Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Бутенко Е.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Галухиной Е.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "На Свердлова", г. Новосибирск (ИНН <***>) к Совету депутатов города Бердска, г. Бердск (ИНН <***>) о признании незаконным бездействия, выразившегося в нерассмотрении проекта решения о внесении изменений в лист 6 ГП-1 инв. № 514049 Карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования города Бердска в отношении земельного участка с кадастровым номером 54:32:010184:67, признании незаконным действия по возвращению проекта решения, оформленного письмом от 18.04.2018 № 252/1-Ю, обязании устранить допущенные нарушения,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрация города Бердска, г. Бердск (ИНН <***>),

с участием представителей:

от заявителя: ФИО1, доверенность от 31.08.2017, паспорт,

от заинтересованного лица: ФИО2, по доверенности от 09.02.2018, паспорт,

от третьего лица: ФИО3, по доверенности от 05.05.2018, паспорт,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "На Свердлова" (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Совету депутатов города Бердска (далее – заинтересованное лицо, администрация) с требованиями, уточненными в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным бездействия, выразившегося в нерассмотрении проекта решения о внесении изменений в лист 6 ГП-1 инв. № 514049 Карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования города Бердска в отношении земельного участка с кадастровым номером 54:32:010184:67, общей площадью 1533 кв.м., расположенного по адресу: <...>, путем изменения территориального зонирования с зоны Ж-1 (Зона индивидуальной усадебной жилой застройки) на зону Ж-4 (Зона среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки 5-10 этажей), признании незаконным действия по возвращению проекта решения, оформленного письмом от 18.04.2018 № 252/1-Ю, обязании устранить допущенные нарушения путем рассмотрения указанного проекта по существу.

Требования заявителя мотивированы тем, что 22.06.2017 заявитель обратился с заявлением к третьему лицу о внесении изменений в карту градостроительного зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером 54:32:010184:67, расположенного по адресу: <...>, путем изменения территориального зонирования с зоны Ж-1 (Зона индивидуальной усадебной жилой застройки) на зону Ж-4 (Зона среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки 5-10 этажей). В соответствии с протоколом от 10.11.2017 и заключением комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Бердска по результатам заседания 10.11.2017 рекомендовано внести соответствующие изменения в Карту градостроительного зонирования в отношении спорного земельного участка.

В соответствии с заключением о результатах публичных слушаний по проекту внесения данных изменений указанные изменения рекомендованы к принятию.

Администрацией г. Бердска в адрес заинтересованного лица был подготовлен и направлен проект решения о внесении соответствующих изменений в Карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Бердска.

Однако до настоящего времени Совет депутатов г. Бердска не рассмотрел указанный проект решения о внесении изменений в Карту градостроительного зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером 54:32:010184:67, принадлежащего заявителю, мотивируя это тем, что в его адрес поступило письмо от 17.04.2018 № 1084/01-18 от третьего лица о снятии вопросов с повестки сессии.

Заинтересованное лицо с предъявленными требованиями не согласилось, указав в отзыве, что указанный проект решения о внесения изменений в Карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования города Бердска проходил согласование и рассмотрение на всех комитетах Совета депутатов. При обсуждении не было единогласного одобрения, возникла необходимость в предоставлении дополнительной информации (выполнение проектных требований к организации и эргономике рабочих мест МКУ «Управление капитального строительства», обоснование планировочной организации земельного участка в соответствии с градостроительным и техническим регламентами, технико-экономические показатели проектируемых объектов капитального строительства, сведения о наличии разработанных и согласованных специальных технических условий, описание решений по благоустройству территории и др.). 17.04.2018 в Совет депутатов г. Бердска поступило заявление главы города исх. № 1084/01-18 от 17.04.2018 о снятии с повестки очередной сессии Совета депутатов г. Бердска указанного проекта в связи с более детальной проработкой вопроса, в связи с чем рассмотрение указанного вопроса не было включено в повестку очередной сессии. Заявителю было направлено письмо о необходимости предоставления дополнительной информации в срок до 07.06.2018, ответа на которое не поступило.

