Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Нижегородской области в составе судьи Вершининой Екатерины Игоревны (шифр 56-187), при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Серебряковой О.В., рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Администрации Балахнинского муниципального округа Нижегородской области о признании незаконным и отмене предупреждения, вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области 30.03.2023 №АБ/6395/23,

при участии представителей сторон:

от заявителя: ФИО1 (доверенность от 14.07.2023),

от ответчика: ФИО2 (доверенность от 04.05.2023), ФИО3 (доверенность от 04.07.2023),

от третьего лица: ФИО4 (паспорт),

от третьего лица, МБУ "Комбинат городского благоустройства": не явился, извещен,

установил: в Арбитражный суд Нижегородской области обратилась Администрация Балахнинского муниципального округа Нижегородской области (далее – заявитель, Администрация) с заявлением, содержащим указанное выше требование.

Заявитель полагает оспариваемое предупреждение не соответствующим требованиям части 1 статьи 39.1, части 5 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закона №135-ФЗ), статей 9.2, 24 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее – Закон №7-ФЗ), Федерального закона от 06.10.2003 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон №131-ФЗ), статей 9, 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее – Закон №8-ФЗ).

Как отмечает заявитель, МБУ "Комбинат городского благоустройства" не является специализированной службой по вопросам похоронного дела, субъектом хозяйственной деятельности, поскольку не осуществляет деятельность, приносящую доход, платные услуги не оказывает, деятельность Учреждения ограничивается выдачей разрешения на захоронение на основании муниципального задания и в пределах предоставленной субсидии. По мнению заявителя, передача указанных полномочий Учреждению не противоречит положениям выше приведенных нормативно-правовых актов, обусловлена необходимостью организации похоронного дела органом местного самоуправления.

Подробно доводы заявителя изложены в заявлении, письменных позициях и поддержаны представителем в судебном заседании.

Антимонопольный орган не согласен с требованием заявителя, просит суд отказать в его удовлетворении, полагая оспариваемое предупреждение законным и обоснованным, вынесенными в соответствии с требованиями части 1 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ, статьи 9, части 2 статьи 25 Закона №8-ФЗ.

Допущенное Администрацией нарушение требований антимонопольного законодательства о защите конкуренции антимонопольный орган усматривает в наделении МБУ "Комбинат городского благоустройства" функциями и полномочиями властно-распорядительного характера органа местного самоуправления ввиду передачи полномочий, превышающий гарантированный перечень услуг по погребению, включающих в себя выдачу разрешений в соответствии с требованиями Административного регламента.

Подробно доводы антимонопольного органа изложены в отзыве на заявление и поддержаны представителями в судебном заседании.

МБУ "Комбинат городского благоустройства" (далее – Учреждение), привлеченного к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, поддерживает позицию Администрации, отмечая, что целью его создания является выполнение работ, оказание услуг для обеспечения решения вопросов местного значения, в том числе, по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения. Деятельность, приносящую доход, Учреждение не осуществляет.

Подробно доводы Учреждения изложены в отзыве на заявление.

Представитель Учреждения, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, заявил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

ФИО4, привлеченный к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в судебном заседании поддержал позицию антимонопольного органа.

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, судом установлены следующие обстоятельства.

Усматривая в действиях Администрации по организации деятельности Учреждения признаки нарушения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", 21.02.2023 ФИО5 обратился в антимонопольный орган с жалобой.

В результате проверки доводов жалобы антимонопольным органом установлены следующие обстоятельства.

01.02.2023 постановлением N 168 администрации Балахнинского муниципального округа Нижегородской области утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Предоставление места (выдача разрешение) на захоронение, перезахоронение или подзахоронение на кладбищах, расположенных на территории Балахнинского муниципального округа Нижегородской области, и перезахоронения на территории кладбища иного муниципального образования» (далее – Регламент №168).

В соответствии с Регламентом №168 предоставление муниципальной услуги осуществляет администрация Балахнинского муниципального округа Нижегородской области.

Непосредственное предоставление муниципальной услуги, осуществляется муниципальным бюджетным учреждением "Комбинат городского благоустройства", расположенное по адресу: ул. Энгельса, д. 44, г. Балахна, Нижегородская обл., 606400 (пункт 2.2.1 Регламента). Подача документов осуществляется в Учреждение в соответствии с графиками работы.

Согласно пункту 2.3 Регламента №168 заявитель обращает за предоставлением муниципальной услуги в случаях:

2.3.1. Захоронения (в том числе воинского, почетного) на кладбищах, расположенных на территории Балахнинского муниципального округа Нижегородской области.

2.3.2. Подзахоронения на кладбищах, расположенных на территории Балахнинского муниципального округа Нижегородской области.

2.3.3. Перезахоронения на кладбищах, расположенных на территории Балахнинского муниципального округа Нижегородской области, или перезахоронения на территории кладбища иного муниципального образования Нижегородской области.

