Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Селезневой М.М. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Стрункиным А.Д. рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении арбитражного суда по адресу: <...>, кабинет № 316, дело по заявлению открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания №11», г. Новосибирск, заинтересованное лицо Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу

о признании Предписания от 30.08.2012 № АТВЗ-314/1 недействительным,

при участии представителей сторон: от заявителя –Кемерова И.В по доверенности от 17.08.2012,

от заинтересованного лица: ФИО1 по доверенности от 11.01.2012.

Открытое акционерное общество «Территориальная генерирующая компания №11» ( далее- заявитель, ОАО «ТГК-11» , общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным Предписания от 30.08.2012 № АТВЗ-314/1.

Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу ( далее- заинтересованное лицо, Департамент Росприроднадзора по СФО ) против удовлетворения заявления возражает, ссылаясь на законность оспариваемого акта.

Рассмотрев материалы дела, суд

У С Т А Н О В И Л :

Департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу на основании приказа начальника Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу ФИО2 от 25.07.2012 № 1223 «О проведении плановой выездной проверки юридического лица» в период с 03.08.2012 по 30.08.2012 проведена плановая выездная проверка ОАО «ТГК-11» .

По результатам проверки 30.08.2012 составлен акт проверки № АТВЗ-314, выдано предписание об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 30.08.2012 № АТВЗ-314/1 (далее - Предписание), которым ОАО «ТГК-11» предписано обеспечить организацию и проведение производственного контроля за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на источниках выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух 1 категории в структурных подразделениях ТЭЦ-4 и ТЭЦ-5 Омского филиала 1 раз в квартал с учетом требований «Правил организации контроля выбросов в атмосферу на тепловых электростанциях и в котельных. РД 153-34.0-02.306-98» и Методического пособия по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняюпцгх веществ в атмосферный воздух (НИИ Атмосфера, С-пб., 2005).

В качестве правового основания в Предписании указаны пункт 1 статьи 25, абзац 6 пункта 1 статьи 30 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».

ОАО «ТГК-11» считает, что указанное Предписание не соответствует действующему законодательству Российской Федерации, нарушает его права и законные интересы, незаконно возлагает дополнительные обязанности.

Заинтересованное лицо, в обоснование правомерности оспариваемого предписания ссылается на следующее.

Согласно части 2 статьи 25 Федерального закона от 04.05.1999 №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее - Закон об охране атмосферного воздуха), юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух, должны осуществлять охрану атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.

В соответствии с частью 1 статьи 25 Закона об охране атмосферного воздуха юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух осуществляют производственный контроль за охраной атмосферного воздуха.

Частью 1 статьи 30 Закона об охране атмосферного воздуха установлено, что юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны:

- обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух;

- осуществлять учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проводить производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

- соблюдать правила эксплуатации сооружений, оборудования, предназначенных для очистки и контроля выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Согласно части 1 статьи 67 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды), производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

В соответствии со статьей 1 Закона об охране окружающей среды требования в области охраны окружающей среды - предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

В целях реализации указанных требований природоохранного законодательства были разработаны Правила реализации контроля выбросов в атмосферу на тепловых электростанциях и в котельных (РД 153-34.0-02.306-98) (далее - Правила контроля выбросов), Согласовано с Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды (Письмо от 07.05.98 N 05-19/30-69)

Согласно пункту 2.5 временному Порядку рассмотрения, согласования и утверждения нормативных документов Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, утвержденному Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 05.09.1994 №259 (далее - Порядок рассмотрения, согласования и утверждения нормативных документов), согласованию Минприроды России подлежат проекты нормативных документов, которые:

а) регулируют вопросы охраны и использования природных ресурсов, отнесенные к компетенции других специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, и предназначены для применения на территории Российской Федерации этими специально уполномоченными органами и организациями (предприятиями) - природопользователями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности;

б) регулируют специфичные для отраслей промышленности вопросы деятельности по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов и предназначены для применения организациями (предприятиями) этих отраслей, а также территориальными органами Минприроды России и его подведомственными организациями;

в) разрабатываются в рамках программ и планов государственной стандартизации (проекты ГОСТ Р) и касаются деятельности, при реализации которой должны быть учтены требования по охране окружающей среды и природных ресурсов (экологические условия и требования).