Третье лицо полагало заявленные требования не подлежащими удовлетворению по тем же основаниям, что и заинтересованное лицо. Более подробно доводы третьего лица изложены в отзыве.

В судебном заседании представители сторон и третьего лица поддержали изложенные процессуальные позиции по делу.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, третьего лица, руководствуясь положениями статей 9, 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд полагает, что требования заявителя не подлежат удовлетворению, при этом основывая свои выводы на следующем.

22 июня 2017 года общество с ограниченной ответственностью «На Свердлова» обратилось в Администрацию города Бердска Новосибирской области с заявлением о внесении изменений в карту градостроительного зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером 54:32:01084:67, расположенного по адресу: <...>, путем изменения территориального зонирования с зоны Ж-1 (Зона индивидуальной усадебной жилой застройки) на зону Ж-4 (Зона среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки 5-10 этажей).

В соответствии с протоколом от 10.11.2017 и заключением комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Бердска по результатам заседания 10.11.2017 рекомендовано внести соответствующие изменения в Карту градостроительного зонирования в отношении спорного земельного участка.

В соответствии с заключением о результатах публичных слушаний от 06.03.2018 по проекту внесения данных изменений указанные изменения рекомендованы к принятию.

Администрацией г. Бердска в адрес заинтересованного лица был подготовлен и направлен письмом от 06.04.2018 № 969/01-18 проект решения о внесении соответствующих изменений в Карту градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Бердска.

Письмом от 17.04.2018 № 1084/01-18 третье лицо просило Совет депутатов о снятии вопросов с повестки сессии в связи с необходимостью более детальной проработки. Заявителю был направлен запрос от 01.06.2018 № 1575-03/01-18 о предоставлении дополнительной информации в срок до 07.06.2018, в ответе от 26.09.2018 № 26/09/18 заявитель фактически отказался от предоставления какой-либо информации со ссылкой на положения градостроительного законодательства.

Как следует из протокола № 2 совещания председателей комитетов Совета депутатов города Бердска четвертого созыва от 18.04.2018, было решено не включать в повестку очередной сессии, запланированной на 19.04.2018, вышеуказанный вопрос. Проект решения был возвращен заинтересованным лицом третьему лицу письмом от 18.04.2018 № 252/1-Ю на основании заявления третьего лица в порядке п. 4 ст. 58 РегламентаСовета Депутатов города Бердска (утвержден решением Совета депутатов города Бердска от 05.05.2011 № 18), в силу которого комитет вправе перенести рассмотрение вопроса при непредоставлении информации в срок либо при предоставлении неполной информации. Комитет по итогам рассмотрения проекта решения принимает решение о внесении вопроса на сессию либо направляет разработчику мотивированный письменный отказ за подписью председателя Совета депутатов (заместителя председателя). Комитет при несогласии с проектом решения может предоставить свой альтернативный проект решения.

Согласно положениям п. 1-3 ст. 58 указанного регламента проект решения, внесенный в Совет в соответствии с требованиями статьи 56 настоящего Регламента, вместе с комплектом документов председателем Совета регистрируется в аппарате Совета, визируется председателем Совета и направляется в комитет в соответствии с вопросами его ведения (далее по тексту – профильный комитет) для рассмотрения. При необходимости председатель Совета может направлять поступивший проект решения и материалы к нему в несколько комитетов, при этом определяется комитет, ответственный за рассмотрение документов (профильный комитет). Комитет назначает дату проведения заседания по обсуждению проекта решения, определяет список приглашенных. Информация, необходимая для работы над проектом решения, запрашивается у Главы муниципального образования. Запрос о предоставлении информации подписывается председателем комитета. Сроки предоставления информации согласовываются с исполнителем и указываются в запросе, но не менее 7 дней. Запрашиваемая информация предоставляется в комитет за подписью ответственного лица.

