Гражданский кодекс часть 1

общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Санкт-Петербург» (далее – Газпром) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к администрации Окуловского муниципального района (далее - Администрация) о признании незаконным бездействия Администрации по недопущению массовых захоронений в охранной зоне газораспределительной станции Окуловка, об обязании Администрации устранить нарушение прав и законных интересов Газпрома путем приведения границы кладбища «Северо-западное кладбище № 2 г. Окуловка» в соответствие с действующим законодательством с учетом охранной зоны газораспределительной станции (ГРС), установления границ городского кладбища, возведения вокруг кладбища ограждения.

В ходе рассмотрения дела к участию в деле в качестве третьих лица, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, суд привлек Прокуратуру Новгородской области в лице Прокуратуры Окуловского района, Северо-Западное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), а также по личным ходатайствам привлек 37 физических лиц, у которых согласно представленным документам в спорной 100-метровой зоне минимальных расстояний от ГРС имеются захоронения родственника. В ходе рассмотрения дела представитель Газпрома представила заявление об уточнении требований от 17.12.2021, в котором Газпром просил о признании незаконным бездействия Администрации по недопущению массовых захоронений в охранной зоне газораспределительной станции Окуловка (ГРС), об обязании Администрации устранить нарушение прав и законных интересов Газпрома путем приведения координат границ кладбища «Северо-западное кладбище № 2 г. Окуловка» с учетом фактических координат зон с особыми условиями территорий ГРС, возведения вокруг кладбища ограждения, ограничивающего действия третьих лиц по нарушению охранной зоны ГРС, обязать Администрацию не допускать захоронений в охранной зоне ГРС для недопущения опасности в будущем. Уточнение с учетом мнения лиц, участвующих в деле, принято судом.

Заявленные требования представитель Газпрома поддержала по мотивам, приведенным в заявлении, а также в письменных дополнениях к нему от 18.01.2022 (том 5 лист 102), от 16.02.2022 (том 6 лист 79), пояснив, что сведения об охранной зоне ГРС и зоне минимальных расстояний внесены в государственный кадастр недвижимости (письма Росреестра от 17.03.2014 № 0744, от 17.12.2014 № 3876), при этом обследование охранной зоны ГРС показало, что на расстоянии 45 м от металлического ограждения ГРС имеются захоронения, при том, что ГРС является объектом повышенной опасности, при аварийных ситуациях размеры вероятных зон действия поражающих факторов на площадке ГРС Валдайского ЛПУМГ таковы: глубина зоны 100% поражения – 84 м, глубина зоны 1% поражения – 115 м, в связи с чем, законодательством установлены ограничения в использовании земельных участков, на которых расположены объекты газоснабжения; при этом в охранной зоне захоронение производится, Администрацией длительное время незаконно выдавались разрешения на захоронения в охранной зоне ГРС, что недопустимо, и что необходимо остановить. Согласно пункту 3.12 СТО Газпром 2-2.3-1081-2016 площадка газораспределительной станции является частью ГРС, на которой расположены технические устройства, здания, сооружения; внешней границей ГРС Окуловка для определения охранной зоны выступает граница территории особо опасного объекта - ГРС Окуловка; при этом проведенное по определению суда комиссионное обследование спорного земельного участка, по результатам которого составлен акт осмотра земельного участка от 01.10.2021, показало, что ближайшее захоронение в настоящее время находится на расстоянии 42 м от металлического ограждения ГРС – внешней границы опасного производственного объекта, что недопустимо, и что свидетельствует о расширении границ кладбища в сторону ГРС, о бездействии Администрации по недопущению массовых захоронений в охранной зоне ГРС (том 3 лист 43).

Представитель Администрации требования не признала по мотивам, приведенным в отзыве от 07.09.2021 (том 2 лист 109) и в письменных дополнениях к нему от 30.11.2021 (том 3 лист 86), от 20.12.2021 (том 5 лист 39), от 10.01.2022 (том 5 лист 103), пояснив, что захоронения производятся на земельном участке с кадастровым номером 53:12:1233001:228 в соответствии с целями его использования, сведениями о наличии охранной зоны Администрация не располагала, утверждала, что эксгумация в данной спорной ситуации невозможна в любом случае; Администрация в настоящее время установила ограждение на границе зоны минимальных расстояний в 100 м от ГРС, при этом ограждение отделило часть захоронений, находящихся в 100-метровой зоне от ГРС, представило фотоматериалы с места установки ограждения (том 3 лист 88), сообщила, что указанное вызвало у физических лиц, чьи близкие захоронены в охранной зоне ГРС, возражения против возведения ограждения и недопустимости подзахоронений. Кроме того, представитель Администрации настаивала, что Общество как эксплуатирующая организация имеет возможность разработать обоснование по уменьшению охранной зоны, исключению из нее территорий под захоронениями, с выполнением определенных мероприятий, обеспечивающих дополнительную защиту и безопасность ГРС.

