1 статьи 346.11 НК РФ предусмотрено, что упрощённая система налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями применяется наряду с иными режимами налогообложения, предусмотренными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. При этом в пункте 2 этой же статьи организации, применяющие упрощённую систему налогообложения, не признаются налогоплательщиками налога на добавленную стоимость.

В то же время, в силу подпункта 1 пункта 5 статьи 173 НК РФ сумма налога на добавленную стоимость, подлежащая уплате в бюджет, исчисляется лицами, не являющимися налогоплательщиками, или налогоплательщиками, освобождёнными от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой этого налога, в случае выставления ими покупателю счёта-фактуры с выделением суммы налога.

Таким образом, учитывая то обстоятельство, что цена контрактов (договоров) была определена с учётом налога на добавленную стоимость, то Учреждение вправе было принять к оплате только счета-фактуры с выделением этого налога отдельной строкой независимо от того применяет ли подрядчик специальный режим налогообложения, который не признаёт его налогоплательщиком налога на добавленную стоимость, либо находится на общем режиме налогообложения, поскольку и в том, и в другом случае данный налог должен участвовать в расчётах с бюджетом (в первом случае должен быть просто перечислен в бюджет в сумме, указанной в счёте-фактуре, а во втором случае – в составе налоговых вычетов по налогу).

Статья 34 БК РФ закрепляет принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности).

В связи с тем, что Учреждением вопреки требованиям налогового законодательства и фактическим обстоятельствам приняты к учёту и оплате счета-фактуры без учёта налога на добавленную стоимость, то данное обстоятельство повлечёт неперечисление подрядчиком в бюджет полученного в составе цены контракта (договора) налога на добавленную стоимость в порядке подпункта 1 пункта 5 статьи 173 НК РФ, так как данный налог отдельной строкой не выделен, следовательно, нарушен вышеприведённый принцип эффективности использования бюджетных средств.

Доводы же заявителя об отсутствии возможности одностороннего изменения цены контракта (договора), исключив из неё (из цены) налог на добавленную стоимость, не относится к предмету рассматриваемого пункта 5 представления, так как данным пунктом указано на недопустимое принятие к исполнению ненадлежаще оформленных счетов-фактур, а не неверное определение цены контракта (договора).

Суд также считает соответствующим законодательству и фактическим обстоятельствам выводы Контрольно-счётной палаты, изложенные в пункте 6 оспариваемого представления, в соответствии с которым Учреждению вменён ненадлежащий способ определения поставщика и «дробление» контрактов с целью ухода от проведения торгов.

К таким выводам Контрольно-счётная палата пришла, исходя из того, что Учреждением по результатам запроса котировок были заключены муниципальные контракты от 25.02.2016 №№ 20-ДИ, 21-ДИ с обществом с ограниченной ответственностью «Рекламное компания «Идея» на выполнение работ по демонтажу новогодней иллюминации на территории г.Снежногорск, г.Гаджиево, н.п.Оленья Губа, с.Белокаменка, г.Полярный ЗАТО Александровск Мурманской области стоимостью 195.472 руб. и 187.429 руб. соответственно (л.д.41-46, 48-52 т.2).

Однако в последующем названные контракты расторгнуты соглашениями б/н от 29.02.2016 (л.д.47, 53 т.2) и взамен их заключены новые договора от 21.03.2016 №№ 19, 20, 21 с унитарным муниципальным производственным предприятием «Горэлектросеть» и от 21.03.2016 №№ 22, 23, 24 с обществом с ограниченной ответственностью «Энергосервис» на выполнение этих же работ на сумму менее 100 тыс.руб. каждый, а потому без проведения конкурентных способов определения подрядчика и путём закупки этих работ у единственного поставщика.

Согласно части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

В части 2 статьи 24 Закона № 44-ФЗ под конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) понимаются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Применительно к настоящему эпизоду, один из случаев закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) предусмотрен пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ – осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей.

