Гражданский кодекс часть 1

администрации города Нижнего Новгорода (далее – заявитель, Администрация) о признании незаконным акта проверки соблюдения законодательства Российской Федерации, в том числе Федерального закона от 21.07.2007 №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, подведомственными им и иными организациями при предоставлении и использовании средств финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда в 2011 году в администрации города Нижнего Новгорода от 20.06.2012, а также о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 13.07.2012 №32-07-01-04/6325, вынесенных Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области (далее – ответчик, Управление).

В ходе судебного заседания 20.02.2013 судом объявлялся перерыв до 27.02.2013, после чего рассмотрение дела было продолжено.

Администрация и Управление, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного заседания после перерыва, явку своих представителей не обеспечили. В связи с этим и на основании пункта 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ рассмотрение дела проведено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Представитель заявителя в ходе судебного разбирательства поддержал заявленные требования.

Представители Управления в отзыве, а также в процессе рассмотрения дела пояснили, что считают акт и представление законными, а заявление Администрации необоснованным.

Изучив материалы дела, суд считает необходимым прекратить производство по делу в части оспаривания акта проверки, а в остальной части – удовлетворить требование заявителя в связи со следующим.

Должностными лицами Управления в период с 03.04.2012 по 20.06.2012 на основании раздела I плана работы Территориального управления Росфиннадзора по Нижегородской области на 2012 год была проведена проверка соблюдения законодательства Российской Федерации, в том числе Федерального закона от 21.07.2007 №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Федеральный закон №185-ФЗ), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, подведомственными им и иными организациями при предоставлении и использовании средств финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда в 2011 году в отношении Администрации.

Факт проведенного проверочного мероприятия зафиксирован в акте проверки от 20.06.2012 (Т.1 л.д. 11-41, дела – оспариваемый акт).

В ходе проверки ответчиком были выявлены нарушения бюджетного законодательства, а именно: в нарушение статьей 38 и 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 15 Федерального закона №185-ФЗ бюджетные средства в сумме 1.041.211 рублей перечислены Администрацией управляющим компаниям на оплату работ, виды которых не предусмотрены Федеральным законом №185-ФЗ. Так, на основании заявок на предоставление субсидии в 2011 году на капитальный ремонт многоквартирных домов, сводных сметных расчетов, локальных сметных расчетов, представленных ОАО «Домоуправляющая компания Советского района», ОАО «Домоуправляющая компания Ленинского района», ОАО «Домоуправляющая компания Приокского района», ОАО «Домоуправляющая компания Сормовского района» заявителю, Администрацией на расчетный счет этих обществ были перечислены денежные средства в размере 590.039 рублей, 57.619 рублей, 365.260 рублей и 28.293 рубля (соответственно) на оплату работ по установке индивидуальных сантехнических приборов, что, по мнению ответчика, свидетельствует о нецелевом использовании средств финансовой поддержки, предоставленной за счет средств Государственной корпорации – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд) (см. страницы 15-18 оспариваемого акта).

На основании материалов проверки ВРИО руководителя Управления выдал главе Администрации представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 13.07.2012 №32-10-01-04/6325 (Т.1 л.д. 42-44; далее – оспариваемое представление).

В оспариваемом представлении указано на вышеуказанные нарушения, выявленные в ходе проверки, и главе Администрации предложено в срок до 10.08.2012 рассмотреть это представление, принять меры по устранению причин и условий совершения нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и недопущению в дальнейшем выявленного в ходе проверки нарушения, а также рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц и представить в Управление информацию о принятых мерах.

Считая оспариваемый акт и оспариваемое представление вынесенными с нарушением норм действующего законодательства Российской Федерации, а также полагая, что ими ущемляются права и законные интересы Администрации в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

В отношении требования о признании незаконным оспариваемого акта суд отмечает следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В части 1 статьи 198 названного кодекса установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности

Следовательно, основанием для обращения в арбитражный суд является предполагаемое заявителем несоответствие оспариваемого акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание препятствий в ее осуществлении. При этом в упомянутых нормах Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве объекта оспаривания указываются ненормативные правовые акты, под которыми понимаются акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемый акт лишь фиксирует результаты проверочного мероприятия, проведенного в отношении Администрации.