Представитель Управления Ростехнадзора в судебное заседание не явился, ранее присутствующий в судебном заседании представитель Управления Ростехнадзора, представил отзыв от 07.09.2021 (том 3 лист 1) и дополнения к отзыву от 16.12.2021 (том 5 лист 13), в которых Управление Ростехнадзора отметило недопустимость в охранной зоне ГРС проведения земляных работ на глубине более 0,3 м и недопустимость планировки грунта, настаивая, что в охранной зоне, зоне минимально допустимых расстояний магистрального газопровода не должно быть зданий, строений, сооружений, не должно допускаться проведение открытых и подземных земляных работ, которые могут нарушить систему газоснабжения, привести к ее повреждению, полагал требования Газпрома обоснованными. Кроме того, представитель Управления Ростехнадзора пояснил, что статьей 1, пунктом 4 статьи 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» определено, что в случае, если при эксплуатации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленными нормативными документами то производится обоснование безопасности опасного производственного объекта (ОПО) в порядке, утвержденном приказом Ростехнадзора от 15.07.2013 № 306; обязанность по такому обоснованию возлагается на лицо, эксплуатирующее ОПО, иных возможностей отступить от требований промышленной безопасности не имеется.

Представитель прокуратуры Новгородской области (далее-Прокуратуры) поддержала доводы отзыва Прокуратуры от 19.01.2022 (том 5 лист 89), поддержав доводы Газпрома, что захоронение в охранной зоне ГРС является грубым нарушением действующего законодательства, утверждала, что граница кладбища должна быть за пределами охранной зоны, и что Администрация должна осуществлять мероприятия по содержанию кладбища с соответствии с нормами действующего законодательства.

Третьи лица - ФИО28, ФИО30, ФИО29, ФИО36 в судебном заседании утверждали о недопустимости нарушения захоронений, возведения забора посреди захоронений, что имеет место в настоящее время и причиняет им моральные страдания, представили письменные ходатайства о применении срока исковой давности к рассматриваемым правоотношениям, поскольку захоронение в охранной зоне ГРС производится с 2003,2004 годов; настаивали, что Газпром должен предпринять действия по уменьшению охранной зоны с учетом ландшафта территории земельного участка в охранной зоне ГРС, который, по мнению физических лиц, позволяет такое уменьшение. Иные физические лица, привлеченные к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в судебное заседание не явились, извещены о рассмотрении дела надлежащим образом.

Суд рассмотрел дело в порядке статей 197, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ).

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, суд установил следующее.

На территории Окуловского муниципального района Новгородской области расположен ряд объектов единой системы газоснабжения Российской Федерации, в том числе газораспределительная станция Окуловка (ГРС)

ГРС введена в эксплуатацию на основании Акта государственной приемочной комиссии от 15.12.1993, утвержденного приказом Предприятия «Лентрансгаз» от 17.12.1993 № 541 (том 1 лист 32); право собственности на ГРС зарегистрировано за ООО «Лентрансгаз» (свидетельство о государственной регистрации права от 08.12.1999, запись регистрации № 53-01/00-03/1999-0279) (том 1 лист 34); решением Участника ООО «Лентрансгаз» от 14.01.2008 № 26 переименовано в ООО «Газпром трансгаз Санкт-Петербург» (Газпром).

Газпром имеет свидетельство о регистрации опасных производственных объектов, эксплуатируемых Газпромом, зарегистрированных в государственном реестре опасных производственных объектов в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (том 1 лист 53), согласно которому 20.04.2005 за регистрационным номером А19-00375-0137 зарегистрирована «станция газораспределительная Валдайского производственного линейного управления магистральных газопроводов» I класса опасности, объекты которой расположены в ряде населенных пунктов Новгородской области, в том числе, на территории п. Окуловка (том 1 лист 53,55,59).

Газпромом утвержден технологический регламент по эксплуатации ОПО «станция газораспределительная Валдайского производственного линейного управления магистральных газопроводов» с регистрационным номером А19-00375-0137 (том 6 лист 9).

Сведения об охранной зоне (письмо Росреестра от 17.03.2014 № 0744) и зоне минимальных расстояний (письмо Росреестра от 17.12.2014 № 3876) ГРС внесены в государственный кадастр недвижимости в 2014 году (том 1 листы 51,52).

ГРС расположена на земельном участке площадью 7807 кв.м. с кадастровым номером 53:12:1233001:33, входящем в состав единого землепользования площадью 15 342 кв.м. с кадастровым номером 53:12:0000000:023, 15 342 кв.м. которого Газпром принял в аренду по договору от 21.08.2006 № 102 (том 1 лист 35).

Граничит с земельным участком, на котором расположена ГРС, земельный участок с кадастровым номером 53:12:1233001:228 площадью 54 000 кв.м., который постановлением Администрации Окуловского района от 14.11.1995 № 350 был изъят из земель Окуловского лесхоза и передан на постоянное пользование для устройства городского кладбища (том 3 лист 30), в связи с чем, на данном земельном участке с кадастровым номером 53:12:1233001:228 расположено действующее городское «Северо-западное кладбище № 2 г. Окуловка».

