Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Нижегородской области в составе судьи Чепурных Марии Григорьевны (вн. шифр 43-418), при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Пятановой Е.Н., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области о признании незаконным, необоснованным и нарушающим права и законные интересы заявителя предписания Управления Федерального казначейства по Нижегородской области от 25.04.2018 №32-21-13/2-3157,

при участии представителей сторон:

от заявителя: ФИО1 (доверенность от 06.03.2018), ФИО2 (доверенность от 28.05.2018),

от ответчика: ФИО3 (доверенность от 11.05.2018), ФИО4 (доверенность от 19.01.2018), ФИО5 (приказ от 30.10.2018),

от третьих лиц: ФИО6 (доверенность от 09.04.2018), ФИО7 (доверенность от 09.01.2018), ФИО8 (доверенность от 23.10.2018), ФИО9 (доверенность от 27.12.2017).

установил: в Арбитражный суд Нижегородской области обратилось Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области (далее – заявитель, Минэкологии Нижегородской области) с заявлением, содержащим указанное выше требование.

В обоснование заявленного требования Минэкологии Нижегородской области ссылается на нарушение УФК по Нижегородской области процедуры проведения проверки в части проведения проверки полигона "Игумново", неуказанного в Приказе № 217. Также по мнению заявителя, Минэкологии Нижегородской области не является субъектом ответственности по Соглашению от 20.02.2017 № 051-18-152 и достижение показателей результативности, установленных в соглашении, является невыполнимым.

Подробно позиция Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области изложена в заявлении, уточнении, возражениях на отзыв и поддержана представителем в судебном заседании.

Управление Федерального казначейства по Нижегородской области (далее - УФК по Нижегородской области) просит суд отказать заявителю в удовлетворении заявленного требования.

УФК по Нижегородской области отмечает, что согласно заключенному Соглашению показатели результативности должны быть достигнуты к 2017 году. Поскольку заявителем не выполнены данные требования, то оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству, вынесено в рамках полномочий, с соблюдением процедуры его вынесения и не нарушает прав заявителя. Именно Минэкологии Нижегородской области является субъектом ответственности за недостижение показателей результативности мероприятий, на которые выделена субсидия из федерального бюджета.

Подробно доводы УФК по Нижегородской области изложены в отзыве на заявление, дополнениях к отзыву и поддержаны представителями в судебном заседании.

Министерство финансов Нижегородской области, Правительство Нижегородской области, Министерство природных ресурсов и экологии Нижегородской области, Государственное бюджетное учреждение Нижегородской области "Экология региона", Минприроды России, привлеченные к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, поддержали позицию Минэкологии Нижегородской области.

Подробно позиции третьих лиц изложены в отзывах на заявление и поддержаны представителями в судебном заседании.

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, судом установлены следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела,на основании приказа от 05.03.2018 №217 должностными лицами Управления Федерального казначейства по Нижегородской области проведена плановая выездная проверка использования Министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области средств федерального бюджета на ликвидацию полигона свалки промышленных отходов «Черная дыра», шламонакопителя «Белое море», в ходе которой выявлено нарушение: не достигнуты показатели результативности, предусмотренные Соглашением о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из Федерального бюджета на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба от 20.02.2017 № 051-18-152.

30.03.2018 УФК по Нижегородской области составлен акт проверки, в котором отражены результаты проверки.

25.04.2018 УФК по Нижегородской области, рассмотрев материалы проверки, вынесло предписание № 32-21-13/20-3157.

Не согласившись с указанным предписанием, Минэкологии Нижегородской области обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым требованием.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 65 и частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (пункт 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 266.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом в силу пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются в том числе главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств.

В силу пункта 1 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, настоящие Правила определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях (пункт 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 267.1 Бюджетного кодекса РФ под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

В силу подпункта "а" пункта 6 Правил N 1092 Федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 7 Правил объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами.

При осуществлении данных полномочий Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет предписания, содержащие обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации (подпункт "б" пункта 68 указанных Правил).

Таким образом, оспариваемое предписание выдано УФК по Нижегородской области в пределах предоставленных полномочий.

