Гражданский кодекс часть 1

администрации г. Нижнего Новгорода (далее – администрация) и Городской Думы г. Нижнего Новгорода (далее – Городская Дума) о признании недействительными решения от 01.03.2010, вынесенного Управлением Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее – ответчик, Управление) по делу № 792/1102-ФАС52-ТР-15-04/12-09, а также предписаний №№ 1 и 2 от 01.03.2010, вынесенных Управлением по тому же делу.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены МП «КРУН», г. Нижний Новгород, и ООО «Городская ритуальная служба», г. Нижний Новгород.

По ходатайствам администрации и Городской Думы на основании пункта 2 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации настоящее дело и дело Арбитражного суда Нижегородской области № А43-10058/2010 были объединены в одно производство определением от 22.06.2010.

В ходе производства по делу МП «КРУН» было заявлено ходатайство об истребовании в Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации протокола заседания Экспертного совета по развитию конкуренции на рынке похоронных услуг, состоявшегося 19.05.2010 (см. письменное ходатайство от 18.10.2010).

Представители администрации и Городской Думы поддержали данное ходатайство, а представитель Управления просил отказать в его удовлетворении.

Рассмотрев это ходатайство, приняв во внимание мнение представителей участников процесса, суд отказал в его удовлетворении ввиду следующих обстоятельств.

Пунктом 4 статьи 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что лицо, участвующее в деле и не имеющее возможности самостоятельно получить необходимое доказательство от лица, у которого оно находится, вправе обратиться в арбитражный суд с ходатайством об истребовании данного доказательства. В ходатайстве должно быть обозначено доказательство, указано, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, могут быть установлены этим доказательством, указаны причины, препятствующие получению доказательства, и место его нахождения.

В обоснование своего ходатайства МП «КРУН» ссылается на то, что в ходе заседания Экспертного совета заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации и другими выступавшими на заседании лицами была изложена позиция, отличная от позиции Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области, обозначенной в оспариваемом в настоящем деле решении. Из этого видно, что протокол заседания Экспертного совета, который просит истребовать МП «КРУН», не может иметь доказательственного значения по настоящему делу, ибо в нем отражены лишь точки зрения отдельных лиц по проблемам развития конкуренции на рынке похоронных услуг, соответственно, этот протокол сам по себе доказательством по делу считаться не может.

В ходе судебного заседания 11.10.2010 судом был объявлен перерыв до 18.10.2010, после чего рассмотрение дела было продолжено.

ООО «Городская ритуальная служба», надлежащим образом уведомленное о времени и месте проведения судебного заседания, явку своего представителя не обеспечило. В связи с этим и на основании пункта 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ рассмотрение дела проведено в отсутствие представителя указанного участника процесса.

Представители администрации и Городской Думы в судебном заседании поддержали заявленные требования.

Управление в отзывах на заявления и его представитель в судебном заседании пояснили, что считают заявленные требования не подлежащим удовлетворению.

Представители МП «КРУН» в отзывах на заявление и при рассмотрении дела поддержали позицию администрации и Городской Думы.

ООО «Городская ритуальная служба» в отзыве отметило, что считает оспариваемые ненормативные правовые акты соответствующими нормам действующего законодательства.

Изучив материалы дела, заслушав присутствовавших представителей, суд считает необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и не отрицается участниками процесса, Управление по поручению Федеральной антимонопольной службы России провело проверку соблюдения антимонопольного законодательства органами местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и организации похоронного дела в г. Нижнем Новгороде.

Комиссией Управления по результатам проведенной проверки, в порядке, предусмотренном главой 9 ФЗ «О защите конкуренции», 01.03.2010 было принято решение по делу № 792/1102-ФАС52-ТР-15-04/12-09 (далее – оспариваемое решение; Т.1 л.д. 49-60). В ходе производства по делу Управление пришло к выводу о том, что администрация допустила нарушение частей 1, 3 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции», а со стороны Городской Думы были нарушены требования части 1 статьи 15 названного закона.

На основании оспариваемого решения администрации и Городской Думе были выданы соответственно предписания № 1 и № 2 от 01.03.2010 (далее – оспариваемые предписания; Т.1 л.д. 61-64) о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем: администрации – отмены или изменения акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а также изъятия у МП «КРУН» функций органов местного самоуправления по отводу земельных участков для захоронений на муниципальных кладбищах г. Нижнего Новгорода, регистрации захоронений (в том числе на воинских участках), созданию комиссии по признанию захоронений бесхозными, регистрации бесхозных захоронений, организации (отводу) кварталов (участков) для семейных захоронений, установлению режима работы кладбищ; Городской Думе – отмены или изменения акта, нарушающего антимонопольное законодательство.

Не согласившись с оспариваемым решением и оспариваемыми предписаниями, считая их не соответствующим нормам действующего законодательства, а также нарушающим их права и законные интересы в сфере экономической деятельности, администрация и Городская Дума обратились в суд с рассматриваемыми требованиями.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

По смыслу указанной нормы и с учетом положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предметом оспаривания в арбитражном суде могут быть такие решения органов местного самоуправления, которые влекут в качестве последствий их принятия нарушение прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 2, 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, оспариваемые ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц могут быть признаны недействительными (незаконными) при совокупности двух условий: если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Между тем, в рассматриваемом случае суд пришел к выводу о том, что Управление при принятии оспариваемого решения и оспариваемых предписаний не допустило нарушений норм действующего законодательства РФ.

