Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Нижегородской области в составе судьи Чепурных Марии Григорьевны (вн. шифр 43-483), при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Свистуновой М.А., рассмотрел в судебном заседании дело заявлению Министерства социальной политики Нижегородской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области о признании недействительным Предупреждения от 24.06.2016 №МТ-10/5872 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства,

при участии представителей сторон:

от заявителя: ФИО1 (доверенность от 30.05.2016),

от УФАС по Нижегородской области: ФИО2 (доверенность от 20.04.2016),

от ИП ФИО3: ФИО3 (паспорт), ФИО4 (доверенность от 22.04.2016),

от ПАО "Представительство вещей": ФИО5 (генеральный директор, выписка, паспорт),

установил: в Арбитражный суд Нижегородской области обратилось Министерство социальной политики Нижегородской области (далее – заявитель, Министерство) с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее – УФАС по Нижегородской области, антимонопольный орган) о признании недействительным Предупреждения от 24.06.2016 №МТ-10/5872 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Заявитель полагает оспариваемое решение не соответствующим части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ), пункту 14 части 3 статьи 25 Федерального закона от 28.12.2013 №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее – Закон №442-ФЗ).

Как отмечает заявитель, пункт 4 раздела I и подпункт 4 пункта 3 раздела III Положения о формировании и ведении реестра поставщиков социальных услуг в Нижегородской области, утвержденного приказом Министерства от 30.03.2016 №180 (далее – Положение), приняты в соответствии с пунктом 14 части 3 статьи 25 Закона №442-ФЗ, предусматривающего наличие в реестре поставщиков социальных услуг информации об опыте работы поставщика социальных услуг за последние 5 лет. До вступления в силу Закона №442-ФЗ действовал Федеральный закон от 10.12.1995 №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», часть 3 статьи 4 которого допускала возможность осуществления социального обслуживания предприятиями и учреждениями различных форм собственности, в связи с чем, поставщики социальных услуг имели возможность накопить пятилетний опыт работы. Положение прошло правовую и антикоррупционную экспертизу в государственно-правовом департаменте Нижегородской области и включено в Реестр нормативных актов органов исполнительной власти Нижегородской области 21.04.2016 №08358-318-180.

Кроме того, Министерство отмечает, что оспариваемое предупреждение не содержит четкого указания на подпункт части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, предусматривающий запрет на совершенные Министерством действия.

Подробно позиция Министерства изложена в заявлении и поддержана представителем в судебном заседании.

Антимонопольный орган не согласен с требованием заявителя, просит суд отказать заявителю в его удовлетворении, поскольку оспариваемое предупреждение является законным и обоснованным, соответствует требованиям подпункта 14 пункта 3 статьи 25, пункта 3 статьи 11 Закона №442-ФЗ и не нарушает права и законные интересы Министерства.

Как отмечает антимонопольный орган, Закон №442-ФЗ не устанавливает ограничений на включение в реестр поставщиков социальных услуг, осуществляющих деятельность менее чем 5 лет. В связи с чем, требования пункта 4 раздела I и подпункта 4 пункта 3 раздела III Положения о наличии у поставщиков социальных услуг опыта работы не менее 5 лет препятствует осуществлению хозяйственной деятельности субъектам, имеющим опыт работы менее пяти лет, а также препятствует входу на указанный рынок новых субъектов. Следовательно, в действиях Министерства по включению указанных пунктов в Положение содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Довод заявителя об отсутствии указания на конкретный пункт части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ антимонопольный орган считает необоснованным, поскольку перечень действий, приводящих к ограничению конкуренции, не является исчерпывающим.

Подробно доводы антимонопольного органа изложены в отзыве на заявление и поддержаны представителем в судебном заседании.

Индивидуальный предприниматель ФИО3 (далее – ИП ФИО3), привлеченная к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, с требованием заявителя не согласна, просит суд отказать заявителю в его удовлетворении, поскольку оспариваемое предупреждение вынесено при наличии законных оснований, поскольку Министерством допущено нарушение статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Как отмечает ФИО3, только с принятием Закона №442-ФЗ индивидуальные предприниматели смогли статьи поставщиками социальных услуг. Следовательно, ни у кого из них не могло быть пятилетнего стажа в сфере социального обслуживания, в связи с чем, спорные пункты Положения приводят к ограничению на рынке социальных услуг, способствуют созданию монополии учреждений социального обслуживания населения Нижегородской области. В подтверждение своей позиции ФИО3 ссылается на решение Нижегородского областного суда от 14.09.2016 по делу №3а-535/16, которым, в числе прочих, признан недействующим пункт 4 раздела I Положения.