В соответствии с пунктом 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации Утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 №1313, Минюст России осуществляет следующие полномочия:

- осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Таким образом, по мнению заинтересованного лица, регистрации Правил контроля выбросов в Минюсте России не требуется, в то же время Правила контроля выбросов опубликованы в официальном издании: РАО «ЕЭС России». - (М.: СПО ОРГРЭС, 1998 год).

Правила контроля выбросов предусматривают организацию на тепловых электростанциях и в котельных любой мощности (далее по тексту - ТЭС) электроэнергетической отрасли контроля выбросов загрязняющих веществ в атмосферу.

Заинтересованное лицо полагает, что Правила контроля выбросов обязательны для всех ТЭС электроэнергетической отрасли независимо от формы собственности.

В соответствии с пунктом Правил контроля выбросов 1.3. к контролю выбросов могут на договорных условиях привлекаться сторонние организации, имеющие соответствующую лицензию Госкомэкологии Российской Федерации или его регионального органа, но ответственность за осуществление контроля несет ТЭС.

В соответствии с Таблицей, приведенной в пункте 1.6., Правил контроля выбросов для I категории источников выбросов частота контроля выбросов определена 1 раз в квартал. В нарушение указанных норм, контроль выбросов Обществом осуществляется 1 раз в год.

Заинтересованное лицо также полагает, что каких-либо ограничений, препятствий, нарушений законных интересов в сфере предпринимательской деятельности, в результате выдачи Предписания, для Общества не наступило.

При вынесении решения суд руководствовался положениями пункта 3 части 1 статьи 199 и частью 5 статьи 200 АПК РФ , которые предусматривают распределение бремени доказывания по заявлению о признании ненормативного правового акта недействительным, а именно: заявитель должен доказать нарушение его прав и законных интересов оспариваемым решением , а орган, вынесший оспариваемый акт, доказать его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также наличие обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения.

Исследовав обстоятельства дела, суд доводы Департамента Росприроднадзора по СФО отклонил, признал обоснованной правовую позицию ОАО «ТГК-11», состоящую в следующем.

Как усматривается из текста акта проверки № АТВЗ-314 и Предписания в качестве неправомерных действий со стороны ОАО «ТГК-11» заинтересованное лицо рассматривает не факт неосуществления Заявителем в процессе хозяйственной деятельности производственного контроля выброса вредных веществ, а периодичность его проведения - раз в год.

Согласно статье 25 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее — Закон об охране атмосферного воздуха) производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, индивидуальные предприниматели, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух.

В силу абзаца 6 части 1 статьи 30 Закона об охране атмосферного воздуха юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны осуществлять учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проводить производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Положениями пункта 2 статьи 25 названного закона закреплено, что владельцы источников вредных воздействий должны осуществлять охрану атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе при осуществлении хозяйственной деятельности, определяет Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды).

В статьей 67 Закона об охране окружающей среды указано, что производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Статьей 1 Закона об охране окружающей среды определено, что требования в области охраны окружающей среды - это предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Кроме того, статьей 2 Закона об охране атмосферного воздуха закреплено, что законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Аналогичная норма предусмотрена Законом об охране окружающей среды.

Определение нормативного правового акта приводится в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»:

«Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативных правовых актов установлен Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее - Указ № 763), Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Согласно п. 10 Указа № 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти ,не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Правила организации контроля выбросов в атмосферу на тепловых электростанциях и в котельных, РД 153-34.0-02.306-98 (далее - Правила), на которые ссылается Департамент Росприроднадзора, были утверждены 29.05.1998 РАО «ЕЭС России» и согласованы письмом Госкомэкологии РФ от 7 мая 1998 г. N 05-19/30-69.