При обследовании 20.08.2020 охранной зоны ГРС, Газпром обнаружил в охранной зоне захоронения 2016, 2017, 2018 годов, которые углубились в 100-метровую охранную зону ГРС так, что расстояние от металлического ограждения ГРС до ближайшего захоронения составило 45 метров.

Расценив указанное как нарушение требований законодательства в области эксплуатации опасного производственного объекта – ГРС и недопустимости использования под захоронения его охранной зоны, Газпром составил акт осмотра от 20.08.2020 (том 1 лист 105), направил Администрации письмо-уведомление от 05.08.2020 (том 2 лист 47), в котором сообщил о незаконности захоронений в охранной зоне ГРС, обратил на переписку между Газпромом и Администрацией с 2018 года о недопустимости использования земель охранной зоны ГРС под кладбище, сообщил о продолжающихся незаконных захоронениях, приложив фото надгробья захоронения 2019 года, потребовал прекратить незаконные захоронения, провести перезахоронение останков умерших с земель охранной зоны, возвести по границе кладбища ограждение (том 2 лист 47).

Кроме того, Газпром обратился в Прокуратуру, которая по итогам проведенной проверки сообщила Газпрому о подтвердившемся нарушении и выдаче Администрации представления об устранении нарушений закона (том 2 лист 53).

Газпром также обратился к Губернатору Новгородской области, по итогам обращения комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Правительства Новгородской области было принято решение от 13.05.2020 № 2/4, подписанное Губернатором Новгородской области как председателем комиссии, которым от Администраций муниципальных районов и сельских поселений комиссия потребовала в срок до 01.07.2020 организовать работу по исключению участков, расположенных в охранных зонах и зонах минимальных расстояний магистральных газопроводов, газопроводов отводов и газораспределительных станций из состава населенных пунктов, и потребовала изменение границ проводить по согласованию с Газпромом (том 2 лист 57).

Администрация, сообщив Газпрому в письме от 13.12.2018, что перезахоронение останков невозможно в силу закона, сообщив также, что ею начата работа по межеванию земельного участка, на котором расположено городское кладбище, утверждала, что такое межевание ориентировочно будет окончено во 2 квартале 2019 года, после чего будет установлено ограждение кладбища (том 2 лист 41), никаких мер в дальнейшем по недопущению захоронений в охранной зоне ГРС не предприняла; несмотря на предпринимаемые Газпромом и органами власти захоронения прекратить захоронение в охранной зоне ГРС Окуловка, Администрация продолжала вплоть до 2021 года включительно выдавать разрешения на захоронение вблизи ГРС (журнал регистрации выдачи разрешений (том 4 лист 222, том 6 лист 114).

В связи с указанным, полагая бездействие Администрации по недопущению массовых захоронений в охранной зоне ГРС Окуловка незаконным, Газпром обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд отмечает несостоятельность доводов физических лиц в судебном заседании о пропуске срока исковой давности по заявленным требованиям, поскольку требования о признании бездействия Администрации незаконным не являются исковыми, к которым применима исковая давность, а подлежат рассмотрению в порядке главы 24 АПК РФ, которая устанавливает срок обращения с заявлением об обжаловании бездействия, последний же не пропущен Газпромом, поскольку бездействие Администрации являлось длящимся, не прекратившимся даже на момент подачи заявления в суд, что не опровергнуто Администрацией.

В соответствии со статьей 198главы 24 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

По смыслу статьи 201 АПК РФ для признания незаконным бездействия государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствие обжалуемого бездействия закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, действий, бездействия закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами.

Оценив доводы лиц, участвующих в деле, в совокупности и взаимной связи с имеющимися в деле доказательствами, суд полагает требования Газпрома подлежащими удовлетворению судом в силу следующего.

Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Закон № 116-ФЗ) определяет промышленную безопасность опасных производственных объектов, как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (абзац 2 статьи 1 Закона № 116-ФЗ). Согласно пункту 1 статьи 2 Закона № 116-ФЗ, а также приложению 1 к данному Закону опасными производственными объектами (ОПО) являются газопровод и другие объекты, на которых, получается, используется, перерабатывается, образуется, хранится, транспортируется, уничтожается газ.

В силу статьи 1 Закона № 116-ФЗ под промышленной безопасностью опасных производственных объектов понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Защита интересов личности и общества в соответствии с Конституцией Российской Федерации является прерогативой государства в лице федеральных органов исполнительной власти.

В силу положений пункта 3 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться зоны с особыми условиями использования земель.

Согласно статье 28 ЗК РФ на земельных участках, прилегающих к объектам систем газоснабжения, в целях безопасной эксплуатации таких объектов устанавливаются охранные зоны газопроводов.

Согласно пункту 6 статьи 90 ЗК РФ и части шестой статьи 28 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов.