Вместе с тем, в силу части 5 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 названного Федерального закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В данном случае, потребность Учреждения заключалась в демонтаже новогодней иллюминации одновременно в пяти населённых пунктах, вследствие чего изначально и был избран один из конкурентных способов определения подрядчика – запрос котировок, по результатам которого заключены контракты от 25.02.2016 №№ 20-ДИ, 21-ДИ. Однако в последующем эти контракты были расторгнуты без каких-либо мотивов, а указанная потребность «раздроблена» на шесть договоров с целью достичь цены менее 100 тыс.руб. и, как следствие, избежать необходимость использования конкурентного способа определения подрядчика.

Тем самым, приведённые фактические обстоятельства ориентируют на умышленное избежание конкурентных способов определения подрядчика при наличии одновременной потребности общей стоимостью 382.901 руб. (195.472 + 187.429), которая могла стать ниже в случае применения таких способов вследствие привлечения к закупкам потенциальных участников.

Кроме того, согласно части 8 статьи 95 Закона № 44-ФЗ расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством.

В свою очередь, пунктом 1 статьи 450 ГК РФ предусмотрено, что изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено указанным Кодексом, другими законами или договором.

В данном случае иное было предусмотрено пунктом 10.4 муниципальных контрактов от 25.02.2016 №№ 20-ДИ, 21-ДИ, где сторона, решившая расторгнуть контракт, должна направить письменное уведомление другой стороне не позднее, чем за десять календарных дней до предполагаемого дня расторжения контракта.

Между тем, такого уведомления нет, каких-либо документов, подтверждающих либо иным образом указывающих на причины расторжения рассматриваемых контрактов, также не существует, что также ориентирует на умышленное поведение «раздробить» существующую потребность в работах и заключить договор с единственным подрядчиком, минуя конкурентные способы его определения.

В пункте 7 рассматриваемого представления Контрольно-счётная палата посчитала, что Учреждение в нарушение пунктов 1 и 3 части 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ, пункта 2.3 муниципальных контрактов от 21.12.2015 №№ 68-МЕ, 69-МЕ, 70-МЕ (л.д.15-34 т.2) не имеет актов проверки выполненных работ.

Однако данный вывод опровергается материалами дела, а именно, актами проверки б/н от 21.12.2015 и 24.12.2015 (л.д.121-124, 127, 128 т.1), которые были представлены Учреждением вместе с разногласиями к акту проверки ещё 22.06.2016 (л.д.52 т.1).

Кроме того, данное обстоятельство признаётся ответчиком в таблице отзыва на заявление, где акты проверки именно к вышеназванным контрактам имелись (л.д.72 т.1), следовательно, Контрольно-счётная палата не вправе была вменять в качестве нарушения отсутствие этих актов.

Из пункта 8 оспариваемого представления следует, что в Учреждении отсутствуют первичные учётные документы по движению основных средств – приёма-передачи новогодних елей по форме ОКУД 0504102.

Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте» каждый факт хозяйственной жизни подлежит оформлению первичным учётным документом. Не допускается принятие к бухгалтерскому учёту документов, которыми оформляются не имевшие места факты хозяйственной жизни, в том числе лежащие в основе мнимых и притворных сделок.

В соответствии с пунктом 7 Инструкцию по применению Плана счетов бюджетного учёта, утверждённой Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 06.12.2010 № 162н, внутреннее перемещение объектов основных средств между материально ответственными лицами в учреждении отражается по дебету соответствующих счетов аналитического учёта счёта 010100000 «Основные средства» (010111310-010113310, 010115310, 010118310, 010131310-010138310, 010141310-010148310) и кредиту соответствующих счетов аналитического учёта счёта 010100000 «Основные средства» (010111310-010113310, 010115310, 010131310-010138310, 010141310-010148310).

При этом в пункте 2 раздела 3 Перечня унифицированных форм первичных учётных документов, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями (приложение № 1), утверждённого Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.03.2015 № 52н, для внутреннего движения основных средств предусмотрена форма по ОКУД 0504102 «Накладная на внутреннее перемещение объектов нефинансовых активов».

