Гражданский кодекс часть 1

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727, зарегистрировано 23.09.2003)
о признании незаконным решения администрации Городецкого муниципального района Нижегородской области от 02.10.2019 №Исх-119-275663/19 об отказе в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства: "Реконструкция и газификация котельной с/п "Железнодорожник", Нижегородская область, Городецкий район, д. Соболиха, д.7Ж, расположенного по адресу: Нижегородская область, Городецкий район, Федуринский с/с, д. Соболиха, д.7Ж"

при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - Инспекции государственного строительного надзора по Нижегородской области и Волжско-Окского Управления Ростехнадзора

при участии представителей сторон:

от заявителя: Ивашечкин А.А. (доверенность от 22.02.2020 №ЦДТВ-191/Д),

от заинтересованного лица: не явились, извещены,

от третьих лиц: не явились, извещены,

установил: в Арбитражный суд Нижегородской области обратилось открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД") с заявлением о признании незаконным решения администрации Городецкого муниципального района Нижегородской области (далее - администрация) от 02.10.2019 №Исх-119-275663/19 об отказе в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства: "Реконструкция и газификация котельной с/п "Железнодорожник", Нижегородская область, Городецкий район, д. Соболиха, д.7Ж, расположенного по адресу: Нижегородская область, Городецкий район, Федуринский с/с, д. Соболиха, д.7Ж".

В обоснование заявленного требования заявитель ссылается на незаконность отказа администрации в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Заявитель считает, что со своей стороны принял исчерпывающие меры по уведомлению уполномоченного органа строительного надзора (Ростехнадзора) о начале реконструкции, однако со стороны данного органа не были приняты меры по строительному контролю, таким образом, отсутствие в составе документов представленных для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию заключения органа государственного строительного надзора о соответствии реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации не препятствовало администрации в соответствии с предоставленными ей полномочиями предусмотренными частью 5 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) самостоятельно провести осмотр спорного объекта.

Подробно позиция заявителя отражена в заявлении и поддержана представителем в ходе судебного заседания.

Администрация требования заявителя отклонила, считает ошибочным довод заявителя о необходимости проведения осмотра реконструированной котельной администрацией, поскольку в отношении спорного объекта должен был осуществляться именно государственный строительный надзор.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, в отзывах на заявление указали, что не осуществляли строительный контроль за спорным объектом и не могут дать пояснений по существу заявленных требований.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие заинтересованного лица и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела.

Рассмотрев материалы дела, суд пришел к выводу о том, что требование заявителя не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, обществу на праве собственности принадлежит здание котельной расположенное по адресу: Нижегородская область, Городецкий район, д. Соболиха, д.7Ж, обеспечивающая энергоресурсами санаторий-профилакторий "Железнодорожник".

На реконструкцию указанной котельной обществом получено положительное заключение государственной экспертизы проектной документации от 03.02.2017 №52-1-1-3-0026-17.

Администрацией обществу выдано разрешение на строительство от 10.05.2017 №52 RU 2519313-61-2017 сроком действия до 10.11.2017, продленного впоследствии до 01.03.2019.

Общество направило в адрес Волжско-Окского Управления Ростехнадзора уведомление от 20.11.2017 №Исх-6/627/ГДТВу-2 о начале работ по реконструкции котельной.

Впоследствии общество направило в адрес Волжско-Окского Управления Ростехнадзора уведомление от 15.08.2018 №Исх-6/639/ГДТВу-2 с просьбой направить представителя для принятия законченного строительством объекта.

Также общество направило в адрес Волжско-Окского Управления Ростехнадзора повторное заявление от 20.11.2018 №Исх-6/871/ГДТВу-2 о необходимости направить представителя для участия в комиссии по приемке законченного строительством объекта.

Письмом от 23.01.2019 №Исх-6/41/ГДТВу-2 общество направило в адрес Волжско-Окского Управления Ростехнадзора извещение о завершении работ по реконструкции объекта 31.12.2018.

Полученное уведомление об окончании строительства Волжско-Окское Управление Ростехнадзора письмом от 25.01.2019 №АФ-710/19 перенаправило в адрес Инспекции Государственного строительного надзора Нижегородской области с указанием, что реконструированный объект не входит в зону контроля Волжско-Окского Управления Ростехнадзора.

Инспекция Государственного строительного надзора Нижегородской области письмом от 04.02.2019 №Исх-519-23891/19 сообщила обществу о невозможности выдачи заключения о соответствии реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации ввиду того, что реконструированный объект под надзором инспекции не находился.