Частью 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно подпункту 23 пункта 1 статьи 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В силу пункта 2 статьи 25 ФЗ «О погребении и похоронном деле» организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Системный анализ правоположений ФЗ «О погребении и похоронном деле» свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, этот закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Согласно статье 9 данного закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона. Таким образом, ФЗ «О погребении и похоронном деле» лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Кроме того, ФЗ «О погребении и похоронном деле» определяет, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления (статья 18 этого закона). Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, действующим законодательством в этой сфере не предусмотрена.

Как установлено Управлением и отражено в оспариваемом решении, администрация в своем распоряжении от 30.03.2005 № 25 «О погребении и похоронном деле в городе Нижнем Новгороде» (приложение № 2 к данному распоряжению) определила, что муниципальные кладбища находятся в хозяйственном ведении МП «КРУН», а Городская Дума в нормативном правовом акте – постановлении от 21.10.2009 № 109 «О Положении о погребении и похоронном деле в городе Нижнем Новгороде» (пункт 4.1.9 Положения, утвержденного этим постановлением) – указала, что право оказания услуг по погребению (захоронению) на муниципальных кладбищах г. Нижнего Новгорода предоставлено только специализированным службам по вопросам похоронного дела и обслуживающим организациям.

При таких условиях, Управление правомерно установило, что и администрацией, и Городской Думой были приняты обязательные к исполнению нормы, влекущие за собой нарушение требований части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции».

Часть 3 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции» запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов , в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

МП «КРУН» является самостоятельным хозяйствующим субъектом, коммерческой организацией, что прямо следует из устава этого предприятия (см. Т.1 л.д. 65-76).

Суд соглашается с выводом Управления о том, что администрация неправомерно распоряжением от 30.03.2005 № 25 наделила МП «КРУН» функциями органов местного самоуправления, что выразилось в передаче ему полномочий по содержанию мест захоронения, отводу земельных участков для захоронений на муниципальных кладбищах г. Нижнего Новгорода, регистрации захоронений (в том числе на воинских участках), созданию комиссии по признанию захоронений бесхозными, регистрации бесхозных захоронений, организации (отводу) кварталов (участков) для семейных захоронений, установлению режима работы кладбищ. Тем самым, администрацией были нарушены требования антимонопольного законодательства, поскольку все эти полномочия должны осуществляться органом местного самоуправления непосредственно либо через подчиненные ему учреждения.

Что касается доводов администрации и Городской Думы, положенных в основу их мнения о незаконности оспариваемого решения и оспариваемых предписаний, то суд не принимает их во внимание по следующим основаниям.

Наделение органа местного самоуправления компетенцией на создание специализированной службы по вопросам похоронного дела не означает, что такой службой может быть выбрана (назначена) коммерческая организация, коей является МП «КРУН». Иное приводит к тому, что эта коммерческая организация в нарушение норм действующего антимонопольного законодательства получает необоснованные преимущества при осуществлении своей хозяйственной деятельности по сравнению с другими коммерческими организациями, работающими на этом же рынке.

Соблюдая действующие подзаконные акты, а также законодательство субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления не должен принимать таких актов, которые противоречили бы федеральному законодательству и в частности ФЗ «О защите конкуренции».

Из смысла пункта 4.1.9 Положения о погребении и похоронном деле в г. Нижнем Новгороде, утвержденного постановлением Городской Думы, прямо следует, что захоронения на кладбищах вправе производить только специализированные организации и обслуживающие организации, отбираемые по результатам конкурса. Между тем, как указывалось судом выше, лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Соответственно, в случае действия нормы пункта 4.1.9 указанного Положения в неизменном виде такие лица (не являющиеся ни специализированной организацией, ни обслуживающей организацией) не смогут получить возможность осуществить разрешенную им действующим законодательством деятельность. Таким образом, права этих лиц будут необоснованно ограничены с нарушением требований антимонопольного законодательства.

Деятельность МП «КРУН» на основе проверенных Управлением положений правовых актов администрации продолжалась в период проведения ответчиком проверки и продолжается в период рассмотрения дела судом. Следовательно, выявленное Управлением нарушение антимонопольного законодательства необходимо признать длящимся, что не позволяло ответчику прекратить производство по делу на основании правоположения статьи 41.1 ФЗ «О защите конкуренции».

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что, с учетом законности оспариваемого решения и оспариваемых предписаний, заявленные администрацией и Городской Думой требования удовлетворены быть не могут.

Исходя из вышеизложенного и руководствуясь статьями 167-170, 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать решение от 01.03.2010 и предписания №№ 1 и 2 от 01.03.2010, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по делу № 792/1102-ФАС52-ТР-15-04/12-09, соответствующими нормам Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ, в связи с чем, заявленные требования администрации г. Нижнего Новгорода и Городской Думы г. Нижнего Новгорода о признании их недействительными, оставить без удовлетворения .

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Настоящее решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области. В таком же порядке решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Судья И.Ю. Мукабенов