Согласно пункту 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 22.04.1992 № 9 (далее-Правила № 9),для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) устанавливаются охранные зоны вокруг технологических установок подготовки продукции к транспорту, головных и промежуточных перекачивающих и наличных насосных станций, резервуарных парков, компрессорных и газораспределительных станций, узлов измерения продукции, наливных и сливных эстакад, станций подземного хранения газа - в виде участка земли, ограниченного замкнутой линией, отстоящей от границ территорий указанных объектов на 100 метров во все стороны.

Порядок охраны магистральных газопроводов с 20.09.2017 регулируется Правилами охраны магистральных газопроводов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 08.09.2017 № 1083 (далее-Правила № 1083), в пункте 2 которых также установлено, что магистральный газопровод может включать следующие объекты: а) линейная часть магистрального газопровода; б) компрессорные станции; в) газоизмерительные станции; г) газораспределительные станции, узлы и пункты редуцирования газа; д) станции охлаждения газа; е) подземные хранилища газа, включая трубопроводы, соединяющие объекты подземных хранилищ газа; границы охранных зон определены в пункте 3 Правил.

В пункте 3 Правил № 1083 определено, что охранные зоны объектов магистральных газопроводов устанавливаются, в частности, д) вокруг компрессорных станций, газоизмерительных станций, газораспределительных станций, узлов и пунктов редуцирования газа, станций охлаждения газа - в виде территории, ограниченной условной замкнутой линией, отстоящей от внешней границы указанных объектов на 100 метров с каждой стороны; е) вокруг наземных сооружений подземных хранилищ газа - в виде территории, ограниченной условной замкнутой линией, отстоящей от внешней границы указанных объектов на 100 метров с каждой стороны.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ГРС Окуловка введена в эксплуатацию на основании акта государственной приемочной комиссии от 15.12.1993, утвержденного приказом Предприятия «Лентрансгаз» от 17.12.1993 № 541 (том 1 лист 32); право собственности на ГРС зарегистрировано за ООО «Лентрансгаз» (свидетельство о государственной регистрации права от 08.12.1999, запись регистрации № 53-01/00-03/1999-0279) (том 1 лист 34); решением Участника ООО «Лентрансгаз» от 14.01.2008 № 26 переименовано в ООО «Газпром трансгаз Санкт-Петербург» (Газпром).

Согласно свидетельству о регистрации опасных производственных объектов, эксплуатируемых Газпромом, зарегистрированных в государственном реестре опасных производственных объектов в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее-закон № 116-ФЗ) (том 1 лист 53), 20.04.2005 за регистрационным номером А19-00375-0137 зарегистрирована «станция газораспределительная Валдайского производственного линейного управления магистральных газопроводов» I класса опасности, объекты которой расположены в ряде населенных пунктов Новгородской области, в том числе, на территории п. Окуловка (том 1 лист 53,55,59). Газпромом утвержден технологический регламент по эксплуатации ОПО «станция газораспределительная Валдайского производственного линейного управления магистральных газопроводов» с регистрационным номером А19-00375-0137 (том 6 лист 9). ГРС расположена на земельном участке площадью 7807 кв.м. с кадастровым номером 53:12:1233001:33, входящем в состав единого землепользования площадью 15 342 кв.м. с кадастровым номером 53:12:0000000:023, 15 342 кв.м. которого Газпром принял в аренду по договору от 21.08.2006 № 102 (том 1 лист 35).

Также из материалов дела следует, что ГРС Окуловка относится к объектам повышенного риска (пункт 2.1 Правил № 9) и с 20.04.2005 зарегистрирована в органах Ростехнадзора в качестве опасного производственного объекта, что подтверждается Свидетельством о регистрации опасных производственных объектов от 05.02.2021. Сведения об охранной зоне данной ГРС (письмо Росреестра от 17.03.2014 № 0744) и зоне минимальных расстояний в 100 метров (письмо Росреестра от 17.12.2014 № 3876) ГРС внесены в государственный кадастр недвижимости в 2014 году (том 1 листы 51,52).

Таким образом, материалами дела безусловно подтверждено, что на земельном участке площадью 7807 кв.м. с кадастровым номером 53:12:1233001:33 расположен опасный производственный объект (ОПО), имеющий 100-метровую охранную зону (ГРС).

Правомерны доводы Газпрома, что согласно статье 14 Закона № 116-ФЗ обязательным документом на ОПО является декларация промышленной безопасности является (далее - Декларация). В материалы дела Газпром представил Декларацию (том 1 лист 60), в которой указано, что, наиболее опасными авариями на станции газораспределительной Валдайского производственного линейного управления магистральных газопроводов, в которую входит ГРС Окуловка, является разгерметизация оборудования, колонное горение газа в помещении узла редуцирования; размеры вероятных зон действия поражающих факторов аварий на площадке станции газораспределительной: глубина зоны 100% поражения - 84 м.; глубина зоны 1% поражения -115 м. (том 1 лист 63).

В связи с изложенным выше, на территорию ГРС и ее охранную зону распространяются ограничения в использовании земельных участков, на которых расположены объекты газоснабжения.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ, пункта 1 статьи 263 ГК РФ собственник земельного участка имеет право: возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственника земельного участка, установленные статьей 40 ЗК РФ.