Обществом в адрес администрации направлено заявление от 27.09.2019 о выдаче разрешения на ввод реконструированного объекта в эксплуатацию. К данному заявлению обществом не было приложено заключение органа государственного строительного надзора о соответствии реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации ввиду его отсутствия.

Рассмотрев данное заявление и приложенные к нему документы администрация решением от 02.10.2019 №Исх-119-275663/19 отказала обществу в выдаче разрешения на ввод реконструированной котельной в эксплуатацию на основании пункта 9 части 3 статьи 55 и части 1 статьи 54 ГрК РФ ввиду отсутствия заключения органа государственного строительного надзора о соответствии реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации.

Полагая, что вышеприведенный отказ администрации не соответствует действующему законодательству, заявитель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.

Из положений части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном кодексом.

Из содержания статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса либо является модифицированной проектной документацией.

В соответствии со статьей 54 ГрК РФ Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N54 утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, устанавливающее порядок осуществления государственного строительного надзора в Российской Федерации (далее - Положение №54).

Согласно подпункту "а" пункта 2 Положения №54 государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, если проектная документация на их строительство подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрКРФ.

В соответствии с пунктом 3 Положения №54 задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (далее - подрядчик), нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

Согласно пункту 4 Положения №54 предметом государственного строительного надзора является проверка: а) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; б) наличия разрешения на строительство; в) выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 ГрК РФ.

Пунктами 5 и 7 Положения №54 определено, что государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного строительного надзора.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные на осуществление регионального государственного строительного надзора, осуществляют такой надзор за строительством, реконструкцией иных, кроме указанных в пункте 6 настоящего Положения, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.

Частью 5 статьи 52 ГрКРФ установлено, что в случае, если в соответствии с настоящим Кодексом при осуществлении строительства объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ.

Пунктами 8, 9 и 16 Положения №54 предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 ГрКРФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок.

После завершения строительства, реконструкции объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка, по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения.

При этом государственный строительный надзор осуществляется в процессе строительства объектов с нулевого этапа строительства до его завершения и не может быть осуществлен в полном объеме только лишь по окончанию строительства на стадии ввода объекта в эксплуатацию.

Данный вывод нашел отражение в сложившейся судебной практике, в том числе, в определении Верховного суда Российской Федерации от 17.11.2016 по делу №306-ЭС16-11903, в определении Верховного суда Российской Федерации от 09.11.2018 по делу №302-КГ18-17866.

Орган государственного строительного надзора выдает соответствующее заключение, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства не были допущены нарушения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации либо такие нарушения были устранены до даты выдачи заключения о соответствии (пункт 17 Положения №54).

Согласно пункту 18 Положения №54 орган государственного строительного надзора отказывает в выдаче упомянутого заключения в случае, если были допущены нарушения соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации и такие нарушения не были устранены до выдачи заключения о соответствии.

Согласно частям 1 и 2 статьи 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка, а также проектной документации.

Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В соответствии с частью 3 статьи 55 ГрК РФ для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимы следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок, в том числе соглашение об установлении сервитута, решение об установлении публичного сервитута;

2) градостроительный план земельного участка, представленный для получения разрешения на строительство, или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проект планировки территории и проект межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), проект планировки территории в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка;

3) разрешение на строительство;

4) акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора строительного подряда);

6) акт, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, и подписанный лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора строительного подряда, а также лицом, осуществляющим строительный контроль, в случае осуществления строительного контроля на основании договора);

7) документы, подтверждающие соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства техническим условиям и подписанные представителями организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (при их наличии);

8) схема, отображающая расположение построенного, реконструированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанная лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора строительного подряда), за исключением случаев строительства, реконструкции линейного объекта;

9) заключение органа государственного строительного надзора (в случае, если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора в соответствии с частью 1 статьи 54 настоящего Кодекса) о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации (включая проектную документацию, в которой учтены изменения, внесенные в соответствии с частями 3.8 и 3.9 статьи 49 настоящего Кодекса), в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, заключение уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора федерального органа исполнительной власти (далее - орган федерального государственного экологического надзора), выдаваемое в случаях, предусмотренных частью 7 статьи 54 настоящего Кодекса;

10) документ, подтверждающий заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте;

11) акт приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, утвержденный соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", при проведении реставрации, консервации, ремонта этого объекта и его приспособления для современного использования;

12) технический план объекта капитального строительства, подготовленный в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Перечень оснований, по которым уполномоченный орган отказывает заявителю в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, установлен частью 6 статьи 55 ГрК РФ, согласно которой основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является отсутствие документов, указанных в части 3 настоящей статьи.