2.3.4. Предоставления места для семейного (родового) захоронения на кладбище, расположенном на территории Балахнинского муниципального округа Нижегородской области.

В соответствии с пунктом 2.4 Регламента №168 результатом предоставления муниципальной услуги в зависимости от оснований обращения является:

2.4.1. Выдача разрешения либо отказ в выдаче разрешения на захоронение на кладбище, расположенном на территории Балахнинского муниципального округа Нижегородской области.

2.4.2. Выдача разрешения либо отказ в выдаче разрешения на подзахоронение на кладбище, расположенном на территории Балахнинского муниципального округа Нижегородской области.

2.4.3. Выдача разрешения либо отказ в выдаче разрешения на перезахоронение на кладбище, расположенном на территории Балахнинского муниципального округа Нижегородской области.

2.4.4. Выдача разрешения либо отказ в выдаче разрешения на перезахоронение на территории кладбища иного муниципального образования.

2.4.5. Предоставление либо отказ в предоставлении места для семейного (родового) захоронения на кладбище, расположенном на территории Балахнинского муниципального округа Нижегородской области.

Пунктом 2.5 Регламента №168 предусмотрено, что заявителям по результату оказания муниципальной услуги предоставляются следующие документы:

2.5.1. При обращении за выдачей разрешения на захоронение:

- разрешение на захоронение;

- при предоставлении места для почетного захоронения - удостоверение о почетном захоронении;

- при предоставлении места для воинского захоронения - удостоверение о воинском захоронении;

- уведомление об отказе в выдаче разрешения на захоронение.

2.5.2. При обращении за выдачей разрешения на подзахоронение:

- разрешение на подзахоронение;

- уведомление об отказе в выдаче разрешения на подзахоронение.

2.5.3. При обращении за выдачей разрешения на перезахоронение:

- разрешение на перезахоронение;

- уведомление об отказе в выдаче разрешения на перезахоронение.

2.5.4. При обращении за предоставлением места для семейного (родового) захоронения:

- удостоверение о семейном (родовом) захоронении;

- уведомление об отказе в предоставлении места для семейного (родового) захоронения.

В соответствии с пунктом 2.6 Регламента №168 результат предоставления муниципальной услуги выдается заявителю в форме документа на бумажном носителе лично в Учреждении.

Согласно пункту 1.1 Устава, утвержденного постановлением Администрации от 09.11.2022 №2305, МБУ "Комбинат городского благоустройства", является некоммерческой организацией, созданной для осуществления выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления, в том числе, по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

В силу пункта 2.2 Устава в соответствии с определяемыми Уставом целями и видами деятельности Учреждение обеспечивает исполнение работ, оказание услуг для обеспечения решения вопросов местного значения в границах Балахнинского муниципального округа, в том числе, по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

Согласно пункту 2.4.1 Устава организация ритуальных услуг и представление связанных с ними услуг, содержание территорий кладбищ муниципального округа включают в себя:

- регистрация (перерегистрация) и учёт захоронений, их инвентаризация, выдача справок о месте захоронения;

- контроль за производством захоронений;

-выделение мест для захоронений на муниципальных кладбищах, согласование погребения в места родственных захоронений;

-оформление документов, необходимых для погребения, перевозка тела умершего на кладбище, рытьё могил, доставка гроба до места погребения, погребение;

-выдача разрешений на захоронения и ведение книги учёта захоронений на бумажном и электронном носителях.

-содержание территории (в том числе сбор мусора, затаривание мусора в мешки, покос травы, спил и кронирование деревьев, очистка от снега и льда механизированным способом и (или) вручную и прочие, связанные с содержанием территории работы);

- организация разработки и утверждение проектов по устройству муниципальных кладбищ в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

- организация работ по эксплуатации и содержанию муниципальных кладбищ.

В соответствии с пунктами 1.11, 2.7, 2.7.6 Устава МБУ "Комбинат городского благоустройства" оказывает платные услуги, приносящие доход, вправе заключить от собственного имени возмездные договоры.

На основании изложенного антимонопольный орган пришел к выводу, что Учреждение осуществляет самостоятельную хозяйственную деятельность, является хозяйствующим субъектом. В связи с чем, наделение Учреждения на основании Регламента и Устава функциями органа местного самоуправления по вопросам похоронного дела осуществлено Администрацией в нарушение требований частей 1, 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Указанные обстоятельства явились основанием вынесения 30.03.2023 оспариваемого предупреждения о прекращении действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с вынесенным предупреждением, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым требованием.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого енормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон №135-ФЗ) настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона №135-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 3 Закона №135-ФЗ указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Частью 1 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона.

Согласно оспариваемому предупреждению в рассматриваемом случае антимонопольный орган вменяет Администрации нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ, выразившееся в передаче МБУ "Комбинат городского благоустройства" функций органа местного самоуправления путем их включения в Устав и Регламент.