Как отмечено выше, согласно статье 28 ЗК РФ на земельных участках, прилегающих к объектам систем газоснабжения, в целях безопасной эксплуатации таких объектов устанавливаются охранные зоны газопроводов. Владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией; такие владельцы не имеют права чинить препятствия организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

В силу пункту 4.4. Правил № 9 - в охранных зонах трубопроводов без письменного разрешения предприятий трубопроводного транспорта запрещается возведение любых построек и сооружений, высаживание деревья и кустарники всех видов, производить всякого рода открытые и подземные, горные, строительные, монтажные и взрывные работы, планировку грунта и т.п.

Согласно части 6 статьи 28 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее - Закон № 69-ФЗ) владельцы земельных участков, которые входят в состав охранных зон не могут строить здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов единой системы газоснабжения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ей организацией.

В пункте 4.3 Правил № 9 содержится запрет на осуществление всякого рода действий, могущих нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению.

В силу подпункта «г» пункта 6 Правил № 1083 в охранных зонах без письменного разрешения собственника не допускается проведение земляных работ на глубине более чем 0,3 метра, планировка грунта.

Соответственно, любые работы и действия, производимые в охранных зонах магистральных трубопроводов, кроме ремонтно-восстановительных и сельскохозяйственных работ, могут выполняться только по получении разрешения на производство работ в охранной зоне магистрального трубопровода. Указанное разрешение может быть выдано только при условии наличия у производителя работ проектной и исполнительной документации, на которой нанесены действующие трубопроводы (пункт 5.1).

Как установлено судом и подтверждается имеющимися в деле документами, с земельным участком, на котором расположена ГРС, граничит земельный участок с кадастровым номером 53:12:1233001:228 площадью 54 000 кв.м., который постановлением Администрации Окуловского района от 14.11.1995 № 350 был изъят из земель Окуловского лесхоза и передан на постоянное пользование для устройства городского кладбища (том 3 лист 30), в связи с чем, на данном земельном участке с кадастровым номером 53:12:1233001:228 расположено действующее городское «Северо-западное кладбище № 2 г. Окуловка».

Также судом установлено, что при обследовании 20.08.2020 охранной зоны ГРС, Газпром обнаружил в охранной зоне захоронения 2016, 2017, 2018 годов, которые углубились в 100-метровую охранную зону ГРС так, что расстояние от металлического ограждения ГРС до ближайшего захоронения составило 45 метров (фотоматериалы, том 1 листы 64,65). По указанному факту Газпром составил акт осмотра от 20.08.2020 (том 1 лист 105), направил Администрации письмо-уведомление от 05.08.2020 (том 2 лист 47), в котором сообщил о незаконности захоронений в охранной зоне ГРС.

Суд полагает правомерными доводы Газпрома, что захоронение и обустройство кладбищ ближе указанного выше 100-метрового расстояния охранной зоны к ГРС является существенным нарушением норм действующего законодательства, положения которого приведены выше.

Согласно пункту 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 22 статьи 14 Закона № 131-Ф3, к вопросам местного значения поселения, в том числе, относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Пунктом 1 статьи 17 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон № 8-ФЗ) установлено что, деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Закона № 8-ФЗ о погребении определено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Пунктом 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ закреплено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Таким образом, из положений части 1 статьи 2 и статьи 17 Закона № 131-ФЗ следует, что решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Пунктом 17 статьи 9 Устава Окуловского муниципального района, принятого решением Думы Окуловского муниципального района от 24.02.2014 № 293, к вопросам местного значения Окуловского муниципального района отнесено, в том числе, содержание на территории Окуловского муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг.

Соответственно, правомерны доводы Газпрома и Прокуратуры, что осуществление мероприятий по содержанию городского кладбища «Северо-западное кладбище № 2 г. Окуловка», находящегося в районе ГРС Окуловка, в соответствии с нормами действующего законодательства отнесены к полномочиям Администрации. Надо отметить, что Администрация указанное не оспаривало.

Однако, судом установлено и Администрацией не опровергнуто, что обязанности, связанные с содержанием кладбища и недопущению захоронений в охранной зоне ГРС, Администрация надлежащим образом не исполняла, практически незаконно бездействуя достаточно длительный период времени.

Так, из материалов дела следует, что Газпром как эксплуатирующая ГРС организация осуществлял комплекс мер, связанных с ремонтом и обслуживанием ГРС, предпринимал меры по недопущению, предотвращению возникновений возможных аварий и катастроф, в том числе, ежеквартально в течение 2014 – 2021 годов размещал в муниципальном официальном издании «Окуловский вестник» информацию, что на территории Окуловки расположен ОПО «станция газораспределительная Валдайского производственного линейного управления магистральных газопроводов», в охранной зоне которого производить работы возможно только после согласования с Администрацией и письменного разрешения руководства Газпрома (том 1 листы 66-85).

