Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Нижегородской области в составе судьи Чепурных Марии Григорьевны (вн. шифр 43-339), при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Вершининой Е.И., рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению автономной некоммерческой организации «Агентство по развитию системы гарантий для субъектов малого предпринимательства Нижегородской области» (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным представления от 18.05.2015 №32-02-01-04/2231, вынесенного территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Нижегородской области,

при участии представителей сторон:

от заявителя: ФИО1 (доверенность от 06.07.2015), ФИО2 (доверенность от 01.07.2015), ФИО3 (доверенность от 06.07.2015);

от ответчика: не явился, извещен,

от министерства поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области: ФИО3 (доверенность от 01.06.2015), ФИО1 (доверенность от 22.10.2014), ФИО4 (доверенность от 01.06.2015),

от Федерального агентства по делам молодежи: не явились, извещены,

установил: в Арбитражный суд Нижегородской области обратилась автономная некоммерческая организация «Агентство по развитию системы гарантий для субъектов малого предпринимательства Нижегородской области» (далее – заявитель, Агентство) с заявлением о признании незаконнымпредставления от 18.05.2015 №32-02-01-04/2231, вынесенного территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Нижегородской области (далее – ответчик, Росфиннадзор).

В обоснование заявленного требования заявитель ссылается на вынесение оспариваемого представления с нарушением норм действующего законодательства, а также прав и законных интересов заявителя.

По мнению заявителя, вынесение оспариваемого представления незаконно и противоречит пункту 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку представление подлежит вынесению при установлении нарушений бюджетного законодательства, а заявитель не считает себя получателем средств из бюджета в понятии, приведенном в бюджетном законодательстве.

Также заявитель отмечает, что при вынесении оспариваемого представления не проведена внеплановая выездная проверка (ревизия), которая обязательна при наличии письменных возражений от объекта контроля в силу пункта 94 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного Приказом №18н от 20.03.2014.

Относительно первого и второго пункта представления заявитель отмечает, что ни положения Приказа Минэкономразвития РФ от 01.07.2014 №411, ни постановления Правительства Нижегородской области от 28.07.2014 №495, нарушения которых вменяются заявителю, не содержат ограничений по обучению за счет денежных средств субсидий из федерального бюджета менеджеров - сотрудников бизнес-инкубаторов, поскольку предусматривает возможность организации иных мероприятий, направленных на совершенствование процессов бизнес-инкубирования.

По мнению заявителя, Приказ Министерства экономического развития РФ от 01.07.2014 №411 не имеет отношения к деятельности заявителя, не имеющего статуса субъекта Российской Федерации.

По третьему пункту оспариваемого представления заявитель отмечает, что ни Соглашением о предоставлении субсидии №02/40/2014 от 15.12.2014, заключенным между Министерством и заявителем, ни постановлением Правительства Нижегородской области от 28.07.2014 №495, показатели результативности реализации мероприятий не определены. Более того, постановлением Правительства Нижегородской области от 28.10.2013 №780, Соглашением от 01.07.2014, заключенным между Федеральным агентством по делам молодежи и Министерством поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области (далее - Министерство), именно на Министерство возложена обязанность по достижению значений показателей результативности (эффективности), а не на Агентство.

Подробно позиция Агентства изложена в заявлении, уточнении, дополнении и поддержана представителями в судебных заседаниях.

Представитель ответчика, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился. По правилам статей 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в его отсутствие.

По мнению ответчика, заявитель является объектом контроля, вынесенное в адрес заявителя оспариваемое представление является законным и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Относительно вмененных нарушений Росфиннадзор отмечает следующее. Пунктом 4.23 Приказа Минэкономразвития РФ от 01.07.2014 №411 не предусмотрена оплата обучения представителей органов власти, а также руководителей и управляющих менеджеров бизнес-инкубаторов, должны обучаться новые сотрудники (1 пункт представления).

Превышение на 25000рублей по мероприятию "Мастер-класс "Мыслим нестандартно: предпринимательские решения в карьере и бизнесе" по договору от 06.11.2014 №02/11 Росфиннадзор установил исходя из представленного Агентством в ходе проведения проверки платежного поручения от 30.12.2014 №900 на сумму 50000рублей из средств субсидии вместо 25000рублей. Иных платежных поручений в ходе проведения проверки проверяющему не представлялось (2 пункт представления).

Относительно 3 пункта представления Росфиннадзор считает, что период реализации программы Росмолодежи "Ты-предприниматель" с 25.08.2014 по 31.12.2014 и по состоянию на 01.01.2015 года завышен показатель "Количество субъектов малого и среднего предпринимательства, созданных участниками федеральной программы", тем самым, по мнению Росфиннадзора, Агентством не обеспечено достижение указанного показателя результативности. Министерство должно обеспечить достижение показателей результативности, а Агентство - должно их достигнуть.