Из совокупности названных норм и обстоятельств следует, что оспариваемый акт сам по себе не может рассматриваться как нарушающий права и законные интересы лица, в отношении которого они составлены. В рассматриваемом случае данный акт не устанавливает, не изменяет и не отменяет прав и обязанностей заявителя и не носит властно-распорядительного характера, и, соответственно, не затрагивает его прав и законных интересов в сфере экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора.

Таким образом, заявленное требование в отношении оспариваемого акта не относится к подведомственности арбитражных судов, в связи с чем, производство по делу в этой части подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Применительно к требованию о признании недействительным оспариваемого предписания суд указывает следующее.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В рассматриваемом деле таким органом является Управление.

В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 №278, установлено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» (пункт 1 Положения). Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения). В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункт 5.14.3 Положения).

В пункте 2 статьи 284 упомянутого кодекса установлено, что руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном этим кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 кодекса, в числе прочего, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Помимо этого, частями 1.1 и 1.2 статьи 20 Федерального закона №185-ФЗ установлено, что контроль за использованием средств Фонда, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Проверку использования средств Фонда в соответствии с частью 1.1 названной статьи проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Из содержания перечисленных правоположений следует, что Управление вправе осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности в виде проверок соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре и направлять в пределах своей компетенции представления при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающихся исполнения бюджетного законодательства.

На основании указанных правовых норм суд считает, что оспариваемое представление вынесено уполномоченным органом с соблюдением установленной действующим законодательством компетенцией.

В статье 1 Федерального закона №185-ФЗ названы предмет и цели этого закона, коими являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышение качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирование эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрение ресурсосберегающих технологий. Данный закон устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определяет компетенцию, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, регулирует отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В пункте 1 статьи 2 этого закона дано понятие капитального ремонта многоквартирного дома (для целей закона) – это проведение предусмотренных данным законом работ по устранению неисправностей изношенных конструктивных элементов общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, в том числе по их восстановлению или замене, в целях улучшения эксплуатационных характеристик общего имущества в многоквартирном доме.

В силу пункта 1 части 3 статьи 15 Федерального закона №185-ФЗ к видам работ по капитальному ремонту многоквартирных домов в соответствии с этим законом относится ремонт внутридомовых инженерных систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, водоотведения. При этим в части 5 названной статьи указано, что направляемые на проведение капитального ремонта многоквартирных домов средства Фонда, средства долевого финансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) средств местных бюджетов, средств товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов либо собственников помещений в многоквартирных домах в пределах минимального объема, установленного соответственно частью 2 статьи 18 и пунктом 2 части 6 статьи 20 закона, могут использоваться только на проведение работ, указанных в части 3 данной статьи, а также на разработку проектной документации для капитального ремонта указанных в пункте 1 части 2 этой статьи многоквартирных домов, виды работ по которому установлены частью 3 этой статьи, проведение энергетического обследования многоквартирного дома, если региональной адресной программой по проведению капитального ремонта многоквартирных домов предусмотрено проведение этого обследования, и проведение государственной экспертизы такой документации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Согласно части 9 статьи 20 упомянутого закона оплата работ по капитальному ремонту многоквартирного дома за счет размещенных на банковских счетах и указанных в части 7 этой статьи средств производится с учетом требований, установленных частью 5 статьи 15 закона, на основании актов приемки работ по капитальному ремонту многоквартирного дома, согласованных с органом местного самоуправления и подписанных лицами, которые уполномочены действовать от имени товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организации, за исключением случая, установленного частью 11 данной статьи.

Государственной корпорацией - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства 17.09.2009 были утверждены Методические рекомендации по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет средств, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2007 №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

Эти Методические рекомендации содержат общие методические указания по определению состава работ при планировании капитального ремонта многоквартирных домов с учетом ограничений, установленных Федеральным законом №185-ФЗ и другими нормативными правовыми актами, а также рамки использования средств, полученных в соответствии с Федеральным законом №185-ФЗ на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, при которых такое использование признается целевым и эффективным. В качестве граничных этими Методическими рекомендациями определены следующие условия: а) капитальному ремонту подлежит только общее имущество многоквартирного дома; б) объектами капитального ремонта из состава общего имущества могут быть только те конструктивные элементы и инженерные системы, которые указаны в части 3 статьи 15 Федерального закона №185-ФЗ; в) объем и состав ремонтных работ по каждому из установленных Федеральным законом №185-ФЗ видов работ должен быть не меньше объемов текущего ремонта и не больше того, который рассматривается как реконструкция.

