Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Абаимовой Т.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Коваленко К.В., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, г. Новосибирск

к Главе р. п. Коченево Коченевского района Новосибирской области ФИО1, р. п. Коченево

о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях

при участии представителей:

заявителя: ФИО2 по доверенности от 09.01.2014

заинтересованного лица: ФИО3 по доверенности от 22.08.2014

установил:

В Арбитражный суд Новосибирской области обратилось Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее – заявитель, управление, Новосибирское УФАС России) с заявлением к Главе р. п. Коченево Коченевского района Новосибирской области ФИО1 (далее – заинтересованное лицо, ФИО1) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) с применением меры ответственности в виде дисквалификации на срок до трех лет.

Заявленные требования мотивированы совершением ФИО1. действий, которые привели к нарушению администрацией р.п. Коченево Коченевского района Новосибирской области части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

Заинтересованное лицо считает заявленные требования необоснованными по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, полагает, что в данном случае возможно применение статьи 2.9 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, Решением Комиссии Новосибирского УФАС России по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства от 23.09.2013 по результатам рассмотрения дела администрация рабочего поселка Коченево Коченевского района Новосибирской области признана нарушившей части 1 и 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. Нарушение выразилось в утверждении постановлением от 25.07.2012 № 199 Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории р.п. Коченево, с изменениями, внесенными Постановлением № 396 от 14.08.2013, нормы которого (неопределенность статуса «администрации кладбища», утвержденная пунктом 2.7.) могут привести к наделению функциями контрольно-распорядительного характера хозяйствующего субъекта и тем самым привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Управлением в отношении главы р.п. Коченево Коченевского района Новосибирской области ФИО1 составлен протокол № 05-47А об административном правонарушении по части 2 статьи 14.9 КоАП РФ.

Руководствуясь частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ, управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении ФИО1 к административной ответственности.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В соответствии с абзацем 4 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ, введенным в действие Федеральным законом от 06.12.2011 № 404-ФЗ, с 01.07.2012 к исключительной компетенции судей арбитражных судов относится рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31.1, 14.31.2, 14.32, 14.33 КоАП РФ, независимо от правового статуса субъекта.

Частью 1 статьи 14.9 КоАП предусмотрена административная ответственность, в том числе должностных лиц органов местного самоуправления за действия (бездействие), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса.

Объективную сторону такого административного правонарушения образует совершение должностным лицом федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления действий (бездействия), недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, то есть действия (бездействие), нарушающие запреты, предусмотренные в статье 15 Закона N 135-ФЗ.

Часть 2 статьи 14.9 КоАП предусматривает административную ответственность, в том числе должностных лиц органов местного самоуправления за действия, указанные в части 1 настоящей статьи, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, если такие должностные лица были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение.

Следовательно, субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.9 КоАП РФ, является соответствующее должностное лицо федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

На основании статьи 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. При этом, под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Таким образом, из смысла статьи 2.4 КоАП РФ следует, что должностным лицом является лицо, имеющее в силу своего статуса возможность совершения действий и принятия решений, порождающих правовые последствия для физических и юридических лиц, не находящихся в служебной зависимости от этого лица. Эти действия и решения приводят к возникновению, изменению или прекращению тех или иных правоотношений.

Факт нарушения администрацией требований частей 1 и 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлен решением управления от 23.09.2013. Данное решение вступило в законную силу, не было оспорено.

Из пункта 10.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» следует, что согласно части 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, содержания решения управления на основании распоряжения главы рабочего поселка Коченево от 30.07.2012 № 191-р создано Муниципальное унитарное предприятие «Ритуальные услуги» р.п. Коченево (далее - МУП «Ритуальные услуги» р.п. Коченево), основным видом деятельности которого является организация похорон и предоставление связанных с ними услуг.

Согласно пункту 2.1. Устава МУП «Ритуальные услуги» р.п. Коченево, учреждение создано для выполнения работ (оказания услуг) в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления рабочею поселка Коченево в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, выполнения социально-значимых заказов, удовлетворения общественных потребностей и, получения прибыли.

В соответствии с пунктом 1.3. Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории р.п. Коченево, утвержденного постановлением администрации р.п. Коченево от 25.07.2012г. № 199 (далее - Положение), организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения на территории р.п. Коченево осуществляется администрацией р.п. Коченево.

Согласно пункту 7.17. Положения каждое захоронение регистрируется администрацией кладбища в книге установленной формы. Книга регистрации захоронений является документом строгой отчетности и ежегодно сдается в архив городской специализированной службы по вопросам похоронного дела на постоянное хранение.

При этом, администрация кладбища назначается руководителем специализированной службы по вопросам похоронного дела (пункт 2.7. Положения). Книга регистрации захоронений - книга установленного образца, в которой регистрируются захоронения (пункт 2.25. Положения).