ОАО РАО «ЕЭС России» это коммерческая организация, существовавшая в 1992— 2008 годах, которая не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование. Правила являлись корпоративным документом и распространялись только на предприятия и организации РАО «ЕЭС России» и не являлись общеобязательными.

В Правилах указано, что они разработаны по поручению Департамента стратегии развития и научно-технической политики РАО «ЕЭС России» и являются собственностью РАО «ЕЭС России».

После реформирования электроэнергетики РАО «ЕЭС России» было 01.07.2008 ликвидировано.

Ссылка в отзыве на Приказ Минприроды РФ от 05.09.1994 № 259 «Об утверждении временного Порядка рассмотрения, согласования и утверждения нормативных документов Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации» является неправомерной в силу п. 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов...», поскольку указанный приказ опубликован не был, соответственно, он не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. Положения указанной нормы не допускают ссылок на указанный акт в судебных разбирательствах.

Заявитель правомерно полагает, что внутренний нормативный документ организации, даже согласованный с государственным органом, не приобретает статус нормативного документа в области охраны окружающей среды для другой организации.

Методическое пособие по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (НИИ Атмосфера, С-пб., 2005) было введено письмом Ростехнадзора от 24.12.2004 N 14-01-333, является пособием, т.е. учебным изданием, которое содержит методические рекомендации, разъяснения и дополнения по основным вопросам воздухоохранной деятельности и также не является обязательным.

Из Пособия следует, что оно было введено письмом Ростехнадзора от 24.12.2004 № 14-01-333, однако указанное письмо опубликовано не было.

В силу пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009, издание нормативных правовых актов в виде писем не допускается.

Таким образом, документы, на которые ссылается административный орган, не являются нормативно-правовыми актами, они приняты неправомочными субъектами, не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации, официального опубликования также не производилось, что противоречит Указу Президента РФ от 23.05.1996 № 763, соответственно, не содержат обязательных предписаний для хозяйствующих субъектов.

Из совокупности положений пункта 1 статьи 25, абзаца 6 пункта 1 статьи 30 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» следует, что на юридическом лице, владельце источника выбросов, лежит обязанность проводить производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. При этом периодичность проведения контроля законодательно не закреплена.

При вынесении решения суд принял во внимание следующие доводы заявителя.

Во исполнение требований действующего законодательства заявителем организован производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в соответствии с разделом 8 Проекта нормативов предельно допустимых выбросов структурного подразделения ТЭЦ-4 Омского филиала ОАО «ТГК-11», который был утвержден 07.09.2009 Западно-Сибирским управлением Ростехнадзора;а также в соответствии с разделом 11 Проекта нормативов предельно допустимых выбросов структурного подразделения ТЭЦ-5 Омского филиала ОАО «ТГК-11», утв. Западно-Сибирским управлением Ростехнадзора 08.08.2009.

В составе утвержденных Проектов нормативов предельно допустимых выбросов Планами-графиками контроля нормативов предельно допустимых выбросов на источниках выброса ТЭЦ-4, ТЭЦ-5 определена периодичность контроля 1 раз в год (в отопительный период).

Данная периодичность определена с учетом специфики работы предприятий электроэнергетики, условия установления нормативов ПДВ при максимальной регламентной нагрузке, для которой проводятся расчеты рассеивания загрязняющих веществ в атмосферном воздухе.

Во исполнение требований действующего законодательства заявителем также заключен договор со специализированной организацией (ОАО «Энергосервис») на проведение производственного контроля вредных веществ в структурных подразделениях Омского филиала ОАО «ТГК-11» с периодичностью 1 раз в год.

Заверенные копии указанных документов были представлены в Управление Росприроднадзора по Омской области (исх. от 03.08.2012 № 31-43/5589) в составе материалов, запрошенных при проверке согласно приказу Департамента Росприроднадзора по Сибирскому федеральному округу от 25.07.2012 № 1223.

Помимо инструментальных замеров производственный контроль за выбросами осуществляется и расчетным способом, по данным о фактически сожженном топливе за месяц. Результаты расчета выбросов за месяц нарастающим итогом ежеквартально используются для расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Таким образом, два возможных метода (инструментальный и расчетный) применяются на структурных подразделениях ТЭЦ-4 и ТЭЦ-5 Омского филиала ОАО «ТГК-11» для исполнения требований законодательства в части осуществления производственного контроля.