Плановая выездная проверка в отношении Минэкологии по Нижегородской области проведена на основании приказа УФК по Нижегородской области от 05.03.2018 № 217 «О проведении плановой выездной проверки в отношении Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области» (далее - Приказ № 217) в период с 12.03.2018 по 30.03.2018.

Пунктом 2 указанного Приказа № 217 установлено, что перечень основных вопросов проверки определен в приложении к данному приказу.

В соответствии с приложением к Приказу № 217 проверке подлежат, в том числе, соблюдение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств, источником финансового обеспечения которых являются средства федерального бюджета; использование средств субсидии; также в ходе проверки изучаются другие вопросы, относящиеся к теме выездной проверки, в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Поскольку субсидия из федерального бюджета выделена на мероприятия по ликвидации трех объектов накопленного экологического ущерба («Черная дыра», «Белое море», «Игумново»), УФК по Нижегородской области при осуществлении проверки в части использования средств субсидии из федерального бюджета, которая выделена именно на указанные мероприятия, выявив обстоятельства и факты, свидетельствующие о признаках нарушений, относящихся к компетенции Управления, правомерно в соответствии с подпунктом «а» пункта 11 и пунктом 78 Правил № 1092, как уполномоченный орган осуществило проверку выявленных обстоятельств и фактов.

В связи с чем, в данном конкретном деле, Управление в рамках представленных полномочий правомерно проверило использование средств субсидии из федерального бюджета в отношении трех полигонов свалки промышленных отходов, включая "Игумново", на которые выделены средства из федерального бюджета.

Неуказание в Приказе № 217 полигона "Игумново", на которое ссылается заявитель и третьи лица, объясняется тем, что при издании Приказа УФК Нижегородской области, не являясь стороной Соглашения, не могло и не должно знать о наименованиях всех полигонов и установило данный факт в ходе проведении проверки в части использования средств субсидии из федерального бюджета при представлении документов заявителем.

Иной подход к проведенной проверке является формальным, не отвечает целям контроля со стороны государства в финансово-бюджетной сфере и не будет способствовать порядку в части использования средств из федерального бюджета.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено с соблюдением процедуры его вынесения, а доводы заявителя и третьих лиц в данной части, учитывая изложенное, судом отклоняются.

Согласно Федеральному закону от 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годы» бюджету Нижегородской области на реализацию мероприятий направленных на обеспечение экологически безопасного обращения с отходами и восстановлением нарушенных естественных экологических систем в рамках государственной программы «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы в части приоритетного проекта «Чистая страна» предусматривалось предоставление субсидии из федерального бюджета в 2017 году в сумме 500000000рублей на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного вреда окружающей среде.

В соответствии с пунктом 7 Правил между Правительством Нижегородской области и Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды) заключено Соглашение о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба от 20.02.2017 № 051-18-152 (далее - Соглашение).

В Приложении № 1 к Соглашению приведен перечень мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется Субсидия:

- ликвидация объектов накопленного экологического ущерба на территории городского округа город Дзержинск Нижегородской области. Объект № 1. Ликвидация неорганизованной свалки «Черная дыра» промышленных отходов бывшего производства ОАО «Оргстекло». Размер субсидии из федерального бюджета в соответствии с приложением № 1 к Соглашению - 263 300 000 руб.;

- ликвидация объектов накопленного экологического ущерба на территории городского округа город Дзержинск Нижегородской области. Объект № 2. Ликвидация (консервация) шламонакопителя «Белое море» на территории завода «Капролактам». Размер субсидии из федерального бюджета в соответствии с приложением № 1 к Соглашению - 90 900 000 руб.;

- ликвидация объектов накопленного экологического ущерба на территории городского округа город Дзержинск Нижегородской области. Объект № 3. Ликвидация (рекультивация) полигона твердых бытовых отходов «Игумново». Размер субсидии из федерального бюджета в соответствии с приложением № 1 к Соглашению - 145 800 000 руб.