Пунктом 9.10. Положения установлено, что предоставление земельных участков для захоронений производится специализированной службой по вопросам похоронного дела, в хозяйственном ведении которой находится кладбище.

Согласно пункта 10.1. Положения работы на кладбищах, связанные с установкой, демонтажем, ремонтом или заменой надмогильных сооружений, производятся с письменного разрешения специализированных служб по вопросам похоронного дела, в ведении которых находятся кладбища.

Граждане, допустившие самовольное использование земельных участков в размерах, превышающих установленные Положением, обязаны устранить нарушения в течение 20 дней с момента их письменного предупреждения специализированной службой по вопросам похоронного дела, в хозяйственном ведении которой находится кладбище (пункт 10.6. Положения).

Разрешение на установку, демонтаж, ремонт или замену надмогильных сооружений выдается специализированной службой по вопросам похоронного дела, в хозяйственном ведении которой находится кладбище (пункт 10.4. Положения).

Согласно пункту 11.4. Положения ответственность за организацию похоронного обслуживания и санитарное состояние территории кладбища возлагается на администрацию кладбища.

Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения (статьи 14).

В силу статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления. Указанный закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

В соответствии со статьей 18 Закона № 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, возможность передачи кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе обладающего статусом специализированной службы, не предусмотрена.

Часть 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Часть 3 статьи 15 № 135-ФЗ запрещает совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Из Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/27 следует, что наделение предприятий функциями органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронение, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах является нарушением антимонопольного законодательства.

Как обоснованно установлено заявителем, вышеуказанные пункты Положения предусматривают возможность: наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органа местного самоуправления, в том числе функциями контрольно-распорядительного характера; создания для отдельных хозяйствующих субъектов преимущественных условий деятельности путем наделения функциями и правами органа местного самоуправления (в том числе контрольно-распорядительного характера, передачи хозяйствующему субъекту в нарушение действующего законодательства в ведение кладбища; на хранение архивных документов), что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Постановлением Администрации р.п. Коченево № 396 от 14.08.2013 внесены изменения в Положение «Об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории р.п. Коченево» - пунктом 2.7. в новой редакции установлено, что администрация кладбища назначается администрацией р.п. Коченево и руководствуется действующим законодательством.

Вместе с тем, в указанной формулировке пункта 2.7. в статусе рассматриваемого субъекта усматривается наделение администрации кладбища функциями хозяйствующего субъекта, а также создание для отдельных хозяйствующих субъектов преимущественных условий деятельности путем наделения функциями и правами органа местного самоуправления (в том числе контрольно-распорядительного характера, передачи хозяйствующему субъекту в нарушение действующего законодательства в ведение кладбища; на хранение архивных документов), что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Также на основании Распоряжений Администрации р.п. Коченево Коченевского района Новосибирской области № 17-Р/К1 от 25.07.2012 г. и № 16-Р/К1 от 03.06.2013 г. и должностной инструкции смотрителя кладбища р.п. Коченево, не усматривается какой-либо связи между тем, что смотритель кладбища и администрация кладбища являются одним и тем же лицом.

Соответственно, функции администрации кладбища р.п. Коченево могут быть возложены на хозяйствующий субъект, что может привести к нарушению антимонопольного законодательства, а именно к наделению хозяйствующих субъектов функциями и правами органа местного самоуправления, в том числе функциями контрольно-распорядительного характера, что противоречит положениям статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Как казано выше, ответственность за действия должностных лиц, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, если такие должностные лица были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, предусмотрена частью 2 статьи 14.9 КоАП РФ.

Согласно Решению № 107 от 18.03.2010 «О регистрации ФИО1 главой рабочего поселка Коченево Коченевского района Новосибирской области» ФИО1. является главой р.п. Коченево Коченевского района Новосибирской области, следовательно, является должностным лицом в смысле статьи 2.4. КоАП РФ.

Постановление № 396 от 14.08.2012 г. «О внесении изменений в положение «Об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории р.п. Коченево» подписано главой р.п. Коченево ФИО1.

Таким образом, решения и действия ФИО1 привели к нарушению администрацией р.п. Коченево Коченевского района Новосибирской области части 1 и 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, что свидетельствует о наличии в его действиях объективной стороны правонарушения по части 2 статьи 14.9 КоАП РФ, учитывая, что ранее ФИО1 уже был привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Статьей 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Административное правонарушение, согласно части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Вина главы р.п. Коченево ФИО1 как должностного лица, исходя из положений, закрепленных в примечании к статье 2.4 КоАП РФ, определяется в форме умысла или неосторожности и должна быть установлена и доказана в соответствии со статьей 2.2 КоАП РФ.