Газпром ежегодно с 2003 года направлял в Администрацию «Акты проверки нанесения на карты района трасс газопроводов и других объектов ООО «Газпром трансгаз Санкт-Петербург» с указанием ограничений в их зонах», подписанные Газпромом и Управлением Роснедвижимости (том 1 листы 81-170, том 2 листы 1-16).

Газпром регулярно направлял в Администрацию сообщения о недопустимости проведения каких-либо работ в охранной зоне ГРС, и после составления акта осмотра от 20.08.2020 (том 1 лист 105), выявившем углубление захоронений в 100-метровую охранную зону ГРС на 55 метров, направил Администрации письмо-уведомление от 05.08.2020 (том 2 лист 47), в котором сообщил о незаконности захоронений в охранной зоне ГРС, обратил внимание на переписку между Газпромом и Администрацией с 2018 года о недопустимости использования земель охранной зоны ГРС под кладбище, сообщил о продолжающихся незаконных захоронениях, приложив фото надгробий захоронений 2019 года, потребовал прекратить незаконные захоронения, провести перезахоронение останков умерших с земель охранной зоны, возвести по границе кладбища ограждение (том 2 лист 47).

Кроме того, Газпром обратился в Прокуратуру, последняя по обращению Газпрома провела проверку соблюдения Администрацией требований земельного законодательства и обеспечения промышленной безопасности ГРС Окуловка (том 2 лист 51), по итогам которой сделала вывод о нарушении Администрацией охранной зоны ГРС ввиду выдачи разрешений на продолжающиеся захоронения, сообщила Газпрому, что Администрации выдано представление об устранении нарушений закона (том 2 лист 53).

Газпром обратился к Губернатору Новгородской области, по итогам обращения комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Правительства Новгородской области было принято решение от 13.05.2020 № 2/4, подписанное Губернатором Новгородской области как председателем комиссии, которым от Администраций муниципальных районов и сельских поселений комиссия потребовала в срок до 01.07.2020 организовать работу по исключению участков, расположенных в охранных зонах и зонах минимальных расстояний магистральных газопроводов, газопроводов отводов и газораспределительных станций из состава населенных пунктов, и потребовала изменение границ проводить по согласованию с Газпромом (том 2 лист 57).

Газпром в ходе судебного разбирательства утверждал, что, несмотря на предпринимаемые Газпромом и органами власти меры по прекращению захоронения в охранной зоне ГРС Окуловка, Администрация продолжала вплоть до 2021 года включительно выдавать разрешения на захоронение вблизи ГРС. Указанный довод нашел свое подтверждение и в материалах (журнал регистрации выдачи разрешений (том 4 лист 222, том 6 лист 114), и в пояснениях физических лиц, участвующих в рассмотрении дела. Судом установлено, что Администрация, сообщив Газпрому в письме от 13.12.2018, что перезахоронение останков невозможно в силу закона, сообщив также, что ею начата работа по межеванию земельного участка, на котором расположено городское кладбище, утверждала, что такое межевание ориентировочно будет окончено во 2 квартале 2019 года, после чего будет установлено ограждение кладбища (том 2 лист 41), никаких мер в дальнейшем по недопущению захоронений в охранной зоне ГРС не предприняла.

Данное обстоятельство не опровергнуто Администрацией в ходе судебного разбирательства.

Напротив, по определению суда в ходе рассмотрения дела стороны (Газпром и Администрация) комиссионно провели осмотр земельного участка кладбища г. Окуловка и сопряженной с ним охранной зоны ГРС, составили акт осмотра от 01.10.2021 и схему места нарушения к нему (том 3 листы 43,44), согласно данным документам расширение линии захоронений в сторону ГРС с августа 2020 года составило полосу в 3 метра, поскольку на момент осмотра 01.10.2021 захоронения углубились в 100-метровую охранную зону ГРС так, что расстояние от металлического ограждения ГРС до ближайшего захоронения составило 42 метра (ранее было 45 метров) (том 3 лист 44).

Исходя из приведенных выше правил использования земельных участков под ОПО, к которым относится ГРС Окуловка, и ее охранной зоны, Администрация не только незаконно не предпринимала меры по недопущению захоронений в охранной зоне ГРС, но способствовала нарушению правил использования охранной зоны ГРС, незаконно вплоть до 2021 года включительно выдавая разрешения на захоронение вблизи ГРС.

Таким образом, доводы Газпрома о незаконности бездействия Администрации по недопущению массовых захоронений в охранной зоне газораспределительной станции Окуловка (ГРС) обоснованы и правомерны.

Несостоятельны утверждения Администрации, что внешней границей для определения охранной зоны ГРС должно являться само здание ГРС и от него должна отмеряться 100-метровая охранная зона ГРС, поскольку, как правомерно утверждал Газпром, в силу пункта 3.4 СТО Газпром 2-2.3-1081-2016 газораспределительная станция; ГРС – это технологический комплекс, присоединенный к линейной части магистрального газопровода, предназначенный для изменения параметров природного газа перед подачей в сети газораспределения, включая очистку, редуцирование, мероприятия по предотвращению гидратообразования (подогрев), одоризацию, а также измерения расхода газа; согласно пункту 3.12 СТО площадка газораспределительной станции – это часть территории газораспределительной станции, на которой расположены технические устройства, здания и сооружения в любом исполнении, используемые в технологическом процессе газораспределительной станции.