Подробно доводы ответчика изложены в отзывах и поддержаны представителем в судебных заседаниях.

Представители министерства поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области полностью поддержали позицию заявителя.

Представитель Федерального агентства по делам молодежи, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, направил письменную позицию по делу в порядке статьи 81 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. По правилам статей 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в его отсутствие.

Изучив материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, требование заявителя подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании Приказа от 13.03.2015 №54 вр.и.о. руководителя Росфиннадзора в период с 16.03.2015 по 15.04.2015 года проведена плановая выездная проверка использования в 2014 году средств федерального бюджета на реализацию подпрограммы "Развитие малого и среднего предпринимательства" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" в Агентстве.

По результатам проведения проверки Росфиннадзор пришел к выводу о нарушении Агентством бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Подробно вмененные нарушения зафиксированы Росфиннадзором в акте проверки от 15.04.2015.

По результатам проверки Росфиннадзор 18.05.2015 вынес директору Агентства оспариваемое представление №32-02-01-04/2231, которым потребовал рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок до 25.06.2015 года.

Не согласившись с оспариваемым представлением, Агентство обратилось за судебной защитой в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации (действовавшей на момент вынесения представления), вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (часть 1 статьи 19.5).

Согласно статье 166.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации Росфиннадзор в Нижегородской области обладает полномочиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 265, пунктом 2 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Росфиннадзор в Нижегородской области осуществляет полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений; осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 №1092 «О порядке осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» утверждены Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила).

Сроки и последовательность проведения административных процедур и принятия решений при исполнении государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере устанавливаются Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 № 18н (далее - Приказ).

Плановые контрольные мероприятия осуществляются в соответствии с планом контрольных мероприятий службы (п. 5 Правил, п. 26 Приказа).

Проверки подразделяются на выездные и камеральные, а также встречные проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок (п. 3 Правил, п. 41 Приказа).

Решение о проведении проверки, ревизии или обследования оформляется приказом руководителя (заместителя руководителя) территориального органа (п. 18 Правил, п. 40 Приказа).

В рассматриваемом случае плановая выездная проверка проведена в соответствии с пунктом 28 Плана контрольной работы Территориального управления Федеральной службы финансово - бюджетного надзора в Нижегородской области на 2015 год (в связи с поручениями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 26.02.2015 № ЭИ-05-25а/453@-ТУ и от 01.04.2015 № ЭИ-14-25а/912@-ТУ) на основании Приказа от 13.03.2015 №54 вр.и.о.руководителя Росфиннадзора, с которым 16.03.2015 под роспись ознакомлен директор Агентства.

Согласно пунктам 74, 76, 77 Приказа № 18н результаты выездной проверки (ревизии) оформляются актом. Акт выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается представителю объекта контроля. Объект контроля вправе представить письменные возражения на акт выездной проверки (ревизии), которые прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии).

В соответствии с пунктом 94 Приказа № 18н по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки руководителем (заместителем руководителя) Службы (территориального органа) принимается одно из решений, указанных в этом пункте. При этом согласно подпункту "в" данного пункта при наличии письменных возражений от объекта контроля принимается решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии).

Из материалов дела следует, на акт выездной проверки от 15.04.2015 Агентством 28.04.2015 представлены письменные возражения, которые имелись в распоряжении Росфиннадзора на момент вынесения оспариваемого представления.

Однако, в нарушение положений пункта 94 Приказа № 18н, Росфиннадзором не принято решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), а 18.05.2015 года вынесено оспариваемое представление.

При наличии письменных возражений на акт проверки непринятие Росфиннадзором решения о проведении внеплановой выездной проверки, в нарушение норм пункта 94 Приказа от 20.03.2014 № 18н, является существенным нарушением процедуры рассмотрения материалов проверки. При этом нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов выездной проверки, к которым согласно пункту 77 Приказа №18н относятся письменные возражения объекта контроля, может служить самостоятельным основанием для признания оспариваемого представления недействительным, поскольку, не назначив обязательную в этом случае внеплановую проверку, Росфиннадзор лишил Агентство права на объективное, полное и всестороннее рассмотрение материалов проверки, а также на дополнительное обоснование своей позиции, что в итоге привело к вынесению неправомерного, с нарушением процессуальных норм, представления.

Аналогичный вывод содержится в Постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2015 года по делу № А49-9082/2014.

По существу вмененных Агентству нарушений суд отмечает следующее.