Как разъяснено в пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе, об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса.

Вина заинтересованного лица в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.9 КоАП РФ, доказана, действия по нарушению Закона № 135-ФЗ совершены должностным лицом по неосторожности, поскольку должностное лицо должно было предвидеть возможность наступления вредных последствий своих действий при организации ритуальных услуг.

При названных обстоятельствах суд считает доказанным в действиях ФИО1 состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 статьи 14.9 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении в отношении заинтересованного лица составлен уполномоченным лицом - специалистом-экспертом отдела антимонопольного контроля и естественных монополий Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области ФИО4 на основании пункта 1.2 части 1 статьи 28.1. и части 1 статьи 28.3. КоАП РФ, в присутствии представителя ФИО1. - ФИО3 (по доверенности от 16.08.2012).

Довод заинтересованного лица о возможности признания в данном случае правонарушения малозначительным судом отклоняется, исходя из следующего.

Согласно статье 2.9 КоАП при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 постановления от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Согласно пункту 18.1 указанного постановления Пленума квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего Постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Состав рассматриваемого административного правонарушения является формальным, следовательно, наличие (отсутствие) существенной угрозы охраняемым общественным отношением может быть оценено судом только с точки зрения степени вреда (угрозы вреда), причиненного непосредственно установленному публично-правовому порядку деятельности.

В частности, существенная степень угрозы охраняемым общественным отношениям имеет место в случае пренебрежительного отношения лица к установленным правовым требованиям и предписаниям (публичным правовым обязанностям).

Обстоятельства, свидетельствующие об отсутствии угрозы причинения вреда охраняемым общественным отношениям при наличии объективной стороны правонарушения, не подтверждены лицом, привлекаемым к административной ответственности.

Судом не установлены исключительные обстоятельства, свидетельствующие о наличии предусмотренных статьей 2.9 КоАП признаков малозначительности административного правонарушения.

Таким образом, исходя из конкретных обстоятельств дела, суд не усматривает предусмотренных статьей 2.9 КоАП оснований для освобождения ФИО1 от административной ответственности ввиду малозначительности совершенного правонарушения.

Срок давности привлечения к административной ответственности на момент рассмотрения дела об административном правонарушении не истек.

На основании изложенного у суда имеются основания для привлечения ФИО1 к административной ответственности.

По мнению заявителя, при назначении административного наказания суду следует применить к ФИО1 меру наказания в виде дисквалификации на срок до трех лет.

Согласно статье 26.11 КоАП РФ судья осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

В соответствии со статьями 4.5, 28.3 КоАП РФ и позицией, выраженной в постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (пункты 17,18) и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», при рассмотрении такой категории дел суд не связан требованием административного органа о назначении конкретного вида и размера наказания и определяет его, руководствуясь общими правилами назначения наказания, в том числе, с учетом смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств.

В соответствии со статьей 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Наказание в виде дисквалификации сопряжено с ограничением прав на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, и учитывая тот факт, что у заинтересованного лица не было умысла на причинение какого-либо вреда, доказательств причинения его бездействиями реального ущерба, материалы дела не содержат, суд не усматривает оснований для применения такой строгой меры наказания как дисквалификация.

Административный орган не представил доказательств того, что административное наказание в виде штрафа не достигнет целей наказания, не обосновал, какие исключительные и существенные обстоятельства влекут необходимость применения дисквалификации.

Судом принимается во внимание тот факт, что у заинтересованного лица не было умысла на причинение какого-либо вреда, а в результате его действий не был причинен реальный ущерб, в связи с чем суд полагает возможным не применять такой строгой меры наказания, как дисквалификация.

При этом, с учетом конкретных обстоятельств дела, характера правонарушения, дисквалификация не отвечает принципам справедливости и целесообразности юридической ответственности, а также целям административного наказания.

Исходя из изложенного, суд считает возможным назначить заинтересованному лицу наказание в виде административного штрафа, с учетом того обстоятельства, что ранее ФИО1 уже привлекался к административной ответственности по статье 14.9 КоАП РФ, в размере 40 000 рублей.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Привлечь главу р.п. Коченево Новосибирской области ФИО1 к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 14.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях, назначить наказание в виде штрафа в размере 40 000 рублей.

Штраф подлежит уплате по следующим реквизитам:

Получатель: УФК по Новосибирской области (Новосибирское УФАС России)

ИНН <***>/КПП 540501001

КБК 161 1 16 02010 01 6000 140

ОКАТО 50 401 000 000

Расчетный счет <***>

ГРКЦ ГУ Банка России по Новосибирской области

БИК 045004001

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в течение десяти дней со дня его принятия.

Судья Т.В. Абаимова