Гражданский кодекс часть 1

от заявителя — консультанта-юриста сектора по взаимодействию с органами прокуратуры и юстиции отдела судебной работы правового управления государственно-правового департамента Нижегородской области Рыбарчук О.В. (доверенность №8 от 11 января 2010 года),

от заинтересованного лица (ответчика) — начальника отдела контроля органов государственной власти Башевой Н.В. (доверенность №10/1653 от 24 февраля 2010 года), заместителя начальника отдела контроля органов государственной власти Соколовой О.А. (доверенность №10/1652 от 24 февраля 2010 года),

рассмотрев 19 мая 2010 года в открытом судебном заседании с объявлением резолютивной части судебного решения заявление

Правительства Нижегородской области к Управлению ФАС России по Нижегородской области об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа,

установил:

заявитель просит признать недействительными (по тексту заявления — «незаконными») решение и предписание Комиссии Управления ФАС России по Нижегородской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства №731-ФАС52-КВ-15-10/08-09, принятые 18 декабря 2009 года и изготовленные в полном объеме 30 декабря 2009 года.

Оспариваемое решение в п.1 резолютивной (постановляющей) части признает Правительство Нижегородской области нарушившим п.7 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» в связи с предоставлением ООО «Городецкий судоремонтный завод» государственной гарантии Нижегородской области без предварительного согласия антимонопольного органа. В п.2 решения указано на выдачу Правительству Нижегородской области предписания об отмене соответствующего распоряжения от 30 апреля 2009 года №895-р «О предоставлении государственной гарантии Нижегородской области ООО «Городецкий судоремонтный завод».

Оспариваемое предписание устанавливает требование о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены вышеназванного распоряжения в срок до 10 февраля 2010 года.

Обращаясь за судебной защитой, заявитель исходил из того, что распоряжение Правительства Нижегородской области от 30 апреля 2009 года №895-р «О предоставлении государственной гарантии Нижегородской области ООО «Городецкий судоремонтный завод» соответствует действующему законодательству, принято в границах компетенции и полномочий Правительства Нижегородской области в сфере бюджетных правоотношений во исполнение норм Закона Нижегородской области от 14 ноября 2008 года «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов».

Кроме того, как полагает заявитель, у ответчика не имелось оснований для применения к данному случаю предоставления гарантии Нижегородской области положений ст.20 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» в редакции, введенной в действие в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», поскольку на момент принятия распоряжения Правительства Нижегородской области от 30 апреля 2009 года №895-р «О предоставлении государственной гарантии Нижегородской области ООО «Городецкий судоремонтный завод» упомянутая редакция Закона не могла применяться.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал упомянутые доводы.

В представленном отзыве и в устных объяснениях представителей в судебном заседании, ответчик требования заявителя не признает, а доводы полагает необоснованными и подлежащими отклонению.

По мнению ответчика, оспариваемые решение и предписание вынесены антимонопольным органом в пределах его компетенции и полномочий. Ответчик полагает, что при разрешении им дела №731-ФАС52-КВ-15-10/08-09 был правильно установлен факт предоставления преимуществ отдельному хозяйственному субъекту как один из видов государственной помощи. В то же время, ч.1 ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» (в том числе, в редакции, действующей на момент принятия спорного распоряжения от 30 апреля 2009 года №895-р) запрещает органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Цели предоставления преференции, предусмотренной распоряжением Правительства Нижегородской области от 30 апреля 2009 года №895-р «О предоставлении государственной гарантии Нижегородской области ООО «Городецкий судоремонтный завод», не отвечают целям оказания государственной помощи, установленным в ч.1 ст.19 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» (в том числе, в редакции, действующей на момент принятия спорного распоряжения от 30 апреля 2009 года №895-р).

В силу чего, как полагает ответчик, нарушение антимонопольного законодательства в факте принятия заявителем спорного распоряжения, имело место и в момент его принятия. Поскольку спорное распоряжение действовало и могло применяться в течение всего 2009 года (в том числе в тот период, когда вступили в силу изменения в Федеральный закон от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции»), переквалификация деяний Правительства Нижегородской области по п.7 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» (в новой редакции) не нарушает права заявителя и соответствует принципу применения той нормы права, которая действует в период правовой квалификации общественных отношений.