Общий размер субсидии по трем объектам составляет 500000000рублей.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 № 999 (ред. от 31.01.2018) «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (далее - Правила №999), Соглашение, заключаемое в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации правилами предоставления субсидий, должно содержать значения показателей результативности использования субсидии, которые должны соответствовать значениям целевых показателей и индикаторов государственных программ Российской Федерации (федеральных целевых программ) и (или) значениям целей и показателей приоритетных проектов (программ), ведомственных проектов (программ), целевых показателей и индикаторов ведомственных целевых программ, входящих в состав государственных программ Российской Федерации, и обязательства субъекта Российской Федерации по их достижению.

Между Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды) и Правительством Нижегородской области заключено соглашение о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба от 20.02.2017 № 051-08-152 (далее - Соглашение).

В силу пункта 4.3.3 Соглашения субъект обязуется обеспечивать достижение значений показателей результативности исполнения мероприятий, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, установленных в соответствии с Приложением № 3 к Соглашению.

Приложением № 3 к Соглашению установлен 2017 год, на который запланировано достижение показателя результативности.

Фактические значения показателей результативности исполнения мероприятий по ликвидации объектов накопленного экологического ущерба на территории Нижегородской области по состоянию на отчетную дату (2017 год) отражены в отчете о достижении значений показателей результативности по состоянию на 1 января 2018 год (далее - Отчет).

Согласно представленному Отчету плановые значения показателей результативности по каждому объекту накопленного экологического ущерба на территории г.о.г. Дзержинск (неорганизованная свалка «Черная дыра», шламонакопитель «Белое море», полигон твердых бытовых отходов «Игумново») не достигнуты, что является нарушением требований пункта 4.3.3 Соглашения.

По существу данное обстоятельство заявителем не оспаривается. Однако, со своей стороны, Минэкологии Нижегородской области утверждает, что не является стороной Соглашения и ссылается на невозможность достижения показателей результативности. В подтверждение своей позиции по делу заявитель ссылается на план реализации государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среда» на 2012-2020 годы на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов (Приложение №7 государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 326), акт Счетной Палаты РФ от 05 марта 2018 года №км-94/09-04.

Данные доводы заявителя подлежат отклонению в силу следующего.

Согласно Паспорту государственной программы «Охрана окружающей среды Нижегородской области», утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 30.04.2014 № 306 «Об утверждении государственной программы «Охрана окружающей среды Нижегородской области», в качестве государственного заказчика, координатора программы выступает Министерство экологии Нижегородской области.

Также пунктом 2.4 Паспорта «Перечень основных мероприятий» устанавливается исполнитель мероприятия - Министерство экологии Нижегородской области.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 4.1 Постановления Правительства Нижегородской области от 12.07.2013 № 470 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Нижегородской области» (Порядок № 470) государственный заказчик-координатор организует реализацию государственной программы, готовит предложения о внесении изменений в государственную программу в соответствии с установленными настоящим Порядком требованиями и несет ответственность за достижение целевых индикаторов и непосредственных результатов государственной программы, конечных результатов ее реализации, эффективность реализации государственной программы.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 14.09.2018 № 637 «О внесении изменений в постановление Правительства Нижегородской области от 12 июля 2013 г. N 470» дополнен пунктом 4.1 Порядка № 470 тем, что государственный заказчик-координатор запрашивает у соисполнителей информацию, необходимую для подготовки отчета о ходе реализации государственной программы и проведения оценки эффективности государственной программы в части финансирования, индикаторов и непосредственных результатов, которые должны соответствовать, в том числе, заключенным соглашениям между федеральными органами исполнительной власти и Правительством Нижегородской области.

Уведомлением от 10.02.2017 № 051-32-071-8 Министерство природы Российской Федерации (далее - Минприроды) для Минэкологии Нижегородской области предусмотрено предоставление межбюджетного трансферта в сумме 500 000 000,00 руб.

Средства субсидии из федерального бюджета в 2017 году перечислены по заявкам Минэкологии Нижегородской области на лицевой счет Минэкологии Нижегородской области № 04322039630 платежными поручениями на сумму 500000000, 00 руб. на код дохода 07120225507020000151.