Согласно части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов (часть 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ).

Пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа отнесены организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулируются Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее – Закон №8-ФЗ).

Настоящий Федеральный закон определяет погребение как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям (статья 3 Закона №8-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 25 Закона №8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона №8-ФЗ установлен гарантированный перечень услуг по погребению.

В силу части 1 указанной нормы супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Согласно части 2 статьи 9 Закона №8-ФЗ услуги по погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Услуги, оказываемые специализированной службой по вопросам похоронного дела при погребении умерших, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, включают: оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение.

Статьей 29 Закона №8-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших (часть 1). Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления (часть 2).

Понятие специализированной службы по вопросам похоронного дела содержится в пункте 2.1.3 ГОСТа 32609-2014, согласно которому специализированная служба по вопросам похоронного дела является хозяйствующим субъектом, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.

Из содержания указанных норм следует, что орган местного самоуправления имеет право создавать специализированную службу по вопросам похоронного дела исключительно в целях обеспечения погребения, то есть обрядовой части. Функции таких специализированных служб ограничены частью 1 статьи 9 Закона №8-ФЗ и не содержат в установленном перечне полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения.

При этом предусмотренное подпунктом 1 части 1 статьи 9 Закона №8-ФЗ оформление документов, необходимых для погребения, не подразумевает изъятие у органа местного самоуправления властно-распорядительных полномочий при организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения, предполагает принятие специализированной службой мер к оформлению необходимых документов (справки о смерти, свидетельства о смерти).

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о правомерности вывода антимонопольного органа о допущенных Администрациях нарушениях требований части 1 и 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ при организации деятельности Учреждения.

Довод Администрации об отсутствии у Учреждения статуса специализированной службы по вопросам захоронения опровергается материалами дела, а именно пунктом 2.4 Устава Учреждения.

Ссылка Администрации на положения пункта 3 части 1 статьи 17 Закона №131-ФЗ, часть 2 статьи 29 Закона №8-ФЗ не опровергает выводы антимонопольного органа, поскольку перечень функций, подлежащих передаче специализированной службе по вопросам похоронного, является исчерпывающим.

Рассмотрев довод антимонопольного органа об отсутствии у Учреждения хозяйственной деятельности, суд отмечает следующее.

В силу вышеприведенного пункта 2.1.3 ГОСТ 32609-2014 специализированная служба по вопросам похоронного дела является хозяйствующим субъектом.

Согласно части 3 статьи 9 Закона №8-ФЗ стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы.

Кроме того, в рассматриваемом случае согласно пунктам 2.7, 2.7.6 Устава Учреждение наделено правом оказания платных услуг по содержанию кладбищ и оказанию ритуальных услуг (рытьё могил, иные работы по погребению, установка ограды, восстановление могилы, уборка, установка стола и скамейки, покраска, помывка, очистка памятника и пр.).

Согласно приведенным положения постановлений администрации Балахнинского муниципального округа от 09.11.2022 №2305 и от 01.02.2023 №168 объем оказываемых МБУ «Комбинат городского благоустройства» гарантированных услуг по погребению превышает перечень, установленный статьями 9, 10 Закона №8-ФЗ.

Согласно сведениям ЕГРЮЛ в отношении Учреждения (ИНН <***>) к осуществляемым Учреждением видам деятельности относится деятельность по организации похорон и представление связанных с ними услуг (код ОКВЭД 96.03).

Тем самым, наделенное правом оказания платных услуг Учреждение является таким же участником товарного рынка, как и другие хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность по погребению, и состоит с ними в конкурентных отношения.

В этой связи наделение Учреждения полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а именно административно-распорядительными полномочиями по регистрации и учёту захоронений, выделение мест для захоронений, выдача разрешений на захоронение, ведение учетно-регистрационной работы, содержание территории, организация разработки и утверждение проектов по устройству кладбищ, организация работ по эксплуатации и содержанию кладбищ, отнесенным в силу пункта 2.4.1 Устава Учреждения к полномочиям по организации ритуальных услуг и связанных с ними услуг, содержанию территорий кладбищ, противоречит положениям части 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ, содержащей прямой запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также ограничивает конкуренцию, так как предоставляет данному хозяйствующему субъекту преимущественные условия деятельности на товарном рынке по оказанию ритуальных услуг.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что оспариваемое предупреждение вынесено при наличии законных оснований, соответствует требованиям статьей 15, 39.1 Закона №135-ФЗ и не нарушает прав и законных интересов Администрации, поскольку незаконных обязанностей на нее не возлагает. В связи с чем, в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требование заявителя не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180-182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявленного требования заявителю – Администрации Балахнинского муниципального округа Нижегородской области отказать.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия и может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в месячный срок со дня принятия решения.

Текст решения будет направлен участникам процесса посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Судья Е.И.Вершинина