Заслушав доводы представителей сторон, изучив представленные в дело доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований заявителя в силу следующего.

Как следует из материалов настоящего дела, в соответствии со ст.117 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законом Нижегородской области от 14 ноября 2008 года «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», на основании протокола заседания координационного совета по регулированию негативных процессов в экономике Нижегородской области от 6 апреля 2009 года №55, в целях оказания государственной поддержки предприятиям Нижегородской области в условиях нестабильности финансовой ситуации Правительство Нижегородской области распоряжением от 30 апреля 2009 года №895-р предоставило ООО «Городецкий судоремонтный завод» от имени Нижегородской области государственную гарантию Нижегородской области с правом регрессного требования гаранта к принципалу по обязательствам ООО «Городецкий судоремонтный завод» перед Акционерным коммерческим Сберегательным банком Российской Федерации (ОАО), Городецкое отделение №4340 по кредитному договору на сумму 50 млн. рублей сроком на один год.

В течение 2009 бюджетного года обязательств по данной государственной гарантии не возникло, а распоряжением Правительства Нижегородской области от 18 февраля 2010 года №247-р «О признании утратившими силу некоторых распоряжений Правительства Нижегородской области» распоряжение от 30 апреля 2009 года №895-р было признано утратившим силу.

При осуществлении антимонопольного контроля за органами исполнительной власти Нижегородской области в рамках полномочий, предоставленных ст.23 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции», ответчик посчитал наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства в факте принятия спорного распоряжения от 30 апреля 2009 года №895-р.

Основанием для такого решения послужило то, что в Приложении №36 к Закону Нижегородской области от 14 ноября 2008 года «Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» предусмотрено предоставление государственных гарантий Нижегородской области организациям промышленности в целях пополнения оборотных средств в общем объеме 906800000 рублей. Вместе с тем, в названном Законе о бюджете не указаны лица, которым эти гарантии предоставляются.

Рассматривая государственные гарантии Нижегородской области как предоставление определенных преимуществ лицам, их получающим, и установив, что гарантии предоставлялись хозяйствующим субъектам без проведения конкурсов или аукционов, ответчик пришел к выводу о том, что для предоставления таких гарантий хозяйствующим субъектам Правительству Нижегородской области требовалось получить предварительное согласие антимонопольного органа.

Поскольку дело о нарушении антимонопольного законодательства по вышеизложенным обстоятельствам было возбуждено 3 сентября 2009 года приказом №352 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства», т.е. в период действия Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» в редакции изменений, внесенных Федеральным законом от 17 июля 2009 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», ответчик квалифицировал деяние заявителя по нормам, действующим в период рассмотрения дела. При этом ответчик исходил из того, что на момент рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства предполагаемое им нарушение продолжалось, в связи с формальным действием распоряжения Правительства Нижегородской области от 30 апреля 2009 года №895-р «О предоставлении государственной гарантии Нижегородской области ООО «Городецкий судоремонтный завод».

В ходе судебного разбирательства, ответчик указал на то, что принятие спорного распоряжения от 30 апреля 2009 года №895-р без предварительного согласия антимонопольного органа не соответствовало положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции», действовавшим и в момент его принятия.

Оценивая данные фактические обстоятельства и доводы сторон, суд исходит из следующих правовых позиций.

Согласно разъяснениям, данным арбитражным судам в п.4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в главе 23 «Обеспечение исполнения обязательств» Гражданского кодекса Российской Федерации способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично (п.1 ст.115 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п.1 ст.329 Гражданского кодекса Российской Федерации). Соответственно к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются нормы ст. 115 – 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений и обуславливаемые спецификой их субъектного состава, общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации о способах обеспечения исполнения обязательств (ст.329 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также в силу сходства данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами параграфа 5 гл.23 Гражданского кодекса Российской Федерации — нормы о договоре поручительства (п.1 ст.6 Гражданского кодекса Российской Федерации). Причем сфера применения норм о договоре поручительства в порядке аналогии закона к правоотношениям, возникающим в связи с государственными (муниципальными) гарантиями, выданными после 31 декабря 2007 года, существенно сужена в связи с изменениями в бюджетном законодательстве, вступившими в силу с 1 января 2008 года.