Методические рекомендации предназначены для применения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в процессе отбора многоквартирных домов для включения в муниципальные и региональные адресные программы капитального ремонта, финансируемые за счет средств, предусмотренных в соответствии с Федеральным законом №185-ФЗ, а также товариществами собственников жилья, жилищными, жилищно-строительными, иными специализированными потребительскими кооперативами, управляющими организациями, а также собственниками жилых помещений в многоквартирных домах (см. введение к Методическим рекомендациям).

В примечании 3 к пункту 2.3 Методических рекомендаций определено, что в случае, если при производстве работ по капитальному ремонту конструкций и инженерных систем в составе общего имущества многоквартирного дома вследствие технологических и конструктивных особенностей ремонтируемых (заменяемых) конструкций и инженерных систем необходимо произвести демонтаж или разрушение частей имущества, не входящего в состав общего имущества многоквартирного дома , работы по восстановлению его осуществляются за счет средств капитального ремонта, что должно предусматриваться проектно-сметной документацией.

По смыслу упомянутых норм действующего законодательства, а также положений Методических рекомендаций, хотя и не являющихся нормативным правовым актом, однако представляющих собой документ, который должен приниматься во внимание лицами, использующими денежные средства Фонда, если при проведении работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома потребуется технологически обоснованный демонтаж (разрушение) имущества, которое не входит в состав общего имущества, восстановление демонтированного (разрушенного) осуществляется за счет средств, выделенных на капитальный ремонт общего имущества. Данный подход представляется суду обоснованным, справедливым и соответствующим целям, на которые направлен Федеральный закон №185-ФЗ. Иная трактовка такой ситуации приводила бы к необходимости для собственника необщего имущества нести незапланированные финансовые затраты в целях восстановления своего имущества, демонтированного (разрушенного) при проведении капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что Управление необоснованно указало на наличие в действиях Администрации нарушения требований статьи 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с направлением денежных средств, выделенных из Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, управляющим организациям в общем размере 1.041.211 рублей для целей оплаты работ по установке индивидуальных сантехнических приборов, необходимость замены которых вызвана их разрушением в ходе капитального ремонта конструкций и инженерных систем в составе общего имущества многоквартирного дома.

При таких обстоятельствах, учитывая, что Управление во исполнение правоположения пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представило достаточных доказательств, подтверждающих правомерность и обоснованность оспариваемого представления, суд пришел к выводу о его несоответствии действующему законодательству Российской Федерации.

Оспариваемое представление ущемляет права и законные интересы Администрации в сфере экономической деятельности, ибо оно незаконно устанавливает факты нарушения со стороны заявителя положений бюджетного законодательства Российской Федерации и необоснованно возлагает на заявителя обязанность по устранению нарушений.

При таких условиях заявленное требование Администрации в части оспариваемого предписания подлежит удовлетворению и этот ненормативный правовой акт признается судом недействительным.

Исходя из вышеизложенного и руководствуясь статьями 150, 167-170, 180-182, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

Производство по делу в части требования администрации г. Нижнего Новгорода о признании незаконным акта проверки соблюдения законодательства Российской Федерации, в том числе Федерального закона от 21.07.2007 №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, подведомственными им и иными организациями при предоставлении и использовании средств финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда в 2011 году в администрации города Нижнего Новгорода от 20.06.2012, составленного Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области, прекратить .

В остальной части заявленные требования администрации г. Нижнего Новгорода удовлетворить .

Признать недействительным представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 13.07.2012 №32-07-01-04/6325, вынесенное Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Настоящее решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области. В таком же порядке решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения Первого арбитражного апелляционного суда апелляционной инстанции или Первый арбитражный апелляционный суд отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья И.Ю. Мукабенов