При этом, как приведено выше, согласно пункту 4.1 Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 22.04.1992 № 9 охранные зоны представляют собой участок земли, ограниченный замкнутой линией, отстоящей от границ территорий опасных производственных объектов (которым является ГРС как технологический комплекс) на 100 метров во все стороны; согласно пункту 3 Правил № 1083 охранные зоны объектов магистральных газопроводов устанавливаются, в частности, вокруг газораспределительных станций, в виде территории, ограниченной условной замкнутой линией, отстоящей от внешней границы указанных объектов на 100 метров с каждой стороны.

Суд отмечает несостоятельность доводов присутствующих в судебном заседании физических лиц, что ни Газпром, ни Администрация не установили доподлинно, какие и чьи захоронения имеют место в охранной зоне ГРС, поскольку для признания обжалованного бездействия Администрации по недопущению захоронений в охранной зоне ГРС достаточно наличие хотя бы одного захоронения в данной зоне, в спорной же ситуации линия захоронений углубилась в охранную зону более, чем на 50 метров, что недопустимо с точки зрения законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

При этом безусловно правомерны доводы Газпрома, что бездействие Администрации, выразившееся в несоблюдении законодательства в области газоснабжения и промышленной безопасности при выполнении обязанностей по содержанию муниципального кладбища, в случае возникновения аварии на ГРС может повлечь человеческие жертвы, а также причинить юридическим и физическим лицам существенный как материальный, так и моральный вред, что недопустимо.

При таких обстоятельствах, требования Газпрома по признанию незаконным бездействия Администрации по недопущению массовых захоронений в охранной зоне газораспределительной станции Окуловка (ГРС) подлежат полному удовлетворению судом.

Согласно части 5 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании бездействия органа, осуществляющего публичные полномочия, при удовлетворении требования заявителя, наряду с иным, должно содержаться не только указание на признание оспариваемого бездействия незаконным, но и указание обязанность соответствующего органа по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Газпром при обращении с заявлением просил суд в устранение нарушения прав и законных интересов Газпрома обязать Администрацию устранить нарушение путем приведения координат границ кладбища «Северо-западное кладбище № 2 г. Окуловка» с учетом фактических координат зон с особыми условиями территорий ГРС, возведения вокруг кладбища ограждения, ограничивающего действия третьих лиц по нарушению охранной зоны ГРС, обязать Администрацию не допускать захоронений в охранной зоне ГРС для недопущения опасности в будущем.

Надо отметить, что согласно нормам АПК РФ у суда имеется право, но не безусловная обязанность в каждом случае прямо конкретизировать действия органа, осуществляющего публичные полномочия, в устранение выявленных нарушений, поскольку порядок устранения допущенных нарушений должен определяться в каждом конкретном случае органом, осуществляющим публичные полномочия, исходя из установленных законом перечня его полномочий в области спорных правоотношений и определения эффективности и необходимости мер по устранению нарушений, возможность которых имеется в силу действующего законодательства.

Вместе с тем, с учетом удовлетворения требований Газпрома по признанию незаконным бездействия Администрации по недопущению массовых захоронений в охранной зоне газораспределительной станции Окуловка (ГРС) суд полагает возможным и необходимым обязать Администрацию незамедлительно принять в пределах законных полномочий меры по недопущению захоронений в охранной зоне газораспределительной станции Окуловка.

При этом, исходя из предмета спора по данному делу, суд в устранение нарушений законных интересов Газпрома в рамках данного дела не может обязать Администрацию привести координаты границ кладбища «Северо-западное кладбище № 2 г. Окуловка» с учетом фактических координат зон с особыми условиями территорий ГРС, поскольку законность установления существующих в документах координат границ кладбища «Северо-западное кладбище № 2 г. Окуловка» не входила в предмет доказывания по данному спору; и кроме того, суд не может обязать Администрацию провести перезахоронение останков с мест захоронения на территории охранной зоны ГРС, так как действующее законодательство исходит из концепции «resting in peace» («покойся с миром»), которая заключается в недопустимости нарушения покоя души умершего, в том числе путем эксгумации, недопустимости нарушения права мертвого на погребение в земле, принципа святости могилы. В пункте 2 статьи 18 Закона № 8-ФЗ о погребении указано на то, что на общественных кладбищах учитываются вероисповедальные, воинские и иные обычаи и традиции.

Законодателем установлено всего три основания проведения эксгумации: во-первых, при необходимости извлечения трупа из места захоронения в рамках следственных действий (часть 3 статьи 178 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации); во-вторых,при проведении перезахоронения старых военных и ранее неизвестных захоронений (пункт 3 статьи 22 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»; в-третьих, при перезахоронении погибших при защите Отечества (часть 4 статьи 4 Закона Российской Федерации от 14.01.1993 «Об увековечении памяти погибших при защите Отечества»). К спорной ситуации изложенные основания неприменимы.