Вышеприведенные правовые позиции означают, что государственная гарантия по своей правовой природе относится к обязательственным отношениям, возникающим между кредитором в основном (главном) обязательстве —бенифициаром и лицом, обеспечивающим основное (главное) обязательство — гарантом. При этом государственная гарантия как способ обеспечения исполнения обязательств является обязательством акцессорным (дополнительным) по отношению к основному (главному) обязательству . Надлежащее исполнение такого акцессорного обязательства гарантом в пользу бенифициара обуславливает возникновение права требования гаранта к принципалу (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс).

С учетом вышеназванной правовой природы государственной гарантии суд признает ошибочными доводы и позиции ответчика, содержащиеся в оспариваемых актах и представленных отзывах по настоящему делу.

При этом относительно законодательства, действовавшего в момент принятия распоряжения Правительства Нижегородской области от 30 апреля 2009 года №895-р «О предоставлении государственной гарантии Нижегородской области ООО «Городецкий судоремонтный завод», следует исходить из того, что под понятием «государственная или муниципальная помощь» законодателем понималось «предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке» (п.20 ст.4 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» в прежней редакции).

Исходя из требований ч.6 ст.1, ч.1 ст.3 Федерального закона от 1 июля 2005 года «О государственном языке Российской Федерации», при применении вышеназванных положений Закона следует исходить из того, законодатель под государственной или муниципальной помощью понимает не всякое предоставление отдельному хозяйствующему субъекту каких-либо преимуществ в каких-либо формах и способами, а только тех, которые сопряжены с передачей в приоритетном порядке такому хозяйствующему субъекту имущества и (или) иных объектов гражданских прав, а также прав доступа к информации. Вышеназванный перечень является исчерпывающим в силу действующих норм русского языка.

Согласно ст.128 Гражданского кодекса Российской Федерации, к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

Между тем, исходя из правовой природы государственной гарантии, последняя не относится к имуществу вообще, не является иным объектом гражданских прав, подлежащих передаче хозяйствующему субъекту, являющемуся принципалом по государственной гарантии (поскольку государственная гарантия связывает обязательствами гаранта и бенифициара), и никаким образом не влияет на доступ к информационным ресурсам государства.

Таким образом, на момент принятия спорного распоряжения от 30 апреля 2009 года №895-р, положения ст. 19, 20 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» (в действовавшей в тот период редакции) не подлежали применению к случаям предоставления государственных гарантий.

Необоснованным является и утверждение ответчика о том, что на момент принятия спорного распоряжения от 30 апреля 2009 года №895-р, последнее нарушало положения ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» (в действовавшей в тот период редакции).

Положения ч.1 вышеназванной статьи, запрещали федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Между тем, предусмотренная положениями ст. 115 – 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации возможность предоставления государственных гарантий не может в принципе каким-либо образом привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Указанный вывод суда не противоречит новой редакции ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции», действующей в настоящее время и примененной ответчиком для квалификации деяния заявителя, которая в п.7 ч.1 к видам нарушения запрета на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов публичной власти относит предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 этого Закона, в связи с ошибочным отнесением ответчиком государственных гарантий к виду государственных преференций.

Относительно введения законодателем взамен понятия «государственная и муниципальная помощь» понятия «государственная или муниципальная преференция», следует исходить из того, что под понятием «государственная или муниципальная преференция» законодателем понимается «предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот» (п.20 ст.4 Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» в новой редакции).

Исходя из вышеприведенных требований ч.6 ст.1, ч.1 ст.3 Федерального закона от 1 июля 2005 года «О государственном языке Российской Федерации», при применении вышеназванных положений Закона следует исходить из того, законодатель под государственной или муниципальной преференцией понимает не всякое предоставление отдельному хозяйствующему субъекту каких-либо преимуществ в каких-либо формах и способами, а только тех, которые сопряжены с передачей хозяйствующему субъекту государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот. Вышеназванный перечень является исчерпывающим в силу действующих норм русского языка.

Как указано ранее, исходя из правовой природы государственной гарантии, последняя не относится к имуществу вообще, не является иным объектом гражданских прав, подлежащих передаче хозяйствующему субъекту, являющемуся принципалом по государственной гарантии.