Суд признал правомерным довод заявителя о том, что возложение иных обязанностей на владельцев источников выбросов природоохранное законодательство не предусматривает.

Установленные в предписании обязанности ООО «ТГК-11» не соответствуют положениям пункта 1 статьи 25, абзаца 6 пункта 1 статьи 30 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», поскольку указанные нормы не устанавливают периодичность проведения производственного контроля.

Суд пришел к выводу о том, что заинтересованное лицо не представило доказательств нарушения обществом нормативных правовых актов, природоохранных нормативов, государственных стандартов или иных нормативных документов, принятых Правительством Российской Федерации или Минприроды России, устанавливающих требования к содержанию или порядку проведения производственного контроля, в том числе к его методам, параметрам или периодичности.

Основанием для выдачи предписания в рассматриваемом случае должен являться установленный факт нарушения норм права в сфере охраны атмосферного воздуха.

В оспариваемом предписании Департаментом Росприроднадзора не указаны нормы права, устанавливающие требования к периодичности производственного контроля и служащие основанием для выдачи предписания об устранении нарушения, вменяемого Заявителю.

При вынесении решения суд принял во внимание следующие доводы заявителя о том, что оспариваемым предписанием нарушаются его права и законные интересы.

ОАО «ТГК-11» для осуществления производственного контроля между ОАО «ТГК-11» и ОАО «Энергосервис» заключен договор подряда от 31.05.2012 № 01.112.490.12 на выполнение работ по проведению производственного контроля вредных веществ в структурных подразделениях Омского филиала ОАО «ТГК-11».

Согласно пункту 1.5 указанного договора стоимость контроля на ТЭЦ-4 составляет 2 484 278,90 рублей, в том числе НДС по ставке 18%, на ТЭЦ-5 2 206 807,89 рублей. При этом стоимость определена при периодичности контроля 1 раз в год.

Стоимость 3-х дополнительных периодов проведения контроля (1 раз в квартал) для ОАО «ТГК-11» составит около 14 073 260,37 рублей.

Департамент Росприроднадзора оспариваемым Предписанием обязывает ОАО «ТГК-11» выполнять требования, не предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды, что нарушает права последнего в сфере предпринимательской деятельности, поскольку незаконно возлагает дополнительные обязанности и несение дополнительных расходов.

На основании изложенного суд пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует закону -пункту 1 статьи 25, абзацу 6 пункта 1 статьи 30 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», статьям 1, 67 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статьям 2, 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц...»;данным Предписанием, возлагающим на Заявителя совершение определенных дополнительных действий, нарушаются его права в предпринимательской и иной экономической деятельности.

Указанные обстоятельства в силу требований ч. 2 ст. 201 АПК РФ являются основанием для признания оспариваемого предписания незаконным.

Согласно ч.1 ст.110 АПК РФ судебные расходы , понесенные лицами, участвующими в деле , в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. Соответственно, подлежат взысканию с заинтересованного лица в пользу заявителя понесенные расходы по госпошлине при обращении с заявлением в арбитражный суд в размере 2 000рублей , а также в связи с подачей заявления о принятии обеспечительных мер в размере 2 000рублей.

Руководствуясь ст.167-170 АПК РФ арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Признать недействительным Предписание от 30.08.2012 № АТВЗ-314/1, вынесенное Департаментом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу в отношении открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания №11» г.Новосибирск .

Взыскать с Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу в пользу открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания №11» г.Новосибирск расходы по госпошлине 4 000рублей.

Решение может быть обжаловано в срок, не превышающий месяца со дня его вынесения , в апелляционную инстанцию - Седьмой арбитражный апелляционный суд 634050 <...> Ушайки,24.

Вступившее в законную силу решение может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу , в кассационную инстанцию -Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа ,625010 <...>, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции или если арбитражный суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья Селезнева М.М.