Из материалов дела следует, что в 2014 году Агентством получена субсидия в общей сумме 34 960 000 руб. в соответствии со статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также Порядком предоставления субсидий автономной некоммерческой организации «Агентство по развитию системы гарантий для субъектов малого предпринимательства Нижегородской» на реализацию мероприятий в рамках государственной программы «Развитие предпринимательства и туризма Нижегородской области на 2014-2016 годы», утвержденному постановлением Правительства Нижегородской области от 28.07.2014 № 495 (далее - Порядок предоставления субсидии № 495), в том числе:

- на сумму 12 160 000 руб. в целях оказания образовательных услуг по проведению обучения субъектов малого и среднего предпринимательства Нижегородской области;

- на сумму 7 600 000 руб. в целях развития бизнес-инкубирования;

- на сумму 15 200 000 руб. в целях организации мероприятий, направленных на содействие развитию молодежного предпринимательства.

В соответствии со статьей 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 7 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются бюджетные и автономные учреждения, юридические лица, не являющиеся участниками бюджетного процесса, индивидуальные предприниматели, физические лица, получающие бюджетные средства на основании договоров (соглашений) о предоставлении средств в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и иными нормативными актами.

Таким образом, Агентство является объектом контроля Росфиннадзора и доводы заявителя об обратном отклоняются судом как основанные на ошибочном толковании норм права.

В пункте первом оспариваемого представления Росфинназдор указывает на нарушение Агентством пункта 4.23 Приказа Минэкономразвития РФ от 01.07.2014 №411, пункта 3 постановления Правительства Нижегородской области от 28.07.2014 №495, пункта 1.2 Соглашения от 05.12.2014, заключенного между заявителем и Министерством, и полагает, что указанными нормативными актами не предусмотрена оплата обучения представителей органов власти, а также руководителей и управляющих менеджеров бизнес-инкубаторов, должны обучаться новые сотрудники.

Данная позиция Росфиннадзора основана на ошибочном и субъективном понимании проверяющим норм действующего законодательства.

Указанный Приказ Министерства экономического развития РФ от 01.07.2014 №411 не имеет отношения к деятельности заявителя, не имеющего статуса субъекта Российской Федерации.

Соглашение от 05.12.2014, заключенное между заявителем и Министерством, не является нормативным правовым актом и не может повлечь для сторон последствия.

В соответствии с пунктом 4.23 Приказа Минэкономразвития РФ от 01.07.2014 №411 участие субъектов Российской Федерации в конкурсном отборе по мероприятиям, связанным с поддержкой бизнес-инкубаторов в части развития процессов, указанных в абзаце втором пункта 3.1.5 настоящей Конкурсной документации, в том числе подготовка менеджеров для бизнес-инкубатора и (или) бизнес-инкубатора в составе технопарка, относящегося к инфраструктуре поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, возможно при наличии в соответствующем регионе действующего либо строящегося бизнес-инкубатора и программы обеспечения деятельности бизнес-инкубаторов.

В силу пункта 3.1 постановления Правительства Нижегородской области от 28.07.2014 №495 субсидия предоставляется Агентству в целях развития процессов бизнес-инкубирования и включает реализацию следующих мероприятий, предусмотренных программой обеспечения деятельности бизнес-инкубаторов Нижегородской области, утвержденной приказом Министерства, в том числе организация иных мероприятий, направленных на совершенствование процессов бизнес-инкубирования, в том числе подготовку менеджеров для бизнес-инкубаторов, и стимулирование привлечения учащейся молодежи (в возрасте до 30 лет) к использованию услуг бизнес-инкубаторов.

Следовательно, перечень мероприятий реализации программы обеспечения деятельности бизнес-инкубаторов Нижегородской области, указанных в данных нормативных актах, не является исчерпывающим, поскольку предусматривает возможность организации иных мероприятий, направленных как на развитие процессов бизнес-инкубирования, так и на подготовку квалифицированных менеджеров, в чьи должностные обязанности входит развитие процессов бизнес-инкубирования.

Из материалов проверки следует, что за счет денежных средств субсидии из федерального бюджета прошли обучение начальник управления поддержки и развития предпринимательства министерства поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области; главный специалист отдела программ развития предпринимательства министерства поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области; директор и заместитель директора ГУ "Нижегородский инновационный бизнес-инкубатор".

Менеджер - это должность, относящаяся к категории руководителей.

Из имеющихся в материалах дела документов, подтверждающих полномочия указанных сотрудников (Положения, должностные регламенты), следует, что они являются руководителями и квалифицированными менеджерами, в чьи должностные обязанности входит развитие процессов бизнес-инкубирования.