Следовательно, ответчик полагает, что государственную гарантию можно рассматривать как предоставление имущественной льготы.

Между тем, такое расширительное толкование понятия «имущественная льгота» не основано ни на законе, ни на действующих нормах русского языка.

При этом суд исходит из того, что действующее законодательство не содержит легального понятия (определения) «имущественной льготы».

Как следует из пояснительной записки к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации», внесенной Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации письмом от 11 января 2009 года №4п-П13, вносимый на рассмотрение законопроект уточняет понятие «государственная или муниципальная преференция» в части отнесения к ней предоставления имущественных льгот. При этом Правительство Российской Федерации отметило, что предлагаемое в законопроекте понятие соответствует нормам европейского законодательство по сравнению с определением данного понятия в действующей (на тот момент) редакции Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции». При подготовке к рассмотрению данного законопроекта правовое управление аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в заключение от 13 февраля 2009 года №2.2-1/549, и профильный Комитет по экономической политике и предпринимательству в заключение от 13 февраля 2009 года №3.8-13/160, указали на необходимость уточнения понятия «имущественные льготы». Вместе с тем, принятый Федеральный закон от 17 июля 2009 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» законодательного определения понятия «имущественные льготы» не установил.

Между тем, указанное понятие следует раскрывать исходя из действующих норм русского языка.

Так, в русском языке словом «льгота» обозначают облегчение кому-чему-нибудь, предоставляемое как исключение из общих правил (Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М.: «ОНИКС 21 век», «Мир и Образование», 2005. — С.324). Если льгота предоставляется лицу (включая юридические лица), то указанная льгота именуется как «личная льгота». Если льгота предоставляется имуществу, независимо от его владельца, то указанная льгота именуется как «имущественная льгота». Таким образом, с точки зрения норм русского языка, под имущественной льготой, понимают облегчение, предоставляемое в виде исключения из общего правила для отдельного вида (видов) имущества, независимо от их владельца. С учетом такого определения, государственная гарантия не подпадает под понятие «имущественной льготы», поскольку гарант при предоставлении государственных гарантий не устанавливает каких-либо облегчений для имущества, принадлежащего принципалу. Принципал использует, принадлежащее ему имущество на прежних условиях, неся бремя собственника имущества, независимо от того, предоставлена государственная гарантия либо нет.

Следовательно, выводы ответчика, содержащиеся в оспариваемых в данном деле актах, не соответствуют положениям законодательства о защите конкуренции.

Согласно общим правилам федерального законодательства, лицо, гражданское право которого нарушено (оспорено) вправе осуществить судебную защиту нарушенного (оспоренного) права способом, названным в ст.12 Гражданского кодекса Российской Федерации, либо иным способом, предусмотренным законом. При этом указанное лицо свободно в выборе способа защиты нарушенного (оспариваемого) права. В силу ст. 197, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемые в данном деле акты возлагают на заявителя обязанность устранить нарушение законодательства о защите конкуренции в сфере реализации Правительством Нижегородской области полномочий участника бюджетных правоотношений, которых в действительности не было. Кроме того, заявитель не выполнил формально требования предписания ответчика, поскольку по состоянию на 10 февраля 2010 года не отменил спорное распоряжение от 30 апреля 2009 года №895-р. В связи с чем, оспариваемые в данном деле акты нарушают права заявителя в экономической сфере деятельности.

При изложенных обстоятельствах, требования заявителя подлежат удовлетворению.

Поскольку заявитель и ответчик освобождены от уплаты государственной пошлины, а иных судебных расходов по делу не заявлено, вопрос о распределении судебных расходов арбитражным судом не рассматривается.

Исходя из изложенного и руководствуясь ст. 167 — 170, 176, 180 —182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать недействительными решение и предписание Комиссии Управления ФАС России по Нижегородской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства №731-ФАС52-КВ-15-10/08-09, принятые 18 декабря 2009 года и изготовленные в полном объеме 30 декабря 2009 года, как несоответствующие положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции».

Настоящее решение вступит в законную силу по истечению месячного срока со дня принятия, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не будет изменено или отменено, вступит в силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции.

Настоящее решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в месячный срок со дня принятия решения.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта.

Судья А.В. Иванов