Заявителем не отрицается, что при исполнении муниципальных контрактов от 21.12.2015 №№ 67-МЕ, 68-МЕ, 69-МЕ на выполнение работ по монтажу новогодних елей каких-либо бухгалтерских учётных документов по движению новогодних елей (основных средств), а именно, по их выдаче и возврату, не оформлялось. При этом ссылки заявителя на акты выполнения работ не относятся к предмету рассматриваемого эпизода, в рамках которого инкриминируется не отсутствие факта выполнения работ, а отсутствие надлежащего бухгалтерского учёта, обеспечивающего сохранность муниципального имущества.

При таких обстоятельствах суд считает, что вывод оспариваемого пункта 8 представления Контрольно-счётной палаты об отсутствии в Учреждении бухгалтерского учёта, обеспечивающего контроль за сохранностью муниципального имущества, правомерен и обоснован.

Подводя итог вышеизложенному, у Контрольно-счётной палаты не имелось правовых и фактических оснований для принятия пунктов 3 и 7 представления от 08.09.2016 № 6-ПР, а в остальной части данное представление является законным и обоснованным.

Согласно заявленному требованию Учреждение просит признать оспариваемое представление недействительным.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, законодателем в отношении актов ненормативно-правового характера, независимо от их наименования, предусмотрен способ судебной защиты путём обращения в суд с заявлением о признании такого акта недействительным, а в отношении остальных актов, независимо от их наименования, – путём признания их незаконными.

Иными словами, при определении способа судебной защиты следует исходить не из того, как поименован документ (акт, решение, письмо и др.), а какого характера данный документ и какие последствие он порождает.

Оспариваемое представление Контрольно-счётной палаты не является ненормативно-правовым актом, поскольку не влечёт за собой возникновение правовых последствий для конкретного лица, так как содержит в себе лишь предложение принять меры по устранению и недопущению в дальнейшем выявленных нарушений, а равно только рассмотреть такое представление, а потому не устанавливает, не изменяет и не прекращает каких-либо правовых событий. Следовательно, надлежащим способом судебной защиты в отношении такого акта (представления) будет выступать признание этого акта (представления) незаконным.

Вместе с тем, поскольку спорные отношения возникли из административных правоотношений, то есть из отношений власти и подчинения, когда стороны изначально неравны, то арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий государственного органа (органа местного самоуправления) в любом случае обязан проверить их на соответствие закону, и в случае выявления нарушений – обеспечить надлежащую судебную защиту прав и законных интересов «слабой» по отношению к власти стороны.

На такой подход законодатель указывает в части 2 статьи 201 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Такой вывод также следует из смысла части 4 статьи 200 АПК РФ, в соответствии с которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании, в том числе осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту.

При таких обстоятельствах, поскольку судом по настоящему делу установлено, что пункты 3 и 7 представления Контрольно-счётной палаты от 08.09.2016 № 6-ПР не соответствует бюджетному законодательству и законодательству о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, то суд не должен применять некорректный способ судебной защиты, заявленный Учреждением (признание представления недействительным), а обязан признать такое представление в указанной части незаконным, применив надлежащий способ судебной защиты.

Следовательно, требование заявителя подлежит частичному удовлетворению, а пункты 3 и 7 представления Контрольно-счётной палаты от 08.09.2016 № 6-ПР подлежат признанию незаконными.

Поскольку определением суда от 15.12.2016 Учреждение освобождено от уплаты государственной пошлины по настоящему делу в сумме 3.000 руб. (л.д.1-3 т.1), то данная госпошлина в порядке части 3 статьи 110 АПК РФ не подлежит распределению, так как ответчик в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ также освобождён от её уплаты.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 176, 180, 181, 197, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

заявление удовлетворить частично.

Признать незаконными пункты 3, 7 представления Контрольно-счётной палаты муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области от 08.09.2016 (с учётом допущенной опечатки) № 6-ПР как несоответствующие Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Обязать Контрольно-счётную палату муниципального образования ЗАТО Александровск Мурманской области устранить нарушения прав и законных интересов муниципального казённого учреждения «Служба городского хозяйства ЗАТО Александровск».

В остальной части в удовлетворении заявления отказать.

Решение в части признания решения (представления) муниципального органа незаконным подлежит немедленному исполнению, но в целом может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

Судья С.Б.Варфоломеев