По результатам рассмотрения на заседании профильного комитета проект решения вместе с решением профильного комитета направляется председателю Совета для включения в повестку дня очередной сессии. На основании решений комитетов о внесении вопросов на рассмотрение сессии председатель Совета формирует проект повестки дня очередной сессии (п. 11-12 ст. 58 регламента).

Согласно п. 2-4 ст. 39 регламента проекты решений могут вноситься депутатами Совета депутатов, Главой города, иными органами местного самоуправления, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, прокурором города Бердска.

Проект повестки дня очередной сессии формируется председателем Совета депутатов на основе плана работы Совета депутатов, предложений комитетов (комиссий) и депутатов Совета депутатов, Главы муниципального образования и рассматривается Малым советом.

Органы местного самоуправления направляют свои предложения в повестку дня сессии в порядке, установленном настоящим Регламентом.

Подготовленные к очередной сессии проекты решений по представлению председателя Совета депутатов и председателей комитетов обсуждаются на Малом совете с участием Главы города и его заместителей. На нем обсуждается готовность вопросов, при необходимости – порядок и сроки их дополнительного изучения и подготовки (п. 6 ст. 39 регламента).

Таким образом, на основе представленных доказательств суд приходит к выводу, что проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования города Бердска на рассмотрение представительного органа (заинтересованного лица) по существу не поступал, поскольку был направлен и отозван главой еще до включения данного вопроса в повестку дня очередной сессии. При таких обстоятельствах представительный орган не имел возможности рассмотреть данный проект по существу и принять по нему какое-либо решение.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 1, 2, 4, 6 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах: обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ (пункты 1, 2, 3, 4 части 1 статьи 8 ГрК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (ч. 3 ст. 9 ГрК РФ).

Из части 1 статьи 30 ГрК РФ следует, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В силу части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (ч. 3 ст. 31 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного ч. 6 ст. 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района, определенных ГрК РФ территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения (часть 1 статьи 34 ГрК РФ).

В силу части 2 статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 3 статьи 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Согласно ст. 33 ГрК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ.

Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является, в частности, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию могут направляться физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 ГрК РФ).

Согласно ч. 5 ст. 33 ГрК РФ глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Согласно положениям ч. 15, 16 ст. 31 ГрК РФ после завершения общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких общественных обсуждений или публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний и заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.

Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется (ч. 1 ст. 32 ГрК РФ).

Согласно ч. 2 ст. 32 ГрК РФ представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с заключением о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по указанному проекту.

Совет депутатов города Бердска является представительным органом города Бердска Новосибирской области, обладающим правом представлять интересы населения города и принимать решения по вопросам своего ведения, в том числе по вопросам утверждения Правил землепользования и застройки г. Бердска и внесения в них соответствующих изменений.

По смыслу части 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации при рассмотрении проекта решения о внесении изменений в правила землепользования и застройки у представительного органа имеются всего два полномочия: утвердить изменения в правила землепользования и застройки или направить проект в администрацию на доработку. Возможность принятия каких-либо иных решений названной нормой не предусмотрена.

Вместе с тем представительный орган может рассмотреть только проект, который поступил на его рассмотрение. Правовые последствия направления главой местной администрации проекта и его последующего отзыва до включения в повестку заседания представительного органа аналогичны ненаправлению проекта вообще. В обоих случаях проект фактически не внесен на рассмотрение представительного органа и в силу этого не может быть им рассмотрен по существу. При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что со стороны заинтересованного лица не допущено неправомерного бездействия.

При указанных обстоятельствах требования заявителя не подлежат удовлетворению.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины распределяются между сторонами по правилам ст. 110 АПК РФ и относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 110, 167-171, 176, 181, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение арбитражного суда, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в течение месяца после его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд, город Томск.

Решение арбитражного суда, вступившее в законную силу, может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого решения, в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа, город Тюмень, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Новосибирской области.

Судья

Е.И. Бутенко