В статье 4 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» гарантировано, что существующие места погребения не подлежат сносу, и только в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий могут быть перенесены по решению органов местного самоуправления.

Надо отметить, что привлеченное к участию в деле Управление Ростехнадзора, выход из сложившейся ситуации, когда захоронения «расположились» в охранной зоне ГРС, усматривало в положениях статьи 1, пункта 4 статьи 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», согласно которым в случае, если при эксплуатации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленными нормативными документами, производится обоснование безопасности опасного производственного объекта (ОПО) в порядке, утвержденном приказом Ростехнадзора от 15.07.2013 № 306; обязанность по такому обоснованию возлагается на лицо, эксплуатирующее ОПО (иных возможностей отступить от требований промышленной безопасности в охранной зоне ГРС Управление Ростехнадзора не усматривало).

При этом не имеют в рамках данного дела правового значения доводы Администрации, что не Администрация, а Газпром как лицо, эксплуатирующее ОПО, должно производить обоснование безопасности опасного производственного объекта (ОПО) в порядке, утвержденном приказом Ростехнадзора от 15.07.2013 № 306, поскольку суд в рамках предмета спора по данному делу не может вменить кому-либо в обязанность провести такое обоснование, так как проведение такого обоснования является возможной мерой, но не обязательной; стороны вправе в рамках своих полномочий и законных возможностей определить пути дальнейших действий; возможность Газпрома разработать обоснование по уменьшению охранной зоны, исключению из нее территорий под захоронениями, с выполнением определенных мероприятий, обеспечивающих дополнительную защиту и безопасность ГРС, на наличии которой настаивала Администрация в ходе судебного разбирательства, не исключает незаконность бездействия Администрации, установленную судом по данному делу.

Кроме того, суд не имеет законного основания обязать Администрацию в устранение нарушений законных интересов Газпрома возвести ограждение вокруг кладбища, поскольку, возложение судом на Администрацию обязанности принять в пределах законных полномочий незамедлительные меры по недопущению захоронений в охранной зоне ГРС Окуловка, направлено на обеспечение недопустимости в дальнейшем захоронений в охранной зоне ГРС, пути такого обеспечения Администрация праве определить самостоятельно.

Более того, надо отметить, что в ходе судебного разбирательства Администрация уже возвела ограждение вокруг кладбища по границе 100-метровой охранной зоны, в связи с чем, часть захоронений, которая имеет место в охранной зоне ГРС, осталась за ограждением кладбища. Присутствующие в судебном заседании физические лица, чьи захоронения остались за ограждением кладбища, утверждали, что указанное причиняет им в силу постулатов вероисповедования моральные страдания, просили суд обязать Администрацию снести ограждение, разделившее захоронения. Вместе с тем, вопрос материального и морального аспекта возведения данного ограждения не входит в предмет исследования по данному делу, поскольку не влияет на выводы суда о незаконности бездействия Администрации по недопущению захоронений в охранной зоне ГРС. Заинтересованные физические лица, которым причинен моральный вред в результате возведения ограждения посреди захоронений, имеют законные основания для защиты своих интересов как в досудебном порядке путем соответствующего обращения в Администрацию, так и в судебном порядке путем предъявления соответствующих отдельных или же коллективных исков.

При изложенных обстоятельствах суд удовлетворяет требования Газпрома по признанию незаконным бездействия Администрации по недопущению массовых захоронений в охранной зоне ГРС Окуловка и возлагает на Администрацию обязанность по принятию в пределах законных полномочий незамедлительных мер по недопущению захоронений в охранной зоне ГРС Окуловка.

В соответствии с частью 2 статьи 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд распределяет судебные расходы.

Согласно статье 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

При обращении в арбитражный суд Газпром уплатил государственную пошлину в сумме 3 000 руб. (платежное поручение от 04.08.2021 № 39612, том 1 лист 9), ввиду полного удовлетворения заявленных требований указанные расходы Газпрома подлежат отнесению на Администрацию.

Проверив обжалованное бездействие Администрации на соответствие приведенных выше положений законодательства, руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

1.Признать незаконным бездействие администрации Окуловского муниципального района Новгородской области по недопущению массовых захоронений в охранной зоне газораспределительной станции Окуловка общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Санкт-Петербург».

Обязать администрацию Окуловского муниципального района Новгородской области принять в пределах законных полномочий незамедлительные меры по недопущению захоронений в охранной зоне газораспределительной станции Окуловка общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Санкт-Петербург».

2.Взыскать администрации Окуловского муниципального района (ИНН 1000549 , ОГРН 5301588070 ) в пользу общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Санкт-Петербург» (ИНН 5018099 , ОГРН 7804862755 ) в возмещение расходов по уплате государственной пошлины 3 000 руб.

3.Исполнительный лист выдать по вступлении решения в законную силу по письменному заявлению взыскателя.

4.Решение может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Вологда) в течение месяца со дня его принятия.

Судья Л.А. Максимова