Таким образом, отсутствие заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, является основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

В рассматриваемом случае реконструированная обществом газовая котельная относится к объектам капитального строительства, проектная документация которого и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе и фактически такая экспертиза была проведена.

Следовательно, в отношении рассматриваемого объекта капитального строительства должен осуществляться государственный строительный надзор.

Уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации является Инспекция государственного строительного надзора Нижегородской области и Волжско-Окское управление Ростехнадзора.

Между тем, указанные органы осуществляют строительный надзор за различными объектами капитального строительства.

Согласно положениям Федерального закона от 10.01.2003 №17-ФЗ, части 3 статьи 5.1, статьи 6, части 7 статьи 48.1 ГрК РФ государственный строительный надзор Ростехнадзором осуществляется в случае строительства объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования к которой относится технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, станционные здания, сооружения, устройства, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и система управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения.

Учитывая тот факт, что реконструированная обществом котельная не входит в инфраструктуру железнодорожного транспорта и не обеспечивает функционирование данной инфраструктуры (поскольку обеспечивает функционирование санатория-профилактория не относящегося к инфраструктуре железнодорожного транспорта), строительный надзор за названным объектом должен был осуществляться Инспекцией государственного строительного надзора Нижегородской области.

Материалами дела подтверждается, что заявитель при обращении в администрацию для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в составе необходимых к представлению документов не представило заключение органа государственного строительного надзора о соответствии реконструированного здания котельной требованиям проектной документации.

Довод общества о возможности администрации провести самостоятельный осмотр отклоняется судом, так как у администрации отсутствует обязанность по проведению осмотра объектов в отношении которых в силу требований законодательства должен проводится строительный надзор и именно в обязанности застройщика входит получение заключения органа государственного строительного надзора и предоставление всех необходимый документов в администрацию для получения разрешения на ввод в эксплуатацию построенного объекта.

В ходе рассмотрения дела в суде обществом в подтверждение возможности ввода в эксплуатацию реконструированной им котельной представлены заключение ООО "Спектр-Н" от 20.02.2020 №09-02 по результатам гигиенической оценки соответствия государственным санитарным нормам, правилам и экологическим требованиям вводимого в эксплуатацию объекта: "Реконструкция и газификация котельной с/п "Железнодорожник", Нижегородская область, Городецкий район, деревня Соболиха, д.7Ж" и заключение ООО "Центр-01" от 26.02.2020 №12-19/ЭОПБ о соответствии проектной документации вновь построенного объекта: "Реконструкция и газификация котельной с/п "Железнодорожник", расположенному по адресу: Нижегородская область, Городецкий район, деревня Соболиха, д.7Ж".

Однако данные экспертные заключения не могут рассматриваться судом как заменяющее заключение органа государственного строительного надзора при вводе объекта в эксплуатацию в установленном законом порядке (в соответствии со статьей 55 ГрК РФ) тем более, что они оформлены уже после завершения реконструкции объекта (31.12.2018), что следует из письма общества от 23.01.2019 №Исх-6/41/ГДТВу-2 адресованного Волжско-Окскому Управлению Ростехнадзора.

Наличие у общества названных экспертных заключений не опровергает того факта, что реконструкция котельной производилась без осуществления строительного контроля со стороны уполномоченного органа.

Предоставление заключения органа государственного строительного надзора о соответствии построенного объекта капитального строительства установленным требованиям является обязательным, иная позиция означала бы произвольный подход к требованиям, установленным законом, пренебрежительное отношение к нормам действующего законодательства.

Поскольку при подаче заявления в администрацию, общество не выполнило требования пункта 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ (не представило заключение органа государственного строительного надзора); строительство осуществлено обществом без извещения уполномоченного органа государственного строительного надзора о начале выполнения работ; в ходе строительных работ надзор за соблюдением строительных норм и правил уполномоченный орган строительного надзора не осуществлял, оспариваемый отказ администрации в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию соответствует действующему законодательству.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая изложенное, суд отказывает заявителю в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180-182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в течение месяца с момента принятия решения. Вступившее в законную силу решение арбитражного суда первой инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Судья И.С.Волчанская