Подробно доводы ИП ФИО3 изложены в отзыве на заявление и поддержаны в судебном заседании.

При рассмотрении настоящего дела ПАО «Представительство вещей» заявило ходатайство о вступлении в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне антимонопольного органа. Заявленное ходатайство мотивировано тем, что оспариваемое решение может повлиять на права и обязанности ПАО «Представительство вещей», поскольку спорные пункты Положения послужили основанием для отказа во включении общества в реестр поставщиков социальных услуг Нижегородской области на 2017 год.

Представители заявителя, антимонопольного органа и ИП ФИО3 не возражали против удовлетворения данного ходатайство.

Рассмотрев указанное ходатайство, выслушав мнение лиц, участвующих в деле, арбитражный суд удовлетворяет его по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.

В рассматриваемом случае результат рассмотрения настоящего заявления влияет на права и законные интересы ПАО «Представительство вещей», которому Министерством отказано во включении в реестр поставщиком социальных услуг Нижегородской области на 2017 год на основании пункта 3 раздела III Положения, требование об отмене которого содержит оспариваемое в рамках настоящего дела предупреждение.

В связи с чем, арбитражный суд привлекает ПАО «Представительство вещей» к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне антимонопольного органа.

ПАО «Представительство вещей» с требованием заявителя не согласно, поскольку считает оспариваемое предупреждение законным и обоснованным, соответствующим требованиям Закона №442-ФЗ. Как отмечает ПАО «Представительство вещей», указанным законом введено определение поставщика социальных услуг, его обязанности, виды социальных услуг и формы социального обслуживания, порядок оказания социальных услуг. Закон №44-ФЗ вступил в силу только с 01.01.2015. В связи с чем, опыт работы поставщиком социальных услуг организаций и индивидуальных предпринимателей не мог начаться раньше 01.01.2015. Следовательно, требование Министерства к поставщикам социальных услуг о наличии пятилетнего опыта является неправомерным. ПАО «Представительство вещей» считает, что Министерство неверно толкует подпункт 14 пункта 3 статьи 25 Закона №442-ФЗ, поскольку указанная норма предусматривает содержание информации в реестре поставщиков социальных услуг.

Кроме того, ПАО «Представительство вещей» отмечает, что Министерство включило в реестр поставщиков все организации социальных услуг, учредителем которых оно является, несмотря на наличие у них опыта только с мая 2015 года

Подробно доводы ПАО «Представительство вещей» изложены в отзыве на заявление и поддержаны представителем в судебном заседании.

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, требование заявителя не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, 15.03.2016 в адрес антимонопольного органа поступило обращения ИП ФИО3 по поводу действий Министерства, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В результате проведенного анализа представленных документов антимонопольный орган установил, что Приказом Министерства от 30.03.2016 №180 утверждено Положение о формировании и ведении реестра поставщиков социальных услуг в Нижегородской области.

Согласно пункту 4 Положения в реестр включаются поставщики социальных услуг – юридические лица независимо от их организационно-правовой формы и (или) индивидуальные предприниматели, осуществляющие социальное обслуживание на территории Нижегородской области не менее пяти лет.

Подпунктом 4 пункта 3 раздела III Положения определено, что поставщику социальных услуг отказывается во включении в Реестр сведений о нем в случае неосуществления юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем социального обслуживания граждан в течение пяти лет до подачи заявки на включение в указанный реестр.

Усмотрев в действиях Министерства по включению в Положение указанных пунктов признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, 24.06.2016 УФАС по Нижегородской области вынес предупреждение №МТ-и/5872 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Указанным предупреждением на Министерство возложена обязанность в срок до 20.07.2016 отменить пункт 4 раздела I и подпункт 4 пункта 3 раздела III Положения.

Не согласившись с вынесенным предупреждением, Министерство обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым требованием.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий:

-несоответствие решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

-нарушение решением государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативных правовых актов, действий (решений) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц недействительными (незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: несоответствия данных актов, действий закону и нарушения ими законных прав и интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 5.3.1.1 пункта 5.3.1 статьи 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №331, Федеральная антимонопольная служба осуществляет контроль в том числе за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе.

Статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ) установлено, что антимонопольный орган выполняет следующие основные функции:

1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов;

2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В силу пункта 3.2 части 1 статьи 23 антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Частью 2 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ установлено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона.

Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ).

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении (часть 5 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ).

Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения. При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением. В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (части 6, 7, 8 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ).

Частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

С 01.01.2015 вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 №442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (далее – Закон №442-ФЗ), устанавливающий правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан в Российской Федерации, полномочия федеральных органов государственной власти и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания граждан, права и обязанности получателей социальных услуг, права и обязанности поставщиков социальных услуг (часть 1 статьи 1).

В соответствии со статьей 8 Закона №442-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания относятся: правовое регулирование и организация социального обслуживания в субъектах Российской Федерации в пределах полномочий, установленных настоящим Федеральным законом (пункт 1); формирование и ведение реестра поставщиков социальных услуг и регистра получателей социальных услуг (пункт 7).

В силу пункта 3 части 1 статьи 11 Закона №442-ФЗ поставщики социальных услуг имеют право быть включенными в реестр поставщиков социальных услуг субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 25 Закона №442-ФЗ реестр поставщиков социальных услуг формируется в субъекте Российской Федерации.

Включение организаций социального обслуживания в реестр поставщиков социальных услуг осуществляется на добровольной основе (часть 2 статьи 25 Закона №135-ФЗ).

Пунктами 14 и 15 части 3 статьи 25 указанного Закона №442-ФЗ установлено, что реестр поставщиков социальных услуг содержит информацию об опыте работы поставщика социальных услуг за последние пять лет, иную информацию, определенную Правительством Российской Федерации.

Таким образом, из положений Закона №442-ФЗ не следует, что отсутствие опыта работы именно в сфере социального обслуживания не менее 5 лет до подачи заявки является основанием для отказа во включении претендента в реестр поставщиков социальных услуг. Ограничений на включение в реестр поставщиков социальных услуг лиц, осуществляющих деятельность менее пяти лет, Закон №442-ФЗ не устанавливает.

При этом в силу пункта 15 части 3 статьи 25 Закона №442-ФЗ, иная информация, подлежащая включению в Реестр, может быть определена только Правительством Российской Федерации.

Следовательно, включение Министерством в Положение пункта 4 раздела I и подпункта 4 пункта 3 раздела III противоречит требованиям части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, поскольку препятствует осуществлению хозяйственной деятельности субъектам, не имеющим пятилетний опыт работы в сфере оказания социальных услуг, ограничивает право таких субъектов на включение в реестр поставщиков социальных услуг, что также подтверждается позициями третьих лиц.

Ссылку заявителя на пункт 14 части 3 статьи 25 Закона №442-ФЗ суд отклоняет, как основанную на неверном толковании указанной нормы, не устанавливающей требования к потенциальным поставщикам социальных услуг, а содержащей требования к перечню информации, подлежащей включению в реестр.

Таким образом, оспариваемое предупреждение выдано Министерству антимонопольным органом при наличии законных оснований.

Довод заявителя об отсутствии в предупреждении конкретной нормы Закона №135-ФЗ, нарушенной Министерством, отклоняется судом, как необоснованный по следующим основаниям.

В силу части 2 статьи 4 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ в предупреждении должны быть указаны нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение.

Оспариваемое предупреждение соответствует указанному требованию и содержит ссылку на нарушение обществом части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

При этом перечень действий, приводящих к ограничению конкуренции, в отношении которых частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ установлен запрет, не является исчерпывающими. Указанной нормой запрещаются любые действия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, влекущие ограничение конкуренции. Каким способом Министерство будет исполнять выданное предупреждение оно должно определить само.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 05.04.2011 №14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

При изложенных обстоятельствахоспариваемое предупреждение является законным и обоснованным, соответствуют Закону №135-ФЗ и Закону №442-ФЗ, и не нарушает прав и законных интересов заявителя. Доказательств обратного заявителем не представлено.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку в рассматриваемом случае отсутствует совокупность двух условий, необходимая для признания оспариваемого предупреждения недействительным, требование заявителя удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 167-170, 180-182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленного требования о признании недействительным Предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 24.06.2016 №МТ-10/5872 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного за конодательства, заявителю - Министерству социальной политики Нижегородской области отказать.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия и может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в месячный срок со дня принятия решения.

Судья М.Г.Чепурных