Гражданский кодекс часть 1

администрации г. Нижнего Новгорода (далее – заявитель, Администрация) о признании недействительным представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 23.12.2011 № 32-10-01-04/9751, вынесенного Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области (далее – ответчик, Управление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ОАО «Домоуправляющая компания Нижегородского района», г. Нижний Новгород, и ОАО «Домоуправляющая компания Ленинского района», г. Нижний Новгород.

В ходе судебного заседания 21.05.2012 судом объявлялись перерывы до 04.06.2012, после чего рассмотрение дела было продолжено.

ОАО «Домоуправляющая компания Нижегородского района» и ОАО «Домоуправляющая компания Ленинского района», надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного заседания после перерыва, явку своих представителей не обеспечили. В связи с этим и на основании пункта 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ рассмотрение дела проведено в отсутствие представителей указанных участников процесса.

Представитель заявителя в ходе судебного разбирательства поддержал заявленное требование.

Представители Управления в отзыве и дополнении к нему, а также в судебном заседании пояснили, что считают оспариваемое представление законным, а заявление Администрации необоснованным.

ОАО «Домоуправляющая компания Нижегородского района» и ОАО «Домоуправляющая компания Ленинского района» отзывов на заявление не представили.

Изучив материалы дела, заслушав присутствовавших представителей, суд считает необходимым удовлетворить заявленное требование в связи со следующим.

Должностными лицами Управления в период с 31.10.2011 по 18.11.2011 на основании раздела II плана работы Территориального управления Росфиннадзора по Нижегородской области была проведена проверка соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре в отношении Администрации в части ее структурного подразделения – Контрольно-ревизионного управления.

Факт проведенного проверочного мероприятия зафиксирован в акте проверки от 18.11.2011 (Т.1 л.д. 23-45).

В ходе проверки ответчиком были выявлены нарушения бюджетного законодательства, в том числе проведение проверки Контрольно-ревизионным управлением Администрации отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности ОАО «Домоуправляющая компания Нижегородского района» и ОАО «Домоуправляющая компания Ленинского района» с превышением полномочий.

На основании материалов проверки руководитель Управления выдал главе Администрации представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 23.12.2011 № 32-10-01-04/9751 (Т.1 л.д. 61, 62; далее – оспариваемое представление).

В оспариваемом представлении указано, что проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности ОАО «Домоуправляющая компания Нижегородского района» и ОАО «Домоуправляющая компания Ленинского района», в ходе которых осуществлены контрольные действия по проверке объемов работ по текущему и капитальному ремонту, выполненных за счет средств нанимателей и собственников жилья, проведены Контрольно-ревизионным управлением Администрации с превышением полномочий, установленных статьями 157, 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 101 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Нижнем Новгороде, утв. постановлением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 25.06.2008 № 120, пунктами 1.2, 2.1 Положения о контрольно-ревизионном управлении администрации города Нижнего Новгорода, утв. постановлением администрации г. Нижнего Новгорода от 13.01.2006 № 88.

Оспариваемым предписанием главе Администрации предложено в срок до 24.01.2012 рассмотреть это представление, принять меры по устранению причин и условий совершения нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и недопущению в дальнейшем выявленного в ходе проверки нарушения, а также рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц и представить в Управление информацию о принятых мерах.

Считая оспариваемое представление вынесенным с нарушением норм действующего законодательства Российской Федерации, а также полагая, что оно ущемляет права и законные интересы Администрации в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В рассматриваемом деле таким органом является Управление.

В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, установлено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» (пункт 1 Положения). Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения). В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункт 5.14.3 Положения).

В пункте 2 статьи 284 упомянутого кодекса установлено, что руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном этим кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 кодекса , в числе прочего, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Из содержания перечисленных правоположений следует, что Управление вправе осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности в виде проверок соблюдения органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре и направлять в пределах своей компетенции представления при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающихся исполнения субъектами бюджетных правоотношений бюджетного законодательства.

Согласно статье 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации являются: неисполнение закона (решения) о бюджете; нецелевое использование бюджетных средств; неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств; несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств; несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств; несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи; несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных настоящим Кодексом; несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств; несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных кодексом; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Министерство финансов Российской Федерации информации о результатах рассмотрения дела в судах, установленного в пункте 2 статьи 242.2 кодекса; несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации; иные основания в соответствии с данным кодексом и федеральными законами.

Между тем, как видно из акта проверки и оспариваемого представления, выявленные Управлением нарушения касаются несоблюдения Контрольно-ревизионным управлением Администрации установленной компетенции при осуществлении проверок отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности ОАО «Домоуправляющая компания Нижегородского района» и ОАО «Домоуправляющая компания Ленинского района». Такое основание применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации в статье 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации не упомянуто, а значит вынесение оспариваемого представления не соответствует норме пункта 2 статьи 284 данного кодекса.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление вынесено за пределами компетенции Управления.

При таких обстоятельствах, учитывая, что Управление во исполнение правоположения пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представило достаточных доказательств, подтверждающих правомерность и обоснованность оспариваемого представления, суд пришел к выводу о его несоответствии действующему законодательству Российской Федерации.

Оспариваемое представление ущемляет права и законные интересы Администрации в сфере экономической деятельности, ибо оно незаконно устанавливает факты нарушения со стороны заявителя положений бюджетного законодательства Российской Федерации и необоснованно возлагает на заявителя обязанность по устранению нарушений.

При таких условиях заявленное требование Администрации подлежит удовлетворению, а оспариваемое представление – признанию недействительным.

Исходя из вышеизложенного и руководствуясь статьями 167-170, 180-182, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявленное требование администрации г. Нижнего Новгорода удовлетворить .

Признать недействительным представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 23.12.2011 № 32-10-01-04/9751, вынесенное Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Настоящее решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области. В таком же порядке решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения Первого арбитражного апелляционного суда апелляционной инстанции или Первый арбитражный апелляционный суд отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья И.Ю. Мукабенов