Довод представителя Росфиннадзора о том, что должны обучаться новые сотрудники, судом отклоняется, поскольку в силу пункта 3.1 постановления Правительства Нижегородской области от 28.07.2014 №495 субсидия предоставляется, в том числе на организацию иных мероприятий, направленных на совершенствование процессов бизнес-инкубирования, то есть повышение квалификации менеджеров.

Во втором пункте оспариваемого представления Росфинназдор также указывает на нарушение Агентством Приказа Минэкономразвития РФ от 01.07.2014 №411 (пункт 4.27), положения которого, как было уже указано выше, не относится к деятельности заявителя, не имеющего статуса субъекта Российской Федерации.

Учитывая изложенное, данные пункты представления являются необоснованными и не основаны на нормах действующего законодательства.

В пункте третьем оспариваемого представления Росфинназдор указывает на нарушение Агентством пункта 4.27.4 Приказа Минэкономразвития РФ от 01.07.2014 №411, пункта 2.2.3 постановления Правительства Нижегородской области от 28.07.2014 №495 и пункта 2.8 постановления Правительства Нижегородской области от 28.10.2013 года №780, ввиду необеспечения Агентством на 01 января 2015 года достижение показателя результативности реализации мероприятий (количество вновь зарегистрированных субъектов малого и среднего предпринимательства, участвовавших в проведении мероприятий, составило 28 единиц против установленного пунктом 2.8 постановления Правительства Нижегородской области от 28.10.2013 года №780 количества в размере 152 единиц).

Как было уже указано выше, Агентство не имеет статуса субъекта Российской Федерации и на него не распространяется требование указанного Приказа Минэкономразвития РФ от 01.07.2014 №411.

В соответствии с пунктом 2.2.3. постановления Правительства Нижегородской области от 28.07.2014 №495 показателями результативности реализации мероприятий, направленных на содействие развитию молодежного предпринимательства, являются:

- количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку;

- количество человек в возрасте до 30 лет (включительно), вовлеченных в реализацию мероприятия;

- количество человек в возрасте до 30 лет (включительно), прошедших обучение;

- количество субъектов малого предпринимательства, созданных лицами в возрасте до 30 лет (включительно) из числа лиц, прошедших обучение.

Показатели непосредственных результатов реализации Подпрограммы представлены в таблице 6 (пункт 2.8 постановления Правительства Нижегородской области от 28.10.2013 года №780, в редакции от 30.12.2014).

Однако Росфиннадзором не учтено следующее, что в силу постановления Правительства Нижегородской области от 28.10.2013 года №780 в связи с предоставлением субсидии из федерального бюджета бюджету Нижегородской области на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские и (фермерские) хозяйства, достижение значений показателей результативности по мероприятиям обеспечивает в 2014 году министерство поддержки и развития малого предпринимательства потребительского рынка и услуг Нижегородской области.

В статье 3 Соглашения от 01.07.2014 года, заключенного между Федеральным агентством по делам молодежи и Министерством, также указано, что достижение показателей по итогам реализации Программы обеспечивает Министерство.

Следовательно, Агентству не может вменяться данное нарушение, поскольку на него не возложены обязанности по достижению показателей результативности.

Более того, ни Агентство, ни Министерство по состоянию на 01 января 2015 и не могло бы достичь показателей результативности, поскольку сроки и этапы реализации Программы установлены 2014 - 2016 годы и качественные показатели реализации должны быть достигнуты за весь период реализации программы "Ты-предприниматель" с 13 января 2014 года по 01 марта 2015 года .

Следовательно, оспариваемое представление вынесено уполномоченным органом, однако с нарушением норм пункта 94 Приказа от 20.03.2014 № 18н, не основано на нормах действующего законодательства, а также нарушает права и законные интересы Агентства, поскольку возлагает обязанности по устранению несуществующих нарушений, материалы проверки переданы в прокуратуру Нижегородского района г.Нижнего Новгорода для проведения дальнейшей проверки и дачи пояснений по вмененным нарушениям, в связи с чем, оспариваемое представление является незаконным и в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит признанию недействительным, а требование заявителя - удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы заявителя по оплате государственной пошлины в размере 3000рублей подлежат взысканию с ответчика в пользу заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 180-182, 201, 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявленное требование автономной некоммерческой организации «Агентство по развитию системы гарантий для субъектов малого предпринимательства Нижегородской области» (ОГРН <***>, ИНН <***>) удовлетворить.

Признать недействительным представление от 18.05.2015 №32-02-01-04/2231, вынесенное территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Нижегородской области.

Взыскать с ответчика в пользу заявителя расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000рублей.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия и может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в месячный срок со дня принятия решения.

Судья М.Г.Чепурных