В разделе VII «Платежные реквизиты Сторон» соглашения от 20.02.2017, заключенного между Минприроды и Правительством Нижегородской области (далее - Соглашение от 20.02.2017), указан лицевой счет и код дохода Минэкологии Нижегородской области.

Таким образом, непосредственным получателем средств федерального бюджетаявляется именно Минэкологии Нижегородской области.

Учитывая подпункт «б» пункта 7 Правил № 1092, Минэкологии Нижегородской области является объектом контроля в финансово-бюджетной сфере, в связи с чем в его адрес направлено оспариваемое предписание.

В Приложении № 3 Соглашения от 20.02.2017 достижение показателей результативности запланировано к 2017 году, следовательно, условия Соглашения от 20.02.2017 должны быть соблюдены и исполнены.

Таким образом, показатели результативности, установленные Соглашением от 20.02.2017 должны быть достигнуты к 2017 году, что обеспечит выполнение условий Соглашения.

По результатам обращений Минэкологии Нижегородской области и Губернатора Нижегородской области по вопросу внесения изменений в Соглашение от 20.02.2017 в части ухудшения установленных значений показателей результативности исполнения мероприятий, Минприроды России направлены письма с разъяснением возможности заключения дополнительного соглашения к Соглашению от 20.02.2017 с учетом требований пункта 12 Правил №999.

Однако, субъект не воспользовался данной возможностью и в Соглашение от 20.02.2017 не внесены изменения. Данный факт находит подтверждение в отзыве Минприроды России по настоящему делу.

Поскольку Соглашение подписано с обеих сторон и в него не вносились изменения и дополнения, то оно обязательно к исполнению сторонами, а его невыполнение повлекло выдачу оспариваемого предписания.

В связи с чем довод Минэкологии Нижегородской области об установлении в Соглашении от 20.02.2017 невыполнимых значений показателей результативности, отклоняется судом. Ссылки заявителя на План реализации и Акт Счетной Палаты РФ судом не принимаются, так как это другой вид контроля.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 11 Правила №1092 должностные лица Федерального казначейства, осуществляющие контроль в финансово-бюджетной сфере, обязанысвоевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений в установленной сфере деятельности.

В соответствии пунктом 78 Правил №1092 в случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом, при осуществлении проверки в отношении объекта контроля в финансово-бюджетной сфере - Минэкологии Нижегородской области в части использования средств субсидии из федерального бюджета, которая выделена на мероприятия по ликвидации трех объектов накопленного экологического ущерба («Черная дыра», «Белое море», «Игумново»), Управлением выявлены обстоятельства и факты, свидетельствующие о нарушениях, относящихся к компетенции Управления.

Управление в соответствии с подпунктом «а» пункта 11 и пунктом 78 Правил № 1092, как орган уполномоченный рассматривать информацию о нарушениях бюджетного законодательствах, относящихся к компетенции Управления, осуществило проверку выявленных обстоятельств и фактов.

Пункт 16 Правил № 999 устанавливает, что в случае если субъектом Российской Федерации допущены нарушения обязательств, предусмотренных Соглашением в соответствии с подпунктом «б» пункта 10 Правил № 999 и указанные нарушения не устранены, то должен быть произведен расчет объема средств, подлежащих возврату из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральный бюджет по установленной Правилом № 999 формуле. Нарушение в денежном выражении составило 50 000 000рублей.

Таким образом, УФК по Нижегородской области правомерно вынесено оспариваемое предписание о необходимости осуществления возврата средств субсидии в федеральный бюджет в сумме 50 000 000рублей.

Также следует отметить, что оспариваемое предписание не нарушает и не может нарушать прав и законных интересов заявителя, поскольку выдано по результатам выявленного нарушения, не оспариваемого заявителем по существу.

На основании вышеизложенного, оспариваемое предписание соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы Минэкологии Нижегородской области, что в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для принятия решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180-182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленного требования заявителю отказать.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия и может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в месячный срок со дня принятия решения.

Судья М.Г.Чепурных